“營改增”后中央與地方稅收分配比例問題研究

□文/董文信

（新疆財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

“十二五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的快速發(fā)展期和重要轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟社會發(fā)展中不可避免的出現(xiàn)諸多難題，這些問題都直接指向了中國目前現(xiàn)行的財稅體制。伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，財稅體制也要適當?shù)刈龀稣{(diào)整，從而達到促進市場機制和稅收機制的最優(yōu)組合的目的。要從根本上解決這些問題，只能通過深化改革的途徑來實現(xiàn)。而財稅體制改革一直以來都是我國經(jīng)濟改革的一條主線，牽動著我國經(jīng)濟社會運行的方方面面。其中，能否妥善處理好中央和地方的財力關(guān)系問題，對我國財稅改革能否順利實施發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

二、“營改增”對地方財政稅收的影響

“營改增”改革，對于完善我國稅制體系、加強稅收征管能力以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式等方面具有積極的意義。同時，“營改增”改革對我國財政體制轉(zhuǎn)型帶來了不可忽視的壓力。即這種壓力主要來自于改革后對地方財政穩(wěn)定性的影響。

（一）地方收入總體規(guī)模面臨縮減，地方財政收入現(xiàn)狀更加窘迫?！盃I改增”改革在減輕各類企業(yè)的稅收負擔的同時，導(dǎo)致了中央和地方的稅收收入的減少；相比之下，對地方財政收入的影響則更加明顯。自1994年我國實行分稅制改革以來，營業(yè)稅基本屬于地方稅種的范疇，一直是保證我國地方稅收收入的主體稅種，除鐵道部門、各銀行保險金融總公司集中繳納的營業(yè)稅劃歸中央外，其他均歸屬地方財政收入。

隨著“營改增”改革的全面鋪開，營業(yè)稅改征成中央與地方共享的增值稅后，造成直接的后果就是，地方稅收收入面臨縮減。同時，“營改增”后，之前以營業(yè)稅為主體稅種征收的部分行業(yè)，其原來隨營業(yè)稅一起在地稅部門繳納的企業(yè)所得稅，也會隨主體稅種轉(zhuǎn)移到由國稅系統(tǒng)征收，這在很大程度上也會進一步減少地方稅收收入。

（二）地方主體稅種“懸空”，容易導(dǎo)致地方財政行為失范?！盃I改增”改革全面推行后，由于原屬于地方稅收入的營業(yè)稅被屬于中央與地方共享稅的增值稅所替代，必然會對地方稅收體系產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)就是地方稅收體系將喪失主體稅種。

在之前的分稅制體制下，中央政府劃歸地方稅務(wù)機關(guān)征收的稅種，除營業(yè)稅外，大都是涉及面廣、稅額小、零星分散、難以管理和控制的小稅種，這些稅種法律級次低，征收難度大，地方政府又沒有獨立的稅收立法權(quán)，財政運作空間狹小?！盃I改增”改革的實施，無疑再次加劇了這一矛盾，進一步加強了地方財政對中央政府的依賴，大大弱化了地方稅收的財政功能。

表1 增值稅與營業(yè)稅稅收收入（2001～2011年） （單位：億元）

“營改增”帶來的地方主體稅種的缺失，長期來看，不利于地方財政收入的穩(wěn)定，繼而可能引發(fā)地方政府職能缺位，影響地方事權(quán)的發(fā)揮。從長遠發(fā)展角度來看，若地方政府不能開辟新的地方主體稅種，地方稅收收入總體規(guī)模將大幅縮減，將會使原本“捉襟見肘”的地方財政收入將更加窘迫。

（三）中央與地方稅收分配比例將面臨挑戰(zhàn)。分稅制體制下形成的中央與地方的財政稅收分配比例必然會面臨新的挑戰(zhàn)?！盃I改增”改革將現(xiàn)行屬于地方稅的營業(yè)稅改為屬于中央和地方共享的增值稅，必然會涉及中央和地方稅收的分配比例關(guān)系重新確定的問題。直接造成的結(jié)果就是地方政府財政收入大幅下降，中央和地方財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)嚴重的不對稱，地方各級政府之間將迎來新一輪的財政利益博弈。

在“營改增”改革全面推行后，中央與地方財政稅收分配比例關(guān)系應(yīng)當何去何從，才能符合“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的原則。目前，各界對此有著不同的改革設(shè)想，基本都遵從以下原則：對增值稅的分成比例進行調(diào)整，即在原來中央地方75%∶25%分成基礎(chǔ)上，下調(diào)中央的分成比例，上調(diào)地方的分成比例，保證改革后地方政府的財政收入不會出現(xiàn)大的波動，但具體的分成比例則需要依據(jù)現(xiàn)實數(shù)據(jù)來確定。

總之，“營改增”改革既對強化地方財政體系產(chǎn)生了積極作用，同時又對地方財政體系的穩(wěn)定性帶來巨大的挑戰(zhàn)。面對這種挑戰(zhàn)與機遇并存的局面，在“營改增”改革全面推行過程中，如何解決加強地方財政體系穩(wěn)定性建設(shè)，規(guī)避地方財政風險以及科學(xué)合理地確定中央與地方稅收分配比例的問題，顯得尤為重要。

三、“營改增”改革解決的問題

“營改增”改革的過程中諸多問題有待解決，如國稅與地稅的征收管理權(quán)限的界定問題，地方稅體系是否需要重構(gòu)以及如何重構(gòu)問題，改革之后的稅收監(jiān)管問題，能否保證各行業(yè)稅負公平的問題等。在以上各種問題中最為重要且未獲得廣泛而一致贊同的仍然是財政體制中的中央與地方關(guān)于收入分配比例確定的問題。

從中央政府的角度看，一方面要做好“營改增”改革方案的測算。要根據(jù)試點范圍的不斷擴大，實時了解財政收入在中央和地方之間的分配比例變化，對中央和地方財力變化帶來的影響，及時提出解決各種可能問題方案，既做到不增加企業(yè)負擔，又不影響中央和地方的財力和事權(quán)關(guān)系；另一方面還要做好中央和地方財政體制調(diào)整的準備。隨著“營改增”改革范圍的不斷擴大，分稅制體制下形成的財政體制的基礎(chǔ)會逐步發(fā)生改變，中央和地方的財政收入必然要作出相應(yīng)的調(diào)整。

那么，在“營改增”全面推行后，確定什么樣的中央和地方財政收入分配比例，才能最大可能調(diào)動地方政府參與“營改增”的積極性，減少改革給地方財政收入帶來的影響，該問題有必要進一步求證與探索。

四、“營改增”稅制下中央與地方稅收分配比例

在“十三五”開始之際，我國將全面完成“營改增”改革，營業(yè)稅將全部納入增值稅之中，然后在中央政府與地方政府之間進行分配。改革中分配比例的重新確定應(yīng)遵循如下原則：改革后由地方政府分享的增值稅與改革前地方政府取得的增值稅和營業(yè)稅之和相等。用公式可簡單表示如下：

“營改增”后應(yīng)由地方分享的增值稅收入=“營改增”改革前地方政府分享的增值稅收入+地方營業(yè)稅收入

以表1 中2011年數(shù)據(jù)為例，增值稅稅收收入總額24，266.63 億元，其中歸屬于中央增值稅稅收收入為18，277.38億元，歸屬于地方的增值稅收入為5，989.25 億元；營業(yè)稅稅收總額為13，679.00 億元，歸屬于中央的營業(yè)稅收入為174.56 億元，歸屬于地方的營業(yè)稅收入為13，504.44 億元，所以中央的增值稅和營業(yè)稅收入為18，451.94 億元（18，277.38+174.56），地方增值稅與營業(yè)稅收入為19，493.69 億元（5，989.25+13，504.44）?？梢?，中央所占比例為48.62%，地方所占比例為51.38%。（表1）

“營改增”改革之后，營業(yè)稅均變成增值稅，全部增值稅收入為37，945.63 億元（24，266.63+13，679.00），如果中央和地方的稅收分配比例仍然按75%∶25%來計算，其中中央分享28，459.22 億元，地方分享9，486.41 億元，通過計算可以看出，地方財力減少了51.33%。所以，為了保持地方財力不變，應(yīng)將地方對增值稅的分配比例調(diào)整到51.33%，也就是中央與地方的收入分配比例為48.67%與51.33%。同理，在表中可以選取2001年到2010年10年的數(shù)據(jù)，估算出未來中央與地方收入的分配比例，并做加權(quán)平均得出，中央與地方增值稅稅收收入的分配比例分別為53.88%∶46.12%。

自從1994年分稅制改革后，我國確立了增值稅作為共享稅在中央和地方的分享比例為75%∶25%。隨著“營改增”改革的全面推行，不可避免地要對增值稅在中央和地方的分享比例重新進行調(diào)整。而根據(jù)上文的分析計算可以得出：重新調(diào)整后的中央和地方的分配比例應(yīng)為53.88%∶46.12%。

五、結(jié)論

“營改增”改革的全面推進，將重構(gòu)中央與地方的收入分配格局，催生地方主體稅種和地方稅收體系的重建，同時倒逼分稅制體制下的財政體制及整個經(jīng)濟社會新一輪全面改革的啟動，倒逼整個財稅體制改革的加速推進。

“營改增”的全面改革對我國稅制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化、財政體制的不斷完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化升級發(fā)揮了不可替代的作用。在“十三五”開始之際，利用新一輪財稅進行改革的機會，選擇合理時機對中央與地方的財政關(guān)系進行全面調(diào)整。一方面有利于重新調(diào)整中央與地方的稅收分配比例，使其更加科學(xué)和合理；另一方面有利于統(tǒng)籌考慮各個稅種，重新劃分中央與地方的財權(quán)，從而在保持中央與地方財政關(guān)系基本框架穩(wěn)定的條件下，一并解決原有體制的稅收返還、財政轉(zhuǎn)移支付等稅收遺留問題，這對我國稅收制度的更加合理化和科學(xué)化有著極其深遠的影響。

［1］劉明，王友梅.營改增后中央與地方增值稅分享比例問題［J］.稅務(wù)研究期刊，2013.12.1.

［2］黃奇.基于“營改增”改革背景下的中央與地方財政體制調(diào)整研究［J］.財政監(jiān)督期刊，2013.10.15.

［3］張明，湯林閩，潘大開.營改增——后中央與地方稅收分配關(guān)系調(diào)整的難點［J］.稅務(wù)研究，2013.7.1.