深圳原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)模式統(tǒng)籌研究——基于土地增值收益合理分配的視角

岳雋

(深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣東深圳518028)

0 引言

在快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地的國(guó)有化主要通過(guò)2種方式進(jìn)行。一是通過(guò)國(guó)家征地的典型模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋兀?－2］，二是通過(guò)直接的行政區(qū)劃調(diào)整或其他行政管理方式直接轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)［3］。由于路徑的差異，城市化過(guò)程中利益分配也表現(xiàn)為2種不同的情形。通過(guò)征地模式推動(dòng)的城市化過(guò)程其利益博弈的焦點(diǎn)在于征地范圍的界定及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理安排，其本質(zhì)體現(xiàn)了城市化過(guò)程中被征地農(nóng)民的權(quán)益保障［4－6］，而對(duì)于通過(guò)行政管理等其他方式直接國(guó)有化的農(nóng)村土地，其利益博弈的焦點(diǎn)則在于土地開(kāi)發(fā)利用涉及的利益分配問(wèn)題［7－10］，這些問(wèn)題尤其在城中村土地二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中日益凸顯。作為一個(gè)僅僅通過(guò)30余年就發(fā)展起來(lái)的城市，深圳農(nóng)村城市化過(guò)程中的利益沖突更直接地體現(xiàn)在這部分土地增值收益分配上。雖然深圳農(nóng)村集體土地在快速城市化過(guò)程中已經(jīng)名義上完成了國(guó)有化過(guò)程，但是這部分土地仍然被原村民(現(xiàn)為城市居民)和原村集體(現(xiàn)為股份合作公司)所占有、使用和實(shí)施管理，成為非常特殊的一類土地使用情形。為了更好地說(shuō)明這部分土地的主要特征，本研究使用“原農(nóng)村土地”“原村民”“原村集體”這樣的術(shù)語(yǔ)來(lái)進(jìn)行具體分析。

1 原農(nóng)村土地增值收益的形成與分配

1.1 土地增值收益的形成

土地增值收益空間主要受土地性質(zhì)、土地使用用途和土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度這3個(gè)要素改變的影響。將土地增值收益區(qū)分為國(guó)有土地增值收益形成和原農(nóng)村土地增值收益形成這2種情形來(lái)分析土地增值收益形成的差異和特點(diǎn)(圖1)。對(duì)于國(guó)有土地，一般是從集體所有經(jīng)征收后成為國(guó)有儲(chǔ)備地(土地增值收益為ΔI1)，然后進(jìn)行招拍掛出讓(土地增值收益為ΔI2)，進(jìn)行房地產(chǎn)二級(jí)開(kāi)發(fā)后(土地增值收益為ΔI3)繼而逐步推進(jìn)土地再開(kāi)發(fā)工作(土地增值收益為ΔI4)。對(duì)于深圳原農(nóng)村土地，由于沒(méi)有本質(zhì)上完成國(guó)有化過(guò)程，部分土地名義雖已國(guó)有，但是沒(méi)有徹底履行完成部分土地的補(bǔ)償工作，實(shí)際由原農(nóng)村占有使用，這部分土地形成了形式上國(guó)有實(shí)際上集體控制并使用的局面(土地增值收益為ΔJ1)，其后通過(guò)城市更新等方式直接進(jìn)入土地二次開(kāi)發(fā)過(guò)程(土地增值收益為ΔJ2)，這個(gè)過(guò)程中土地經(jīng)二次開(kāi)發(fā)后實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)有化，之后推進(jìn)土地再開(kāi)發(fā)工作將和一般國(guó)有化土地的增值收益保持一致(土地增值收益為ΔI4)。從以上土地增值收益的對(duì)比可以看出，由于深圳原農(nóng)村土地沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全意義上的國(guó)有化，所以，土地性質(zhì)對(duì)土地增值收益的形成影響較大。一般而言，國(guó)有化土地經(jīng)歷3個(gè)階段形成并獲得增值收益，對(duì)于原農(nóng)村而言通過(guò)2個(gè)階段獲得實(shí)現(xiàn)。其中，第一個(gè)階段就是城市地區(qū)的集體土地在已建的狀態(tài)下被動(dòng)納入城市國(guó)有土地過(guò)程，這個(gè)階段土地增值收益的形成主要來(lái)自城市土地整體價(jià)值的提升，由于這部分土地非完全國(guó)有化，所以市場(chǎng)價(jià)值與國(guó)有儲(chǔ)備地存在一定差距。第二個(gè)階段就是原農(nóng)村土地在產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未完全厘清的情況下直接進(jìn)入存量一級(jí)開(kāi)發(fā)和存量二級(jí)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，這部分土地增值收益巨大。在深圳原農(nóng)村土地增值收益調(diào)控中，ΔJ1和ΔJ2是最主要的調(diào)控內(nèi)容。

圖1 城市土地增值收益的形成Fig.1 The formation of urban land value

1.2 土地增值收益的分配

1.2.1 現(xiàn)狀利益分配。在現(xiàn)實(shí)情況下，基于原農(nóng)村土地所建房屋主要以出租經(jīng)濟(jì)為主，土地增值收益主要表現(xiàn)為租金的提高，同時(shí)，由于原農(nóng)村土地隱形市場(chǎng)的存在，部分可通過(guò)非法交易獲得一定的增值收益。在這一過(guò)程中，政府對(duì)原農(nóng)村土地增值收益的調(diào)控主要來(lái)自對(duì)違法建筑的處理。由于深圳執(zhí)行的是“房地合一”的登記制度，在用地區(qū)分合法性的基礎(chǔ)上，政府對(duì)原農(nóng)村土地上涉及的違法建筑處理提出具體政策，通過(guò)罰款和補(bǔ)繳地價(jià)后，可以予以辦理產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。但是，由于違法建筑存在與現(xiàn)行規(guī)劃不符、位于重要生態(tài)敏感區(qū)比如一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等因素，且由于部分土地房屋經(jīng)確認(rèn)后在利益預(yù)期方面的不明顯也影響了申請(qǐng)?zhí)幹玫姆e極性，可以通過(guò)相關(guān)政策處理或愿意接受處置的數(shù)量非常有限，大量的現(xiàn)狀違法建筑處于尚未確權(quán)的狀態(tài)，也就是說(shuō)不論是原農(nóng)村合法用地還是合法外用地，政府通過(guò)處理違法建筑等相關(guān)規(guī)定對(duì)其土地增值收益的調(diào)控極為有限。

1.2.2 土地二次開(kāi)發(fā)后的利益分配。進(jìn)入土地二次開(kāi)發(fā)后，政府通過(guò)劃定非農(nóng)建設(shè)用地或者征地返還等方式留給原農(nóng)村使用的合法用地，政策上按照劃撥用地或者協(xié)議出讓用地來(lái)考慮，這部分土地的增值收益大多為原村民和原村集體所享有。而原農(nóng)村在城市化過(guò)程中除政府規(guī)定的合法用地之外，大量興建住宅和廠房等，其土地增值收益分配更復(fù)雜。深圳2004年進(jìn)行寶安、龍崗城市化轉(zhuǎn)地時(shí)對(duì)已建成區(qū)均未予以補(bǔ)償，這樣，位于已建成區(qū)范圍內(nèi)的原農(nóng)村合法外用地在現(xiàn)實(shí)情況下土地增值收益分配目前有3種選擇。一是政府實(shí)施補(bǔ)償，土地收歸國(guó)有，土地增值收益由政府調(diào)控;二是該部分土地由原村集體申請(qǐng)后上市交易，所產(chǎn)生的土地增值收益由政府和原村集體共同分享;三是政府收回部分土地的同時(shí)再劃定或保留部分土地給原農(nóng)村，劃定或保留給原農(nóng)村的土地增值收益由原村民和原村集體享有，但政府使用公共政策管理工具予以調(diào)控。第一種選擇在土地價(jià)值凸顯的今天實(shí)施起來(lái)非常困難，面對(duì)原農(nóng)村土地中超過(guò)一半以上的合法外用地，政府也沒(méi)有這樣的財(cái)力予以全面補(bǔ)償。第二種選擇是政府目前僅僅打開(kāi)原村集體部分工業(yè)用地上市這一途徑。深圳市于2013年出臺(tái)了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的“1+6”文件，其中對(duì)于原農(nóng)村工業(yè)用地提出可以上市交易和土地收益分享。第三種選擇中，對(duì)于保留土地的情形在城市更新中已有實(shí)踐的案例，對(duì)于劃定土地的情形是政府目前“整村統(tǒng)籌”土地整備過(guò)程中探索的一種方式，但兩種開(kāi)發(fā)模式對(duì)土地利益的調(diào)控存在差異，仍有各自完善及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的需求。

2 二次開(kāi)發(fā)對(duì)土地增值收益分配的影響

在深圳存量土地二次開(kāi)發(fā)中，基于不同開(kāi)發(fā)模式的需要，對(duì)土地增值收益分配產(chǎn)生了不同的影響。目前，深圳推進(jìn)的涉及土地二次開(kāi)發(fā)的主要方式有城市更新和土地整備2種，其中城市更新包括綜合整治、功能改變、拆除重建3類更新模式。本研究將重點(diǎn)比較在拆除重建情形下不同開(kāi)發(fā)模式對(duì)原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中土地增值收益分配的影響。

2.1 調(diào)控要點(diǎn)

根據(jù)深圳市城市更新管理的相關(guān)政策，對(duì)于涉及原農(nóng)村土地進(jìn)行城市更新的有2項(xiàng)特別規(guī)定:一是改造范圍內(nèi)五類合法用地的數(shù)量需占整個(gè)開(kāi)發(fā)用地面積的60%以上，這五類用地包括國(guó)有已出讓用地、非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還地、舊屋村用地和“兩規(guī)”處理用地。這個(gè)規(guī)定的主要作用在于設(shè)定了進(jìn)入城市更新的原農(nóng)村合法外用地的門檻。二是對(duì)于已納入改造計(jì)劃的原農(nóng)村合法外土地(即前面五類用地以外的那40%的合法外用地)處置，采取利益共享的處置方式，這部分土地中的80%由原農(nóng)村集體進(jìn)行城市更新，其余20%由政府進(jìn)行土地儲(chǔ)備后調(diào)控土地增值收益。除以上特別規(guī)定以外，城市更新還規(guī)定了土地貢獻(xiàn)、公共服務(wù)空間提供、創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用房以及保障性住房建設(shè)等基本要求。從以上政策規(guī)定可以看出，深圳城市更新主要通過(guò)控制進(jìn)入城市更新的門檻、用土地面積切分土地利益以及增加公共利益貢獻(xiàn)水平調(diào)控的主要手段，來(lái)調(diào)節(jié)原農(nóng)村土地增值收益的分配。

土地整備是深圳于2011年提出的另外一種土地二次開(kāi)發(fā)模式，主要是基于產(chǎn)業(yè)用地需求而實(shí)施的一定單元范圍內(nèi)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。在目前相關(guān)探索中，土地整備對(duì)原農(nóng)村土地利益調(diào)控的基本依據(jù)來(lái)自2013年3月出臺(tái)的《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法(試行)》，其中對(duì)原農(nóng)村土地涉及拆遷補(bǔ)償方面制訂了明晰的規(guī)則。主要做法為根據(jù)現(xiàn)狀房屋產(chǎn)權(quán)狀態(tài)來(lái)實(shí)施差別化處置。對(duì)于有房地產(chǎn)證的情形(一般經(jīng)過(guò)深圳處理違法建筑的2個(gè)規(guī)定辦理了房地產(chǎn)證的)，會(huì)區(qū)分主體以限定產(chǎn)權(quán)調(diào)控面積為基本要求，超出面積部分實(shí)施貨幣補(bǔ)償;對(duì)于無(wú)房地產(chǎn)證的情形，均采取分類處罰、分類補(bǔ)繳地價(jià)以及一定規(guī)定情形下實(shí)施建筑物重置補(bǔ)償?shù)姆绞?，?duì)原農(nóng)村土地房屋增值收益進(jìn)行調(diào)控。由于該辦法主要針對(duì)的是基于公共利益需要實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償工作，土地整備完全執(zhí)行這一辦法的難度較大。因此，目前深圳正在推進(jìn)“整村統(tǒng)籌”土地整備工作，其主要思路是通過(guò)政府和社區(qū)“算大賬”的方式從而明晰并確定各自的利益。

2.2 分配差異

從以上對(duì)城市更新和土地整備涉及的原農(nóng)村土地增值收益調(diào)控的具體政策規(guī)定可以看出，2種模式對(duì)土地增值收益空間調(diào)控的著力點(diǎn)有明顯區(qū)別。一是在深圳當(dāng)前已有案例實(shí)踐中，通過(guò)城市更新產(chǎn)生的土地增值收益基本大于通過(guò)土地整備產(chǎn)生的收益。這是因?yàn)槟壳俺鞘懈律婕霸r(nóng)村改造的規(guī)劃用地多為居住用地和商服用地，產(chǎn)業(yè)用地較少，改造后容積率基本上達(dá)到改造前的2倍以上，土地增值空間大;而土地整備項(xiàng)目改造后除必要的安置房用地和配套設(shè)施用地以外，其他用地將主要用作產(chǎn)業(yè)用地，與居住用地和商服用地相比，土地增值空間較小，改造后容積率升幅也有限。顯而易見(jiàn)，兩者在二次開(kāi)發(fā)中所創(chuàng)造的利益蛋糕大小不同。城市更新的利益蛋糕大，加之市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)模式下開(kāi)發(fā)商關(guān)心的是改造前后的利益空間。這種情形下，開(kāi)發(fā)商對(duì)相關(guān)主體的補(bǔ)償相對(duì)寬松;土地整備的利益蛋糕小，加上政府主導(dǎo)模式下會(huì)嚴(yán)格區(qū)分土地房屋合法類型，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)嚴(yán)格。這樣原農(nóng)村土地在進(jìn)入二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中，二次開(kāi)發(fā)模式的不同極大地影響了原農(nóng)村相關(guān)利益主體可獲得的利益。二是兩者對(duì)利益調(diào)控的著力點(diǎn)有著明顯區(qū)別。城市更新側(cè)重對(duì)原村集體土地增值空間的調(diào)控，不關(guān)注對(duì)原村民和非原村民使用的土地增值空間的調(diào)控，這樣情形下原村民和非原村民不會(huì)特別顯著地因土地及房屋合法問(wèn)題而影響到土地增值收益享有的份額;而土地整備側(cè)重對(duì)原村民、非原村民和原村集體拆遷補(bǔ)償可安置面積和可以分享土地增值收益的調(diào)控。2種模式下調(diào)控的對(duì)象不同，因此，對(duì)土地增值收益分配產(chǎn)生了重要的影響。在城市更新模式里，基于市場(chǎng)運(yùn)作的定位，政府沒(méi)有制定明確的拆遷補(bǔ)償政策，開(kāi)發(fā)商自由度較大，出于商業(yè)利益、開(kāi)發(fā)周期以及周邊項(xiàng)目影響，對(duì)于房屋拆遷安置面積一般不顯著區(qū)分合法內(nèi)和合法外，這樣原村民、原村集體和相關(guān)利益主體均可分享到較大的利益。盡管政府規(guī)定了土地面積切分和土地貢獻(xiàn)率的利益調(diào)控要求，但原村集體的利益在改造后容積率大幅提高的情形下也不會(huì)影響過(guò)大，加上開(kāi)發(fā)商獲利水平的相對(duì)穩(wěn)定，城市更新政策體系的日益完善，所以，城市更新得到了市場(chǎng)各方的認(rèn)同。土地整備模式中，在本身產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型后增值空間有限的條件下，政府又加強(qiáng)了對(duì)用地主體的利益調(diào)控，這必然會(huì)導(dǎo)致土地整備實(shí)施起來(lái)會(huì)面臨大量困難。加上當(dāng)前土地整備政策體系的不健全，土地整備對(duì)土地增值利益的調(diào)控還沒(méi)有凸顯出其應(yīng)有的價(jià)值。

總結(jié)以上分析，原農(nóng)村土地在進(jìn)入二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中，二次開(kāi)發(fā)模式的不同極大地影響了土地增值收益的分配，具體表現(xiàn)為以下突出問(wèn)題。一是原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)增值空間的大小問(wèn)題——決定了可分配的利益總量。突出癥結(jié)表現(xiàn)為，當(dāng)前城市更新項(xiàng)目改造后容積率可以突破法定圖則規(guī)定的法定容積率，局部開(kāi)天窗的做法使得利益空間突破較大，缺少?gòu)某鞘姓w全局、原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)利益調(diào)控全局而進(jìn)行的基本總量調(diào)控。二是原農(nóng)村土地及房屋合法性的認(rèn)定和補(bǔ)償問(wèn)題——決定了公平補(bǔ)償?shù)幕€。從公平、公正、合理的角度出發(fā)，原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)中對(duì)利益主體合法性的認(rèn)定及賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)是全市統(tǒng)一的政策，但是，當(dāng)前在城市更新里面未做嚴(yán)格區(qū)分，這樣市場(chǎng)主導(dǎo)下忽視土地房屋合法性認(rèn)定基本規(guī)則的做法對(duì)補(bǔ)償公平性的沖擊非常大，助長(zhǎng)了不良的社會(huì)效應(yīng)。三是原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)模式的統(tǒng)籌問(wèn)題——決定了調(diào)控手段的綜合運(yùn)用和平衡使用。當(dāng)前政府嘗試將城市更新和土地整備通過(guò)劃定各自的使用范圍來(lái)保障彼此的可實(shí)施性，但是，由于在原農(nóng)村土地增值收益分配的規(guī)則制定方面存在缺陷，需要正確使用并綜合平衡各種調(diào)控手段的應(yīng)用。

3 原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)模式統(tǒng)籌策略

3.1 實(shí)施利益總量調(diào)控

搭建基準(zhǔn)容積率和獎(jiǎng)勵(lì)容積率體系，形成原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)利益空間的分級(jí)管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益總量的科學(xué)調(diào)控。原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)利益總量中既有剛性的組成(即基準(zhǔn)容積率產(chǎn)生的利益總量)、也有彈性的組成(即獎(jiǎng)勵(lì)容積率產(chǎn)生的利益總量)，剛性與彈性的結(jié)合使得原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)可以充分根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)、運(yùn)作的模式以及特殊的情形等進(jìn)行更具有差別化、針對(duì)性的調(diào)控，適應(yīng)城市發(fā)展的多樣性需求。具體來(lái)講，基準(zhǔn)容積率的制定可借鑒臺(tái)灣都市更新中改造后容積率為改造前容積率的一定倍數(shù)。通過(guò)基準(zhǔn)容積率的設(shè)定，可有效避免出現(xiàn)局部項(xiàng)目開(kāi)天窗、損害城市整體利益的情況出現(xiàn)。獎(jiǎng)勵(lì)容積率可通過(guò)開(kāi)發(fā)規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)、生態(tài)清退獎(jiǎng)勵(lì)、綜合整治獎(jiǎng)勵(lì)等來(lái)逐步累加實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)負(fù)載的綜合功能越多的二次開(kāi)發(fā)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)容積率越高，當(dāng)然，獎(jiǎng)勵(lì)容積率也需要有上限的規(guī)定。通過(guò)基本利益空間與獎(jiǎng)勵(lì)利益空間的疊合形成整個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的利益調(diào)控總量。吸取臺(tái)灣都市更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中搭建基準(zhǔn)容積率和獎(jiǎng)勵(lì)容積率需設(shè)定較為嚴(yán)格的適用條件和操作規(guī)程，建議可先行在“整村統(tǒng)籌”土地整備中予以積極探索。

3.2 統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)

在《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法(試行)》建立的統(tǒng)一政策平臺(tái)上，根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、建筑物使用用途、區(qū)位、建筑質(zhì)量、環(huán)境配套等的差異，科學(xué)制定原農(nóng)村土地房屋拆遷補(bǔ)償指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。其中，對(duì)于依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面需要全市統(tǒng)一，其他可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的補(bǔ)償因素實(shí)施彈性調(diào)控。這樣，在產(chǎn)權(quán)方面，無(wú)論原農(nóng)村土地進(jìn)入城市更新還是進(jìn)入土地整備，土地相關(guān)利益者基于產(chǎn)權(quán)合法性可以獲取的土地增值收益是相同的，這是剛性要求，既體現(xiàn)了政府維持市場(chǎng)秩序的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了政府維護(hù)土地增值收益分配的公平公正。

3.3 統(tǒng)籌平衡調(diào)控手段

3.3.1 總體利益調(diào)控。探索建立開(kāi)發(fā)單元統(tǒng)籌、開(kāi)發(fā)模式綜合的總體格局。以行政村(或自然村)作為一個(gè)基本的利益平衡單元，在該模式下，一個(gè)行政村(或自然村)內(nèi)可根據(jù)需要靈活選擇城市更新或土地整備方式。在開(kāi)發(fā)模式選擇方面，應(yīng)推動(dòng)原農(nóng)村土地拆除重建、綜合整治、功能改變和建設(shè)用地清退并行開(kāi)展，其中建設(shè)用地清退是根據(jù)生態(tài)恢復(fù)以及城市化歷史遺留違法建筑處理的需要對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的用地實(shí)施清退。在一個(gè)利益平衡單元內(nèi)，需要綜合考慮以上4種類型，將綜合整治以及建設(shè)用地清退區(qū)分不同情形與拆除重建進(jìn)行利益捆綁操作，政府通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)提供利益輸入，這樣，在一個(gè)利益平衡單元內(nèi)達(dá)成各項(xiàng)訴求之間的有機(jī)平衡，有效推動(dòng)原農(nóng)村土地整治和開(kāi)發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)。

3.3.2 開(kāi)發(fā)強(qiáng)度調(diào)控。積極探索實(shí)施容積率轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)。一方面建立容積率轉(zhuǎn)移制度。對(duì)于原農(nóng)村土地采用城市更新方式進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)時(shí)，改造后容積率大于改造前規(guī)定倍數(shù)的情形，可以向基本利益平衡單元內(nèi)土地整備項(xiàng)目購(gòu)買發(fā)展指標(biāo)，以此來(lái)保持一定區(qū)域內(nèi)發(fā)展的平衡。另一方面建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度。制訂鼓勵(lì)政策推行綜合整治和建設(shè)用地清退，城市更新中將拆除重建和綜合整治同步考慮的項(xiàng)目可以考慮一定的容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，從降低社會(huì)成本的角度考慮拆除重建和綜合整治類項(xiàng)目收益的綜合平衡;對(duì)于配合建設(shè)用地清退工作實(shí)施拆遷安置的，該部分新增的建筑面積作為容積率獎(jiǎng)勵(lì)，這一部分涉及的違法建筑處理工作也可以同步解決。容積率轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策的創(chuàng)新探索，其本質(zhì)目的在于通過(guò)捆綁負(fù)載的操作方式在發(fā)展中解決現(xiàn)有利益矛盾，同時(shí)實(shí)現(xiàn)容積率策略性調(diào)控。

3.3.3 利益分配調(diào)控。綜合使用準(zhǔn)入門檻、留用面積、合法指標(biāo)使用等調(diào)控手段。在準(zhǔn)入門檻方面，應(yīng)進(jìn)一步明確不同開(kāi)發(fā)模式的適用范圍。在負(fù)載綜合整治、建設(shè)用地清退等多項(xiàng)工作后，存量土地二次開(kāi)發(fā)中當(dāng)前對(duì)原農(nóng)村合法內(nèi)用地面積的準(zhǔn)入門檻可由60%降低一定程度，但對(duì)于低于一定程度的政府可以強(qiáng)制規(guī)定必須通過(guò)土地整備來(lái)實(shí)施。在留用面積方面，合理確定城市更新和土地整備中原農(nóng)村土地保留使用土地的面積。依據(jù)城市更新中區(qū)分合法用地和未辦手續(xù)用地貢獻(xiàn)土地比例的不同，在土地整備中設(shè)置合理的貢獻(xiàn)比例，確定原農(nóng)村保留土地的合理面積，并通過(guò)該保留土地規(guī)劃用途的合理配置，積極扶持原農(nóng)村集體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，結(jié)合集體股份合作公司土地房屋產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的改革，逐步走向現(xiàn)代企業(yè)之路。在合法指標(biāo)使用方面，建立規(guī)則有序指引相應(yīng)指標(biāo)的使用。對(duì)于非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的使用可根據(jù)項(xiàng)目改造用地面積占二次開(kāi)發(fā)單元面積的比例來(lái)折算可使用優(yōu)惠地價(jià)的非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的數(shù)量，減少先開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)箝_(kāi)發(fā)區(qū)域的利益空間的侵占，對(duì)于舊屋村指標(biāo)的使用，需制定統(tǒng)一的認(rèn)定規(guī)則，舊屋村用地帶來(lái)的地價(jià)優(yōu)惠可要求專門用于歷史風(fēng)貌保留、社區(qū)文化傳承等方面。

在以上調(diào)控手段協(xié)同運(yùn)用的基礎(chǔ)上，推進(jìn)基礎(chǔ)地籍信息的統(tǒng)一更新管理和土地總登記的逐步實(shí)現(xiàn)，在市場(chǎng)力量和政府力量各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的情況下，用城市永續(xù)發(fā)展的過(guò)程逐步消化改革開(kāi)放以來(lái)積累的歷史遺留問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)原農(nóng)村片區(qū)居住環(huán)境改善、公共配套的提升以及產(chǎn)城融合發(fā)展的局面。

4 結(jié)論和討論

深圳的實(shí)踐表明，雖然原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)中土地增值收益分配依然存在很多問(wèn)題，探索過(guò)程中也面臨一定的困難，但是在快速城市化過(guò)程中深圳對(duì)于原農(nóng)村留地安置模式的探索為城市地區(qū)集體土地完全國(guó)有化和深度城市化提供了可行的路徑，改革意義重大。深圳當(dāng)前基于不同的二次開(kāi)發(fā)模式在原農(nóng)村土地增值收益分配方面存在的差異，需要加強(qiáng)二次開(kāi)發(fā)模式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，

積極利用土地增值收益調(diào)控的若干手段予以平衡，制定一系列的調(diào)控舉措并協(xié)同使用，促進(jìn)原農(nóng)村土地增值收益更加公平合理，有序推進(jìn)原農(nóng)村土地的二次開(kāi)發(fā)。深圳原農(nóng)村土地問(wèn)題產(chǎn)生原因的多樣性使得現(xiàn)狀情況相當(dāng)復(fù)雜，政府在制定相關(guān)政策時(shí)面臨的挑戰(zhàn)和困難非常突出，對(duì)政策的可行性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、可控性都會(huì)提出非常高的要求。另外，每項(xiàng)土地政策都有明確的利益指向，即每項(xiàng)土地政策都有特定的獲益群體或個(gè)人，同樣，也影響了特定群體或個(gè)人的土地收益［11］，本研究雖然針對(duì)深圳原農(nóng)村土地提出綜合運(yùn)用利益平衡分配、手段互相支撐的做法來(lái)實(shí)施調(diào)控，但在土地利益調(diào)控方面平衡點(diǎn)的掌握以及調(diào)控點(diǎn)的確定等方面都還有很多需要斟酌之處，實(shí)現(xiàn)這樣的調(diào)控可嘗試的路徑可以很豐富，這些都需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷予以優(yōu)化完善。

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