城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式評析與土地利用導向設計

李強，李小波，劉劍鋒

(1.首都經(jīng)濟貿易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院，北京100070;2.河北省科學院地理科學研究所，石家莊050021)

0 引言

城市化進程的快速推進、社會經(jīng)濟的高速發(fā)展對城鎮(zhèn)空間拓展的需求不斷增強。截止2012年，中國的城鎮(zhèn)化率已達52.57%，城鄉(xiāng)結合部作為城市區(qū)域的一部分，分擔著城市的部分功能，擁有相當?shù)耐恋厝萘亢桶l(fā)展腹地，是城市發(fā)展的重點地區(qū)，有關城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃建設模式及其相配套的土地利用政策研究成為社會各界關注的熱點［1－3］，而土地利用政策對保障區(qū)域發(fā)展和建設具有“推進劑”與“限制瓶頸”的雙重效用［4］。

在城市化快速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)結合部的各類問題凸顯，國際上有關城鄉(xiāng)結合部的研究也以此發(fā)展階段最為集中，近年來的研究趨勢向區(qū)域發(fā)展模式、城市發(fā)展緩沖帶及綠帶功能研究等方面轉變［5－7］。國內研究多認為城鄉(xiāng)結合部是基于城鄉(xiāng)分治的“二元社會”管理體制而存在［8］，有關城鄉(xiāng)結合部的已有研究多集中在區(qū)域范圍界定［9］、形成特征與發(fā)展規(guī)律［10］、影響因素與演進的動力機制［11］以及用地空間布局［12］等方面。從研究階段分析，大致經(jīng)歷了概念界定與界限劃分研究、演變機制研究、多視角綜合研究和城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究4個階段，特別是隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)結合部的發(fā)展方向、規(guī)劃建設模式與土地管理制度改革成為保障區(qū)域發(fā)展的重要支撐與研究熱點［13－15］。

中國現(xiàn)階段基于農村城市化的城鄉(xiāng)結合部發(fā)展方向與規(guī)劃建設模式，是經(jīng)濟快速發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)結合部考慮的重點，而基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度改革與土地調控措施是保障發(fā)展與規(guī)劃實施的有效手段［16－17］，因此，該類區(qū)域的規(guī)劃建設模式與土地利用政策協(xié)調機制是亟需破解的難點。本研究基于城鎮(zhèn)化快速推進與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會背景，通過城鄉(xiāng)結合部發(fā)展階段與現(xiàn)實問題解析，客觀評析城鄉(xiāng)結合部區(qū)域的規(guī)劃建設模式實施情況，研究提出保障城鄉(xiāng)結合部區(qū)域規(guī)劃實施的優(yōu)化路徑與土地利用機制設計，以期為城鄉(xiāng)結合部區(qū)域快速健康發(fā)展提供建設模式參照與土地利用路徑選擇。

1 城鄉(xiāng)結合部特征與現(xiàn)實問題

1.1 特征分析

城鄉(xiāng)結合部作為介于城與鄉(xiāng)之間的過渡地帶，有其固有的特殊性，并且基于中國人口政策、土地制度等方面的基本國情，城鄉(xiāng)結合部的基本特征主要體現(xiàn)在土地利用、經(jīng)濟形勢、空間結構、社會人口以及景觀生態(tài)等方面［18］。①土地利用特征。由于二元土地管理制度的存在，城鄉(xiāng)結合部土地利用類型多樣、權屬復雜、變動劇烈，并且土地利用矛盾突出;同時，城鄉(xiāng)結合部處于城市擴張的前沿，隨著產業(yè)和人口的轉移，城鄉(xiāng)結合部農用地銳減，土壤污染狀況較為嚴重;并且區(qū)域內產業(yè)結構偏低、布局零散，土地使用效率低、利用較為粗放，呈現(xiàn)“農村包圍城市”與“城市包圍農村”的并存局面，并導致違法建設較多。②經(jīng)濟形態(tài)特征。城鄉(xiāng)結合部同時受城市和農村經(jīng)濟的雙重影響，其經(jīng)濟形態(tài)具有綜合性與多樣化的特點，既有城市功能區(qū)經(jīng)濟和集中布局的高新技術產業(yè)，也有為城市經(jīng)濟服務配套的物流、食品加工、包裝印刷等產業(yè)，此外，以租賃經(jīng)濟和傳統(tǒng)作坊等為主的農村集體經(jīng)濟與之并存。③空間結構特征。隨著城市建設步伐的加快，昨日的郊區(qū)已變成今日的城區(qū)，而今日的郊區(qū)也即將變成城區(qū)，城鄉(xiāng)結合部也不斷外移;并且城鄉(xiāng)結合部內部結構混雜，城市與鄉(xiāng)村的并存導致空間破碎不斷加劇，使得該區(qū)域規(guī)劃建設的實施更為困難。④社會人口特征。城鄉(xiāng)結合部具有城市和農村的雙重社會文化背景，城市社區(qū)與村莊并存，在戶籍制度與文化觀念等方面均體現(xiàn)了典型的“二元”化特征，呈現(xiàn)城市居民、農村居民、外來流動人口混雜，其受教育程度不同、職業(yè)多樣、收入差異較大，具有明顯的社會分異現(xiàn)象。⑤景觀生態(tài)特征。城鄉(xiāng)結合部同時具有城市和鄉(xiāng)村景觀，但并非是城市與鄉(xiāng)村景觀的疊加。由于城鄉(xiāng)的融合滲透，使得區(qū)域的農業(yè)生態(tài)景觀被破壞，城市生態(tài)系統(tǒng)殘缺，導致區(qū)域生態(tài)環(huán)境較差，且土地利用變動劇烈，景觀擾動與生態(tài)破壞嚴重。

1.2 現(xiàn)實問題剖析

城鄉(xiāng)結合部已成為中國社會轉型時期多種矛盾沖突的交匯地，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)目前被視為“問題區(qū)域”，涉及農民上樓、環(huán)境整治、外來人口管理、集體經(jīng)濟轉換以及綠色空間實施等多項問題，主要可以總結為土地、人口、產業(yè)、環(huán)境、生態(tài)、體制、空間7個層面(表1)。

表1 中國城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)實問題剖析Tab.1 Analysis of the reality problem in rural-urban continuum of China

2 城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式評析

2.1 規(guī)劃建設模式框架

城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式是指在城鄉(xiāng)結合部開發(fā)建設中，規(guī)劃方案與土地利用機制相協(xié)調形成的規(guī)劃建設路徑與標準體系。在國內的城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃建設中，為促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，通過土地管理制度創(chuàng)新來推進城市建設，在實踐中各地發(fā)展形成了多種規(guī)劃建設模式。本研究對成渝地區(qū)、長三角和北京等不同區(qū)域的已有模式進行梳理，系統(tǒng)分析不同規(guī)劃建設模式的基本框架、模式思路與實施特征(表2)。

2.2 規(guī)劃建設實施層面

在城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設中，無論實施何種模式，在實施過程中主要體現(xiàn)為民生保障(農民上樓與就業(yè))、經(jīng)濟發(fā)展(產業(yè)布局與業(yè)態(tài)引導)、空間布局(建設用地布局與規(guī)模)、設施配置(交通與市政)與環(huán)境改善(生態(tài)安全格局與景觀形態(tài))5個層面。

2.3 規(guī)劃建設模式評價

基于不同規(guī)劃建設模式的實施效果評估以及在城鄉(xiāng)結合部開展的問卷調查，對城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式在不同實施層面的效能進行判斷，整理形成評價結果(表3)。其中，在民生保障方面主要考慮城鄉(xiāng)結合部農民的居住條件、社會保障、就業(yè)保障等指標;經(jīng)濟發(fā)展主要考慮區(qū)域產業(yè)布局是否合理、產業(yè)發(fā)展態(tài)勢、安排就業(yè)程度等指標;空間布局主要考慮建設用地開發(fā)布局是否合理、規(guī)模大小等指標;設施配置主要考慮城市公共設施(教育、醫(yī)療、文化、體育)、道路交通、商業(yè)金融等是否滿足區(qū)域人民需要;環(huán)境改善主要考慮通過規(guī)劃建設是否改善區(qū)域環(huán)境狀況、生態(tài)格局是否宜居宜業(yè)等。

3 規(guī)劃建設的優(yōu)化與土地利用導向

3.1 規(guī)劃建設的優(yōu)化模式

基于城鄉(xiāng)結合部土地制度改革與規(guī)劃建設協(xié)同模式的建設思路與實施特征分析，在規(guī)劃建設模式正負效能評價的基礎上，尋求城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設實施在民生保障、經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、設施配置與環(huán)境改善5個層面實施效能最佳的規(guī)劃建設模式，進行優(yōu)化設計，形成土地收儲、村企合作、自主改造與全征全轉4種城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式。

3.1.1 土地收儲模式。按城市發(fā)展功能區(qū)域劃分土地儲備范圍，統(tǒng)一實施一級開發(fā)，拆遷安置費用計入土地一級開發(fā)成本，以實物安置為主，提前建設定向安置用房，實施原產權變股權，保障農民長遠利益。

3.1.2 村企合作模式。以城鄉(xiāng)結合部村集體為單位，通過開發(fā)商開發(fā)，直接獲得土地增值收益，開發(fā)商負責公共設施建設，緩解財政資金壓力，通過單項目平衡、純

利益導向來加快區(qū)域的城市化建設進度，農民獲取補償較多，但就業(yè)較困難。

表2 城鄉(xiāng)結合部土地制度改革與規(guī)劃建設實施協(xié)同模式框架Tab.2 Mode framework of land system reform in combination with planning and construction implementation in rural-urban continuum

表3 城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式正負效能評價Tab.3 Evaluation the plus or minus efficacy for the mode of planning and construction in rural-urban continuum

3.1.3 自主改造模式。村莊原地實施新農村改造，縮減宅基地，用于道路和公共設施的建設，自拆自建，大幅降低開發(fā)建設成本，農民獲得包括土地一級開發(fā)收益和市場開發(fā)收益的兩次增值收益，但由于資金約束與政策瓶頸較難實施。

3.1.4 全征全轉模式。通過整村拆遷、異地安置、全部轉居，可以加快農村城市化進程，主要適用于中心城升級改造或新城周邊大型組團建設。

3.2 土地利用與規(guī)劃建設協(xié)同的政策導向

3.2.1 創(chuàng)新集體土地利用制度。探索城鄉(xiāng)結合部集體建設用地產業(yè)化發(fā)展，在符合區(qū)域發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的前提下，推進實施以集體建設用地入股或出租的方式興辦產業(yè)，農民參與分紅或獲取租金收益。

3.2.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)結合部土地利用布局。城鄉(xiāng)結合部應推進城鄉(xiāng)公共設施服務均等化與上下游關聯(lián)的產業(yè)配套，以優(yōu)化土地利用布局，實現(xiàn)產業(yè)向園區(qū)與城市功能區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中的土地利用格局。

3.2.3 拓展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度實施層面。實施城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌，在空間上對城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一規(guī)劃;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實行同地同權同價;推進不動產統(tǒng)一登記，保護所有者權益，保障土地同權同利。

3.2.4 變革城鄉(xiāng)結合部農民保障體系。對于城鄉(xiāng)結合部集體產業(yè)用地應優(yōu)先保障農民生計、兼顧農村勞力就業(yè)，但僅通過集體土地很難解決農民社會保障問題，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，農民需要多形式、多渠道納入社會保障體系。

4 結論與討論

城市邊緣總有一個帶狀區(qū)域處于從鄉(xiāng)村向城市的轉化過程中，不論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)結合部是普遍存在的，并且城鄉(xiāng)結合部的城鄉(xiāng)邊界難于識別，沒有明顯的景觀界限，漸變性、動態(tài)性、交錯性和模糊性是其典型特征。

城市化快速發(fā)展、經(jīng)濟高速增長的社會背景，使得城鄉(xiāng)結合部處在利益與矛盾交織的地帶，中國各城市在城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設實施中，探索形成了各具特色的規(guī)劃建設模式，諸如集體建設用地使用權流轉模式、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式、土地綜合整治模式、宅基地承包地雙放棄一退出模式、生態(tài)搬遷模式、地票交易模式、新蘇南模式、宅基地置換模式、功能區(qū)域發(fā)展模式以及村改居模式等，但都基于集體土地利用機制優(yōu)化設計探索發(fā)展而成。

民生保障、經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、設施配置與環(huán)境改善等是城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式評析的主要層面，本研究僅對其實施難易度、農民滿意度、社會認可度的正負效能進行了評價，有待于通過具體案例調研進行量化評價，建立各模式實施績效的量化表達。

研究提出的土地收儲、村企合作、自主改造與全征全轉4種城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃建設模式是在對已有模式優(yōu)化調整的基礎上形成的規(guī)劃建設模式框架，在不同城市城鄉(xiāng)結合部具體實施中還需結合發(fā)展實際進行細化設計，建立相應的標準、細則。同時，為推進規(guī)劃建設模式實施，探討了土地利用與規(guī)劃建設協(xié)同的政策導向，以期為城鄉(xiāng)結合部健康發(fā)展提供土地利用機制設計的路徑選擇。

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