新疆阿克蘇地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)改革存在問(wèn)題及對(duì)策分析

楊 梅，劉浦江

（1. 新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)林業(yè)局，新疆 阿克蘇 843000；2. 新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)天山林場(chǎng)，新疆 阿克蘇843000）

新疆現(xiàn)有107個(gè)林場(chǎng)，包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場(chǎng)或管理站、國(guó)有園林場(chǎng)、人工造林林場(chǎng)、山區(qū)天然林場(chǎng)及國(guó)有林管理局（站）［1］，其中阿克蘇地區(qū)有11個(gè)林場(chǎng)，地區(qū)直屬2個(gè)，其余9個(gè)為市縣所屬。共有職工2 059人，其中在職職工1 204人（事業(yè)編制427人），林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積143.88萬(wàn)hm2，其中有林地27.61萬(wàn)hm2，活立木蓄積572.387萬(wàn)m3。

為加快國(guó)有林場(chǎng)改革步伐，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)健康發(fā)展，2012年6月，自治區(qū)編辦下發(fā)林場(chǎng)體制改革文件，自治區(qū)林業(yè)廳及各市（地、州）縣認(rèn)真落實(shí)文件精神［2］，但阿克蘇地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)在改革過(guò)程中仍面臨一些突出的問(wèn)題，主要集中在林地管理、職工保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

1 存在的主要問(wèn)題

1.1 林地管理

1.1.1 以天然林管護(hù)為主的林場(chǎng) 一是因部分林地未劃為國(guó)家公益林，造成這部分林地的管理出現(xiàn)真空，部分企業(yè)肆意擴(kuò)建、亂搭亂建，影響林區(qū)的管理和整體景觀。二是山區(qū)林場(chǎng)轄區(qū)內(nèi)遵循一地四證（林權(quán)證、土地證、草原證和放牧證）的管理制度，而部分市（地、州）直屬林場(chǎng)森林管護(hù)的行政區(qū)劃屬縣，造成林場(chǎng)部分林權(quán)證辦理困難，屬縣行政區(qū)劃內(nèi)的林地一直未能辦理林權(quán)證。因此目前土地證、草原證和放牧證并存，且約3.33萬(wàn)hm2的草場(chǎng)大都以30~50 a不等的年限承包給了牧民，因過(guò)度放牧造成草場(chǎng)退化嚴(yán)重，林源下限上移至2 200m。同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，特別是煤礦，也造成了林區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，給林場(chǎng)的建設(shè)和管理工作帶來(lái)較大困難。

1.1.2 以胡楊林管護(hù)為主的林場(chǎng) 一是胡楊林區(qū)存在一地兩證（林權(quán)證、草原證），牧民在林場(chǎng)內(nèi)過(guò)度放牧，并且采挖甘草和開(kāi)荒，破壞了林區(qū)資源。二是近年來(lái)隨著棉花種植效益增高，農(nóng)民種植棉花的積極性高漲，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨界的胡楊林區(qū)毀林開(kāi)荒現(xiàn)象突出，呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)。開(kāi)荒者多采取現(xiàn)代化機(jī)械，開(kāi)墾速度快，且多在夜間作業(yè)，而林區(qū)護(hù)林員巡護(hù)面積大，巡護(hù)設(shè)備落后，毀林開(kāi)荒頻發(fā)給林場(chǎng)管理工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。

1.1.3 以商品林經(jīng)營(yíng)為主的林場(chǎng) 一是城市建設(shè)征用林地“零補(bǔ)償”。部分林場(chǎng)位于阿克蘇市郊，與市區(qū)相連，處于阿克蘇城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)林地的征用工作從未停止。1998—2013年已征用和待征用的林地約2 666.66 hm2，但未給予林場(chǎng)任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，承包林地的承包戶(hù)由林場(chǎng)自行安置，這給林場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)無(wú)法估算的損失。二是私自改變土地使用用途。部分林場(chǎng)承包戶(hù)受市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)，不經(jīng)由林場(chǎng)辦理合法的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，而受讓方往往通過(guò)各種社會(huì)關(guān)系，將正常上交的優(yōu)質(zhì)果園私自砍伐，變更為工業(yè)用地或商業(yè)用地，利用土地的地緣優(yōu)勢(shì)，發(fā)展加工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)行業(yè)。而林場(chǎng)由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，在遇到私自改變土地性質(zhì)的事件向法院提起訴訟時(shí)，法院往往以承包土地案件易引起申訴或上訪等原因不予受理，報(bào)案后行政執(zhí)法部門(mén)往往也相互推諉，不能徹底執(zhí)行，導(dǎo)致私自砍伐果園改變用途的現(xiàn)象逐年增多。

1.1.4 林權(quán)證換證工作久未落實(shí) 自2000年中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)施以來(lái)，林權(quán)證換證工作迫在眉睫，林場(chǎng)多次與縣委縣政府及土地局、民政局等相關(guān)部門(mén)交涉申請(qǐng)辦理林權(quán)證的換證工作，但由于涉及土地的權(quán)屬問(wèn)題，縣政府一直未給予積極支持，換證工作無(wú)法開(kāi)展。

1.1.5 森林旅游開(kāi)發(fā)沒(méi)有考慮保護(hù)區(qū)保護(hù)、開(kāi)發(fā)和管理的要求 阿克蘇地區(qū)部分林場(chǎng)森林資源已納入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，但縣級(jí)旅游規(guī)劃及實(shí)施沒(méi)有充分考慮保護(hù)區(qū)保護(hù)、開(kāi)發(fā)和管理的要求，在未經(jīng)保護(hù)區(qū)主管部門(mén)（國(guó)家林業(yè)局）行政許可的前提下，盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)、征用林地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此必須遵守《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，并與保護(hù)區(qū)《總體規(guī)劃》相銜接，在保護(hù)區(qū)主管部門(mén)行政許可的實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，劃定一定區(qū)域從事旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，避免以破壞環(huán)境為代價(jià)盲目規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)。

1.2 職工保險(xiǎn)

以天然林管護(hù)為主的國(guó)有林場(chǎng)為全額事業(yè)單位，正式職工的工資為財(cái)政全額撥款，聘用制合同工的工資主要來(lái)源于中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等五險(xiǎn)按規(guī)定納入當(dāng)?shù)厣绫！Ｒ陨唐妨纸?jīng)營(yíng)為主的林場(chǎng)為差額或自收自支事業(yè)單位，在職職工已全部加入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，723名退休職工沒(méi)有進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，退休職工工資加上五險(xiǎn)及取暖費(fèi)，均由林場(chǎng)自行承擔(dān)，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的逐年增加，林場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不斷加重，甚至出現(xiàn)入不敷出的狀況。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

以公益林管護(hù)為主的林場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、管護(hù)設(shè)施薄弱。一是護(hù)林站點(diǎn)大多為20世紀(jì)80年代初建的磚木結(jié)構(gòu)，基本上屬于危房。二是護(hù)林站點(diǎn)職工的供水問(wèn)題沒(méi)有得到解決，缺乏巡護(hù)交通工具，職工生產(chǎn)、生活的基本條件較差。三是以商品林經(jīng)營(yíng)為主的林場(chǎng)，由于轄區(qū)道路、渠閘、水電、通信等生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，加之過(guò)去建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太低，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足目前的生產(chǎn)生活需求。四是雖然近年來(lái)隨著國(guó)有林場(chǎng)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所加強(qiáng)，但由于扶貧項(xiàng)目少且資金量小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢，而林場(chǎng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，造成基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺，嚴(yán)重影響林場(chǎng)大開(kāi)發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。

2 對(duì)策

2.1 加強(qiáng)林地管理

一是在編制林地保護(hù)利用規(guī)劃中，考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，林場(chǎng)可將牧區(qū)和礦區(qū)的生產(chǎn)、生活用地從現(xiàn)有區(qū)域中劃出，便于今后的林地管理。二是利用國(guó)家公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金和國(guó)家天然林保護(hù)二期工程的實(shí)施，聘用當(dāng)?shù)啬撩駬?dān)任護(hù)林員，既能拓寬當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)渠道，幫助其提高收入，也能對(duì)林地管理起到良好的促進(jìn)和宣傳作用。同時(shí)建議增加森林資源管護(hù)費(fèi)用，使林場(chǎng)能夠多聘用護(hù)林員，增加巡護(hù)車(chē)輛，有效制止毀林案件的發(fā)生。三是積極實(shí)施林地生態(tài)移民工程。部分林場(chǎng)的移民工程正在有序地展開(kāi)，目前已搬遷300戶(hù)、2 000余人，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)移民工程，實(shí)施輪封輪牧，定額放牧，遏制草場(chǎng)退化，恢復(fù)林區(qū)生態(tài)，為有效地恢復(fù)林區(qū)生態(tài)和加強(qiáng)林地管理打下良好基礎(chǔ)。四是加大對(duì)水源地和濕地的保護(hù)力度。多年來(lái)林區(qū)內(nèi)煤礦、大理石、石膏、陶土、石英石礦的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)林地造成了不同程度的破壞，應(yīng)參照其他省份的林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理辦法，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)每年完成相應(yīng)的造林任務(wù)，以促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)。五是由自治區(qū)政府牽頭，國(guó)土資源廳、林業(yè)廳、民政廳等相關(guān)部門(mén)成立林權(quán)證換證工作領(lǐng)導(dǎo)工作組，督促地方政府支持國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)展林權(quán)證的換證工作，理順關(guān)系，從根本上解決林地管理中這一最突出的問(wèn)題［3］。六是縣政府在審批旅游發(fā)展項(xiàng)目時(shí)要遵循《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，化解保護(hù)區(qū)發(fā)展與旅游項(xiàng)目發(fā)展的矛盾，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保證國(guó)有林場(chǎng)的健康發(fā)展。七是建議政府考慮林場(chǎng)的發(fā)展實(shí)際，依法補(bǔ)償征用、占用林地的費(fèi)用，減少對(duì)林場(chǎng)事務(wù)的干預(yù)，加大對(duì)林場(chǎng)項(xiàng)目和資金的傾斜力度，增強(qiáng)林場(chǎng)發(fā)展后勁。

2.2 改善職工保險(xiǎn)

政府應(yīng)出臺(tái)國(guó)有林場(chǎng)職工社會(huì)保障政策，由省政府及地方政府安排養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)，將林場(chǎng)退休職工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系［4］，使退休職工老有所養(yǎng)，老有所樂(lè)，以減輕林場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，激發(fā)林場(chǎng)的發(fā)展活力。

2.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

政府部門(mén)應(yīng)積極溝通協(xié)調(diào)，將林場(chǎng)的道路、渠閘、水電、通信等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作納入當(dāng)?shù)匾?guī)劃，通過(guò)國(guó)家和地方財(cái)政增加資金投入，加大對(duì)林場(chǎng)的扶持力度，改善和提高林場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，保障職工基本的生產(chǎn)生活條件，夯實(shí)林場(chǎng)發(fā)展基礎(chǔ)，使林場(chǎng)職工實(shí)實(shí)在在地分享改革發(fā)展成果。

［1］ 唐天福. 新疆國(guó)有林場(chǎng)體制改革之路［J］. 新疆林業(yè)，2013（2）：41-42.

［2］ 杜書(shū)翰. 國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)踐探索——新疆等六省區(qū)市國(guó)有林場(chǎng)改革案例［J］. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（4）：19-23.

［3］ 雷 華. 積極推進(jìn)新疆國(guó)有林場(chǎng)改革［J］. 新疆林業(yè)，2012（4）：6-8.

［4］ 劉 鵬. 新疆國(guó)有林場(chǎng)（站）發(fā)展存在的問(wèn)題與對(duì)策研究［J］. 新疆林業(yè)，2012（4）：9-10，25.