中國地方公共服務(wù)擁擠性與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化

羅植

[內(nèi)容摘要]分權(quán)下的地方政府競爭與溢出效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政的支出偏向問題?，F(xiàn)有研究多從經(jīng)濟(jì)績效的角度討論財(cái)政結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不能較好地處理公共服務(wù)的供需匹配和其效用的滯后性。為此，本研究主要從公共服務(wù)擁擠性的角度入手，以供需匹配程度分析財(cái)政結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。證實(shí)檢驗(yàn)結(jié)果顯示：從全國看，中國地方政府財(cái)政支出總體規(guī)模已經(jīng)高于最優(yōu)水平，一方面應(yīng)該控制基本建設(shè)投入和公共服務(wù)成本支出.另一方面要不斷增加教育和社會(huì)保障支出；從地區(qū)差異看，各地區(qū)公共服務(wù)的擁擠性存在顯著差異，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要考慮地區(qū)特征，應(yīng)將基礎(chǔ)建設(shè)和醫(yī)療衛(wèi)生投入從東部向中、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；公共服務(wù)；擁擠性

一、引言

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共服務(wù)需求的提高不可避免，政府供給公共服務(wù)的責(zé)任越來越大，政府規(guī)模隨之不斷膨脹。如何優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為在控制政府規(guī)模前提下滿足公共服務(wù)需要的關(guān)鍵，已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的問題。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一直是學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。許多研究指出，分權(quán)下的地方政府競爭與溢出效應(yīng)導(dǎo)致財(cái)政支出存在著激勵(lì)偏向問題。張美玲將我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)同一些發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在多方面的支出偏向。比如：經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)所占比重雖有所下降，但仍占較大比重；科教文衛(wèi)與社會(huì)保障等公共服務(wù)支出雖逐步提高，但仍明顯不足；行政管理費(fèi)支出急劇膨脹，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。傅勇和張晏認(rèn)為，中國式的財(cái)政分權(quán)與以經(jīng)濟(jì)績效考核為主的政府競爭是造成這種“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”偏向的主要原因。他們通過實(shí)證檢驗(yàn)進(jìn)一步指出，政府競爭會(huì)加劇財(cái)政分權(quán)對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲，競爭對(duì)支出結(jié)構(gòu)的最終影響取決于分權(quán)的程度，而且1994年以后包括科教興國與西部大開發(fā)在內(nèi)的重大政策并沒有對(duì)種狀況起到緩解作用。

為了解決這些問題，并有效優(yōu)化中國地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，許多學(xué)者檢驗(yàn)了公共財(cái)政各類支出對(duì)經(jīng)濟(jì)績效的影響。郭慶旺和呂冰洋等檢驗(yàn)了中國1978-2001年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長率的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)雖然財(cái)政生產(chǎn)性支出與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)，但財(cái)政人力資本投資與科學(xué)研究支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用更大，且高于物質(zhì)資本投資。王春元分析了中國1978-2006年的財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。主要得到四個(gè)結(jié)論：一是教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)績效具有促進(jìn)作用，二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出與經(jīng)濟(jì)績效存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，三是國防和行政管理支出都有損于經(jīng)濟(jì)績效，四是醫(yī)療衛(wèi)生支出與經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。曾娟紅和趙福軍也得到了基本相同的結(jié)論，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與行政管理支出有損于經(jīng)濟(jì)增長，社會(huì)文教支出和國防支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。張鋼和段澈還發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出在不同地區(qū)的表現(xiàn)有所不同，比如經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政管理費(fèi)支出在東部和中部的較發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)有損于經(jīng)濟(jì)增長，但在西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。

現(xiàn)有研究多以經(jīng)濟(jì)績效為標(biāo)準(zhǔn)，通常認(rèn)為應(yīng)增加促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效的財(cái)政支出類別，縮減有損于經(jīng)濟(jì)績效的財(cái)政支出類別。這種分析的實(shí)質(zhì)是檢驗(yàn)政府行為的生產(chǎn)性與否。其中可能弱化了兩點(diǎn)：第一，以經(jīng)濟(jì)績效為標(biāo)準(zhǔn)容易忽視公共服務(wù)的需求是否得到滿足；第二，容易忽視公共服務(wù)收益的滯后性，雖有不少研究考慮了這一因素，但滯后期卻很難確定。從需求角度看，政府供給公共服務(wù)應(yīng)該滿足實(shí)際需求，因此，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)更多的關(guān)注需求因素。基于此，本研究將以供需匹配程度為標(biāo)準(zhǔn)討論中國地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題，為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提供實(shí)證依據(jù)。

二、模型設(shè)置

衡量供需匹配程度需要了解需求情況。與私人物品不同，公共服務(wù)的公共物品特征使得追求利益最大化的個(gè)體具有隱藏偏好的激勵(lì)。其中，中間投票人定理指出，以投票形式?jīng)Q定的地方公共服務(wù)供應(yīng)水平反應(yīng)了中間投票人的實(shí)際偏好。在此基礎(chǔ)上，Borcherding和Deacon以及Bergstrom和Goodman提供了一個(gè)估計(jì)公共服務(wù)擁擠性與分析供需匹配程度的基本模型。

可以看到，公共服務(wù)需求主要受公共服務(wù)單位成本、共同享有的人口規(guī)模及中間投票人的可支配收入三個(gè)因素的影響。為了模型估計(jì)的穩(wěn)健性，還需要在此基礎(chǔ)上增加必要的控制變量。顯然，人口結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和地區(qū)范圍等地區(qū)特征是影響公共服務(wù)需求的重要因素。

第一，由于個(gè)體偏好存在顯著差異，因此，人口結(jié)構(gòu)特征會(huì)影響公共服務(wù)的需求類型與數(shù)量，包括生活狀況、年齡分布、種族構(gòu)成和家庭結(jié)構(gòu)等諸多因素。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是影響地方公共服務(wù)需求的關(guān)鍵因素。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所需要的公共服務(wù)完全不同。制造業(yè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、金融體制和法律環(huán)境等公共服務(wù)資源與農(nóng)業(yè)不同，信息社會(huì)時(shí)代所需要各種公共服務(wù)資源與制造業(yè)也不一樣。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，社會(huì)對(duì)于公共服務(wù)的需求也明顯不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，經(jīng)濟(jì)增長需要擁有一個(gè)良好的生產(chǎn)性投資環(huán)境，公共服務(wù)需求更多地表現(xiàn)在交通、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施方面。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟階段后，城市競爭力的提高需要一個(gè)有利于自主創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，公共服務(wù)需求更多地表現(xiàn)在教育、科技、文化等軟實(shí)力建設(shè)方面。

第三，地域范圍也會(huì)影響地方公共服務(wù)需求。人口密度通過改變政府提供公共服務(wù)的成本影響需求。美國房地產(chǎn)研究協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)，與人口密度較高的緊湊型發(fā)展模式相比，低人口密度的蔓延式發(fā)展模式提高了公共服務(wù)的成本，并進(jìn)一步指出公共服務(wù)成本是轄區(qū)面積的函數(shù)。Burchell和Lowenstein等發(fā)現(xiàn)，高人口密度城市可以節(jié)約13.4%的道路成本和3%左右的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。Holcombe和Williams進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，人口密度對(duì)不同類型的公共服務(wù)成本存在著不同影響。王德祥和李建軍對(duì)中國經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)也說明地域面積與人均財(cái)政總支出、支農(nóng)支出和教育支出之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系。