論棄嬰收養(yǎng)模式的改革*——以《收養(yǎng)法》第8條為中心

劉 敏

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

棄嬰與孤兒，一并構(gòu)成我國收養(yǎng)子女的主要來源。本質(zhì)而言，棄嬰收養(yǎng)不應(yīng)與孤兒收養(yǎng)存在差異，然而，基于特定的社會背景與政策考量，我國棄嬰收養(yǎng)制度呈現(xiàn)出與孤兒收養(yǎng)不同的面貌。與孤兒收養(yǎng)相比較，《收養(yǎng)法》第8條建立了一種差異化的處理模式，即在收養(yǎng)棄嬰時，欲不受“無子女和收養(yǎng)一名”的限制，對象只能是由社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的棄嬰。這種模式，在實踐中被扭曲變形，導(dǎo)致不良的社會后果，有必要對其實施改革。

一、現(xiàn)行棄嬰收養(yǎng)模式的規(guī)范體系

收養(yǎng)模式，系指建立合法的收養(yǎng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)符合的條件與遵循的程序。基于不同的經(jīng)濟文化社會背景，各國的收養(yǎng)模式側(cè)重點各有不同。有的強調(diào)收養(yǎng)關(guān)系建立過程中當(dāng)事人的真實意思，有的看重收養(yǎng)人的撫養(yǎng)能力，有的則偏重于收養(yǎng)關(guān)系建立的公示程序(宣告體系)?！皬陌l(fā)展趨勢上來看，越來越多的國家采用完全收養(yǎng)和宣告體系。另外一個發(fā)展趨勢是，減少對收養(yǎng)的阻礙，并通過國家的收養(yǎng)介紹來促進收養(yǎng)?！保?］

我國的收養(yǎng)模式變革亦在一定意義上回應(yīng)了上述趨勢。我國傳統(tǒng)意義上的收養(yǎng)由當(dāng)事人自主決定，少有公權(quán)力介入，偏重于收養(yǎng)的契約性［2］。1991年頒布的《收養(yǎng)法》第15條對收養(yǎng)關(guān)系的建立采取了“登記主義”“書面協(xié)議主義”“書面協(xié)議兼公證主義”收養(yǎng)模式［3］。1998年修訂的《收養(yǎng)法》，廢棄了“書面協(xié)議主義”與“書面協(xié)議兼公證主義”兩種收養(yǎng)模式。修訂后的《收養(yǎng)法》第15條明文規(guī)定:“收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門登記。收養(yǎng)關(guān)系自登記之日起成立?！庇纱?，我國收養(yǎng)立法只保留了學(xué)界稱之為“一元主義”的登記收養(yǎng)模式。

“一元主義”收養(yǎng)模式，隱含著國家介入收養(yǎng)的邏輯，在強調(diào)兒童最佳利益的今天，具有當(dāng)然的正當(dāng)性。然而，國家介入的邏輯，不僅改變了收養(yǎng)的模式，對于棄嬰的收養(yǎng)也帶來了深刻的影響。1998年修訂的《收養(yǎng)法》第8條規(guī)定:“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女。收養(yǎng)孤兒、殘疾兒童或者社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童，可以不受收養(yǎng)人無子女和收養(yǎng)一名的限制?！卑凑赵摋l的要求，欲收養(yǎng)棄嬰，必須向社會福利機構(gòu)提出收養(yǎng)申請。因此，非經(jīng)社會福利機構(gòu)辦理的棄嬰收養(yǎng)(如國內(nèi)公民私自收養(yǎng))，將無法獲得法律的有效保護。此種保護體現(xiàn)為棄嬰與收養(yǎng)人之間將無法建立合法的收養(yǎng)關(guān)系，棄嬰在隨后的成長過程中還將遇到戶口登記、入學(xué)等多重問題。在此意義上，社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)，借助《收養(yǎng)法》第8條的規(guī)定，建立起了對民間收養(yǎng)的絕對優(yōu)勢。棄嬰事實收養(yǎng)(棄嬰撿拾并收養(yǎng))欲實現(xiàn)合法化，將遭遇諸多法律障礙。

與《收養(yǎng)法》第8條對應(yīng)，相關(guān)的條例及部門規(guī)章，在處理棄嬰收養(yǎng)的問題上，亦遵循著社會福利機構(gòu)優(yōu)先的準(zhǔn)則。例如，民政部《關(guān)于解決國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關(guān)問題的通知》(民發(fā)〔2008〕132號)、《關(guān)于進一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》(民發(fā)〔2013〕83號)等通知要求，居民發(fā)現(xiàn)棄嬰后，要及時向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)報案，不得自行收留和擅自處理。與上述文件相對應(yīng)，地方民政部門在制定實施方案時，往往也強調(diào)“禁止公民私自收養(yǎng)棄嬰”。例如，杭州、寧波等地民政部門要求:“公民撿拾棄嬰的，一律到當(dāng)?shù)毓膊块T報案，查找不到生父母和其他監(jiān)護人的一律由公安部門送交當(dāng)?shù)厣鐣＠麢C構(gòu)或者民政部門指定的撫養(yǎng)機構(gòu)撫養(yǎng)。公民私自收養(yǎng)子女的，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)肅處理。公民申請收養(yǎng)子女的，應(yīng)向社會福利機構(gòu)提出申請?！?/p>

梳理既有規(guī)范體系，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國的棄嬰收養(yǎng)，以《收養(yǎng)法》第8條為中心，并輔之以相關(guān)的部委規(guī)章，建立起了一個禁止公民私自收養(yǎng)棄嬰的公辦模式。

二、公立福利機構(gòu)撫育棄嬰的性質(zhì)及其壟斷之弊

國家介入收養(yǎng)，投資興辦兒童福利設(shè)施，養(yǎng)育棄嬰，體現(xiàn)了國家對于兒童福利事業(yè)的重視。但是，需要回答的是，社會福利機構(gòu)收養(yǎng)棄嬰屬于何種性質(zhì)的收養(yǎng)，其是否可以替代家庭收養(yǎng)呢?

(一)社會保障:公立福利機構(gòu)棄嬰撫育的性質(zhì)

在歷史上，家庭收養(yǎng)出現(xiàn)和存在的時間比社會福利機構(gòu)撫育要早得多。早在父系氏族社會，收養(yǎng)就為當(dāng)時的習(xí)慣所確認(rèn)［4］。南北朝時期出現(xiàn)的六疾館和孤獨園，則系中國最早的由國家設(shè)立的收養(yǎng)機構(gòu)［5］。傳統(tǒng)的家庭收養(yǎng)，在其目的上多為宗族、家庭的利益。直至第一次世界大戰(zhàn)后，家庭收養(yǎng)才開始轉(zhuǎn)變此目的，開始以兒童利益為收養(yǎng)關(guān)系成立的最大考量［6］。與此不同的是，社會福利機構(gòu)撫育，其初始之目的即以兒童利益為重。有學(xué)者認(rèn)為，社會福利機構(gòu)撫育，也可以稱之為公法收養(yǎng)，是依據(jù)行政法規(guī)或者社團章程而實施的一項具有公法性質(zhì)的社會福利措施，其目的在于讓不幸的兒童能夠得到社會的撫育，使他們能生存和健康成長［7］。

與家庭收養(yǎng)相比較，社會福利機構(gòu)對棄嬰的撫育，在性質(zhì)上具有如下兩重特征。

其一，社會福利機構(gòu)對孤兒與棄嬰的撫育，在本質(zhì)上屬于公法上的行為，其性質(zhì)上屬于社會保障措施。按照學(xué)界較為一致的看法，社會保障是國家和社會針對生活風(fēng)險為公民所提供的一種社會性幫助和保障。在功能上，社會保障具有保障公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的作用。顯然，社會保障產(chǎn)生于憲法所規(guī)定的國家應(yīng)當(dāng)對公民提供的給付義務(wù)。具體社會福利機構(gòu)，它的舉辦者為政府或社會慈善機構(gòu)，在性質(zhì)上屬于公益機構(gòu)，其行為受到公法規(guī)范的調(diào)整。而作為社會福利機構(gòu)提供服務(wù)的對象，孤兒與棄嬰，屬于社會中最弱勢的群體，需要國家層面的福利保障。

其二，社會福利機構(gòu)對棄嬰的撫育，受政府財政投入的保障。作為一種公共產(chǎn)品，社會福利機構(gòu)的撫育，應(yīng)當(dāng)具備可以具體操作和評估的標(biāo)準(zhǔn)。例如，福利機構(gòu)的場地、床位、飲食、保育人員等。與家庭收養(yǎng)相比較而言，標(biāo)準(zhǔn)化的操作，使得社會福利機構(gòu)為棄嬰和孤兒提供服務(wù)具有持續(xù)和穩(wěn)定的特點。

除開上述兩重特征，在我們看來，社會福利機構(gòu)對棄嬰的撫育，還應(yīng)明確其托底性。這種托底性，體現(xiàn)為在無其他措施可以保障棄嬰的情況下，應(yīng)由社會福利機構(gòu)承擔(dān)起撫育棄嬰的責(zé)任。作為一種社會保障措施，社會福利機構(gòu)對棄嬰的撫育，應(yīng)當(dāng)放棄其大包大攬的慣性思維，吸收其他社會力量參與對棄嬰的救助工作。

基于上述分析，在棄嬰收養(yǎng)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)對家庭收養(yǎng)和社會福利機構(gòu)收養(yǎng)所扮演的角色做一個功能上的區(qū)分。首先，對于棄嬰的收養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)家庭收養(yǎng)的優(yōu)先性。聯(lián)合國《關(guān)于國內(nèi)和國際寄養(yǎng)與收養(yǎng)的社會和法律準(zhǔn)則的宣言》和關(guān)于在跨國收養(yǎng)中保護兒童和進行合作的《海牙公約》均認(rèn)為，向孩子提供一個永久性的替代家庭，要比在一個機構(gòu)照管孩子更好。因此，如果家庭在發(fā)現(xiàn)棄嬰時即對棄嬰進行養(yǎng)育，并能順利辦理相關(guān)的收養(yǎng)手續(xù)，對于棄嬰保護善莫大焉。其次，社會福利機構(gòu)在棄嬰撫育上，扮演的是兜底者的角色，在沒有家庭對棄嬰進行收養(yǎng)，或者公安部門發(fā)現(xiàn)的棄嬰，社會福利機構(gòu)有義務(wù)對之進行救助和養(yǎng)育。再次，對于民政部門而言，則應(yīng)切實履行其監(jiān)督者的角色。它對家庭收養(yǎng)和社會福利機構(gòu)收養(yǎng)，除了在財政上有投入的義務(wù)外，在法律上享有監(jiān)督之權(quán)。易言之，不能因為社會福利機構(gòu)系民政部門的下屬機構(gòu)，就在收養(yǎng)的源頭上認(rèn)定棄嬰應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由社會福利機構(gòu)收養(yǎng)。

(二)壟斷:只能公立福利機構(gòu)收養(yǎng)棄嬰的后果

基于社會福利機構(gòu)的托底性功能，在設(shè)計棄嬰收養(yǎng)模式時，就應(yīng)當(dāng)采取一種開放式的做法。然而，現(xiàn)行《收養(yǎng)法》第8條第2款及《關(guān)于進一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》(民發(fā)〔2013〕83號)規(guī)定，收養(yǎng)棄嬰只能向社會福利機構(gòu)申請，不得自行收養(yǎng)和擅自處理。這些規(guī)定，從源頭上截斷了棄嬰的收養(yǎng)，徹底斷絕了公民私自收養(yǎng)的可能。這些規(guī)范，本意在于保護棄嬰的利益，但是產(chǎn)生了立法目的之外的負(fù)面效果——壟斷。

在實踐中，收養(yǎng)的壟斷(包括棄嬰)正在引發(fā)一系列的嚴(yán)重后果，這些惡果表現(xiàn)如下。

其一，壟斷打破了社會福利機構(gòu)與家庭在棄嬰救助上的分工均衡，堵塞了家庭收養(yǎng)的合法化渠道。從我國的收養(yǎng)實踐來看，公民個人對棄嬰的收養(yǎng)，一直是棄嬰收養(yǎng)的第一渠道。據(jù)統(tǒng)計，我國每年大概有10萬名棄嬰，大部分的棄嬰為中國家庭所養(yǎng)育。這些被家庭收養(yǎng)的孩子將面臨著上戶、入學(xué)等一系列難題。在我們看來，不論個人還是民間(宗教)組織，收留棄嬰是愛心之舉。相關(guān)政府部門打擊“棄嬰”和“販嬰”的行動值得肯定，但不能借此截斷這一愛心淵源。更何況，收留棄嬰與打擊棄嬰販嬰行為，原本就是兩個問題?！笆震B(yǎng)”作為一個法律行為，為了更好地保護兒童權(quán)益，自然應(yīng)該更加規(guī)范化。但是，規(guī)范化不能成為政府對收養(yǎng)行為進行壟斷的理由。

其二，壟斷導(dǎo)致棄嬰的利益無法得到保障?，F(xiàn)行的政策禁止公民私自收養(yǎng)棄嬰，其目的在于由社會福利機構(gòu)接手，以保護棄嬰的利益。河南省蘭考大火后，民政系統(tǒng)飽受詬病。強化民政部門對于棄嬰的救助，本身并無不當(dāng)，但問題在于，是否必須禁絕公民對棄嬰的收養(yǎng)。在此，需要回答兩個問題:(1)既有的社會福利機構(gòu)，是否存在足夠的人力與物力來保證所有棄嬰的養(yǎng)護。對此，我們可以從“棄嬰安全島”的運行過程管理中窺豹。自2011年石家莊出現(xiàn)首家棄嬰安全島后，全國各地的兒童福利院陸續(xù)設(shè)立了嬰兒安全島。然而，多所兒童福利院因棄嬰數(shù)量已經(jīng)超出了福利院承受的極限，而相繼關(guān)閉了嬰兒安全島?？梢酝茢?，當(dāng)前的福利機構(gòu)不具有撫育龐大數(shù)量棄嬰的能力。(2)機構(gòu)養(yǎng)育是否比家庭養(yǎng)育更具有優(yōu)勢。從各國的實踐來看，都認(rèn)為家庭收養(yǎng)比機構(gòu)收養(yǎng)更有優(yōu)勢。這種優(yōu)勢有時并不體現(xiàn)在硬件設(shè)施上。為了兒童性格的完美及協(xié)調(diào)發(fā)展，兒童應(yīng)生長在一個充滿幸福、親情和理解的家庭環(huán)境中［8］。家庭收養(yǎng)，大部分規(guī)模較小，這樣很容易營造一種家庭氛圍，讓孩子真切感受到親人之愛，十分有利于孩子身心成長。

其三，壟斷導(dǎo)致福利機構(gòu)以棄嬰牟利。按現(xiàn)行收養(yǎng)程序，欲辦理棄嬰收養(yǎng)，必須要找到送養(yǎng)人，由于社會福利機構(gòu)系唯一合法的送養(yǎng)機構(gòu)，因此，棄嬰收養(yǎng)就必須獲得福利機構(gòu)的送養(yǎng)證明。在實踐中，送養(yǎng)證明的開具，成為某些社會福利機構(gòu)創(chuàng)收的工具。收取高昂費用成為不少福利院的領(lǐng)養(yǎng)慣例，而收費標(biāo)準(zhǔn)則主要是參照國家收養(yǎng)中心對外國人領(lǐng)養(yǎng)中國孩子收取3．5萬元人民幣的額度。事實上，《海牙公約》與我國《收養(yǎng)法》中，并未規(guī)定領(lǐng)養(yǎng)人必須對送養(yǎng)機構(gòu)進行捐助或贊助。相反，二者皆禁止任何人(機構(gòu))通過辦理收養(yǎng)牟利。在實踐中，這些費用被冠以頗具迷惑性的名稱“自愿捐贈”。問題是，如想要收養(yǎng)一個棄嬰，則必須要獲得社會機構(gòu)的配合，你不自愿捐贈，該機構(gòu)就可以拒絕配合辦理送養(yǎng)證明。這與我國教育領(lǐng)域曾出現(xiàn)的“捐資助學(xué)費”如出一轍。在貌似自愿的背后，隱藏著強迫這一真實面孔。

基于上述分析，我們認(rèn)為，國家對于棄嬰應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任，固然需要明確，但這種責(zé)任，并不意味著需要盲目擴大公立福利院的權(quán)利。在此意義上，應(yīng)當(dāng)重新擺正福利機構(gòu)和家庭在棄嬰收養(yǎng)上的關(guān)系，破除福利機構(gòu)對棄嬰收養(yǎng)的壟斷。

三、努力確立一種綜合性的棄嬰收養(yǎng)模式

鑒于當(dāng)前棄嬰收養(yǎng)模式之不足，我國需要對棄嬰收養(yǎng)模式進行改革。保護棄嬰，既需要溫和的做法，也需要法律的“硬支撐”。未來的棄嬰收養(yǎng)模式，應(yīng)當(dāng)克服當(dāng)前的壟斷弊害，走向一種以棄嬰利益為上的綜合性模式。在此種模式中，法律應(yīng)鼓勵家庭收養(yǎng)，并為其創(chuàng)造便利條件，而社會福利機構(gòu)收養(yǎng)則起到托底性的作用。與現(xiàn)行收養(yǎng)模式相比較，綜合性收養(yǎng)模式徹底否定了社會福利機構(gòu)對棄嬰收養(yǎng)的優(yōu)先性。

(一)鼓勵家庭收養(yǎng):應(yīng)改革棄嬰收養(yǎng)的條件和程序

鼓勵家庭收養(yǎng)，當(dāng)首先破除社會福利機構(gòu)收養(yǎng)的壟斷性。這就需要對《收養(yǎng)法》第8條進行修改。對于該條，應(yīng)刪去第2款表述中的“社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)”。這意味著，應(yīng)允許公民從社會福利機構(gòu)以外的渠道對棄嬰進行收養(yǎng)。從我國的實踐來看，不少的棄嬰被遺棄在居民的家門口或者是鬧市口，甚至是宗教場所。多數(shù)情況下，棄嬰患有疾病，因此公民發(fā)現(xiàn)棄嬰到對棄嬰進行救助，操作上可以無縫銜接。發(fā)現(xiàn)棄嬰的公民如對棄嬰產(chǎn)生了憐憫的情感，進而產(chǎn)生收養(yǎng)的意愿，此種產(chǎn)生于人類最樸素情感的收養(yǎng)意愿當(dāng)受到法律的尊重。按照現(xiàn)行收養(yǎng)模式，程序上要求有收養(yǎng)意愿的發(fā)現(xiàn)者和救助者將棄嬰送至福利機構(gòu)，再由福利機構(gòu)在有收養(yǎng)意愿的救助者交費后將棄嬰送至救助家庭進行收養(yǎng)。如此安排，徒增繁冗，給家庭收養(yǎng)設(shè)置了不該有的障礙。

在對《收養(yǎng)法》第8條進行修改的同時，還應(yīng)對《關(guān)于解決國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關(guān)問題的通知》(民發(fā)〔2008〕132號)《關(guān)于進一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》(民發(fā)〔2013〕83號)的相關(guān)表述進行修改。在這兩個部委規(guī)章中，均出現(xiàn)了“公民不得私自收養(yǎng)”的表述。從法理上看，“不得”表明了這是一種禁止性規(guī)范。然而，收養(yǎng)行為本身屬于私法領(lǐng)域的事務(wù)，對公民行為自由的限制，當(dāng)由法律設(shè)置，行政規(guī)章無權(quán)對公民行為自由進行限制。因此，“不得”的表述本身存有是否合憲的嫌疑。從文件的制定目的上看，這兩個文件本意是為了更好地保護棄嬰的利益，鼓勵發(fā)現(xiàn)棄嬰的公民將棄嬰送至福利機構(gòu)。由此可見，規(guī)章的制定目的在于倡導(dǎo)和鼓勵公民向政府救助部門提供棄嬰的信息，以便于政府進行棄嬰救助。在此意義上，“公民不得私自收養(yǎng)”的表述不符合文件制定的初衷，宜改為“倡導(dǎo)公民發(fā)現(xiàn)棄嬰向公安或社會救助機構(gòu)報告”。

在破除壟斷的同時，應(yīng)當(dāng)對棄嬰收養(yǎng)登記的程序進行改革。按照現(xiàn)行的收養(yǎng)模式，對棄嬰的收養(yǎng)必須要辦理收養(yǎng)登記，而辦理登記又需要一系列的材料。根據(jù)筆者的了解，這些材料包括棄嬰撿拾證明、計劃生育證明、送養(yǎng)人證明等等。準(zhǔn)備齊這些材料，收養(yǎng)家庭需要奔走于村委會(居委會)、公安、民政、計生等多個部門之間。事實上，我國在《收養(yǎng)法》修訂之前，曾經(jīng)允許公證收養(yǎng)。從比較法上看，收養(yǎng)公證是一種方便并且快捷的方式，對于棄嬰收養(yǎng)關(guān)系的建立有著快速推進的作用。然而，令人遺憾的是，收養(yǎng)公證在現(xiàn)行收養(yǎng)模式中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在筆者看來，登記與公證都是公示方式，在性質(zhì)上并無優(yōu)劣之分，在收養(yǎng)身份關(guān)系的建立過程中，不能將登記作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。

針對目前我國廣大農(nóng)村地區(qū)的事實收養(yǎng)，在應(yīng)對處理上也應(yīng)當(dāng)采取相對柔化的處理措施，不應(yīng)僵化地以是否辦理登記作為收養(yǎng)關(guān)系成立的唯一標(biāo)準(zhǔn)。就這一問題，大陸法系中不少國家和地區(qū)的民事制度中，對身份的取得時效作出了規(guī)定。例如，《智利民法典》第271條第1款第3項規(guī)定:至少持續(xù)十年公開占有特定人之子女身份的人，可以取得父母地位。目前，我國亦有不少有識之士就事實收養(yǎng)問題的解決提出了有益的建議。徐國棟教授就認(rèn)為，有必要恢復(fù)取得時效制度在人身法上的適用［9］。因親屬關(guān)系的自然屬性使然致使身份權(quán)的倫理性較為突出，判斷身份權(quán)的取得與喪失并不以法律規(guī)定為依據(jù)，多以長期所形成的穩(wěn)定客觀事實為準(zhǔn)”［10］。實務(wù)界，亦有法官發(fā)出了將取得時效擴張適用至身份法領(lǐng)域的呼吁?！吧矸蓐P(guān)系的穩(wěn)定與平衡同樣為實現(xiàn)主體利益所必須，諸如事實收養(yǎng)關(guān)系、準(zhǔn)收養(yǎng)關(guān)系等特殊情況如長期存在而不能為法律所認(rèn)可，相關(guān)人員的身份關(guān)系會處于不確定狀態(tài)，一旦產(chǎn)生糾紛，司法將無所適從，勢必面臨法律與倫理反背的尷尬境地。若立足于人本主義精神，結(jié)合身份關(guān)系的特殊性，充分吸收本來適用于財產(chǎn)法領(lǐng)域的時效取得制度的合理內(nèi)核，則前述難題均可迎刃而解?！保?1］

(二)強化托底責(zé)任:公立福利機構(gòu)的擔(dān)當(dāng)

強化公立福利機構(gòu)的托底責(zé)任，首先要做到的是放棄對棄嬰收養(yǎng)的壟斷。放棄壟斷，并不意味著所有的棄嬰收養(yǎng)事務(wù)就可以全部推給社會。公立福利機構(gòu)此時要承擔(dān)起一個托底的作用。

第一，托底責(zé)任，意味著對棄嬰進行撫育是國家(政府)必須履行的法定義務(wù)。為父母所拋棄的棄嬰，其生存權(quán)時刻受到威脅，作為一種最為典型的弱勢群體，棄嬰在法律上當(dāng)然構(gòu)成請求國家進行救助的主體。易言之，對棄嬰進行救助，是國家必須承擔(dān)的責(zé)任。在法理上，棄嬰所享有的社會救助權(quán)，對應(yīng)的就是國家的社會救助義務(wù)。在具體的規(guī)范層面上，棄嬰也構(gòu)成了行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》的請求權(quán)主體。正如學(xué)者所言:“現(xiàn)代社會救助對國家而言是一種行政給付行為，天然就是國家的責(zé)任，事關(guān)國家自身存在的正當(dāng)性的證成?！保?2］在筆者看來，為明確國家(政府)對棄嬰的義務(wù)，公立福利機構(gòu)對棄嬰的收養(yǎng)，有必要改稱為公法收養(yǎng)，其實質(zhì)為社會救助，以與私法上的收養(yǎng)相區(qū)別。

第二，托底責(zé)任，表明福利機構(gòu)應(yīng)妥當(dāng)處理與家庭收養(yǎng)的關(guān)系。福利機構(gòu)收養(yǎng)與家庭收養(yǎng)，在功能上是一種互補的關(guān)系，兩者皆以棄嬰的救助為最終目標(biāo)。因此，福利機構(gòu)的收養(yǎng)，必須克制自身的擴張沖動。這種克制一方面表現(xiàn)為，在處理棄嬰的來源上，福利機構(gòu)應(yīng)當(dāng)摒棄以往的壟斷。同時，在家庭收養(yǎng)福利院救助的棄嬰時，福利機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供程序上的便利。這種便利，擴大來說，還包括不得向收養(yǎng)家庭收取費用。在另一方面，福利機構(gòu)對于無家庭收養(yǎng)的棄嬰，應(yīng)當(dāng)積極履行救助義務(wù)。這種行政給付，應(yīng)由財政予以保障。從實踐來看，當(dāng)前國家財政對于棄嬰、孤兒等的投入是不足的。當(dāng)然，托底責(zé)任的另一面，還應(yīng)解讀為，負(fù)有救助責(zé)任的主體，如拒絕救助或者救助遲延的，應(yīng)當(dāng)按照《社會救助暫行條例》的規(guī)定，追究相應(yīng)的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

第三，托底責(zé)任，意味著救助義務(wù)的履行應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他制度的安排。在較長的一段時期內(nèi)，收養(yǎng)制度的設(shè)計曾經(jīng)因為計劃生育等方面的考量，而在收養(yǎng)程序上呈現(xiàn)出嚴(yán)苛化。這種嚴(yán)苛化，背后隱藏著“有人會利用收養(yǎng)來規(guī)避計劃生育的義務(wù)”這一防范邏輯。在我們看來，計劃生育系國策，對其進行貫徹固然是必要的。但是，在收養(yǎng)領(lǐng)域，棄嬰作為社會最為弱勢的群體，其生存應(yīng)當(dāng)作為首先考慮的因素。因此，我們一方面固然需要福利機構(gòu)積極履行其公法上的收養(yǎng)義務(wù)，在另一方面，家庭通過福利機構(gòu)辦理收養(yǎng)手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)放寬收養(yǎng)條件、簡化辦理程序。至于申請人是否利用收養(yǎng)來規(guī)避計劃生育，事后追究足矣。

四、結(jié)論

設(shè)計良好的棄嬰收養(yǎng)制度，應(yīng)為困境中父母提供救助渠道，給被遺棄的生命提供最大保護，為好心人的收養(yǎng)提供合法的平臺、合理的幫助。我國當(dāng)前的收養(yǎng)模式，因未能認(rèn)識到福利機構(gòu)養(yǎng)育與家庭收養(yǎng)各自的功能，在制度設(shè)計上存在著福利機構(gòu)壟斷之弊。應(yīng)以建立綜合性收養(yǎng)模式為改革目標(biāo);尊重各種收養(yǎng)主體的收養(yǎng)意愿，鼓勵民間收養(yǎng);破除社會福利機構(gòu)收養(yǎng)的壟斷性，社會福利機構(gòu)不應(yīng)成為棄嬰收養(yǎng)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

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