行政規(guī)范性文件的證據(jù)屬性探究

許慶彤

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院，北京　100044)

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行政規(guī)范性文件的證據(jù)屬性探究

許慶彤

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院，北京100044)

[摘要]行政規(guī)范性文件問題涉及證據(jù)和法院的司法審查權(quán)。如何看待規(guī)范性文件的證據(jù)屬性，學(xué)界有較大分歧。文章從法律規(guī)定、證據(jù)固有特征、舉證責(zé)任、司法審查等方面邏輯闡釋規(guī)范性文件為何不具備證據(jù)屬性。

[關(guān)鍵詞]行政規(guī)范性文件；證據(jù)屬性；行政訴訟法

2014年11月全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了修改行政訴訟法的決定。新的行政訴訟法已經(jīng)于2015年5月1日起生效施行。該法的個(gè)別條款對(duì)行政規(guī)范性文件做出了新的規(guī)定。本文將結(jié)合法律修改的具體條款，就行政規(guī)范性文件的證據(jù)屬性這一學(xué)術(shù)爭議問題進(jìn)行探究。

對(duì)于行政規(guī)范性文件的證據(jù)屬性,學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政規(guī)范性文件是證據(jù)，而且是一類特殊的書證。這類觀點(diǎn)占主流[1]。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政規(guī)范性文件不是證據(jù)。本文認(rèn)可后一種觀點(diǎn)，并且堅(jiān)持無論是行政訴訟法修改之前，還是修改之后，行政規(guī)范性文件均不成為證據(jù)或者什么特殊的書證。

第一，行政訴訟法并未規(guī)定證據(jù)的種類之中涵蓋行政規(guī)范性文件?！缎姓V訟法》第33條規(guī)定，證據(jù)包括：書證，物證，視聽資料，電子數(shù)據(jù)，證人證言，當(dāng)事人陳述，鑒定意見，勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。此次修改證據(jù)范圍只是增加了電子數(shù)據(jù)，并未提及行政規(guī)范性文件。因此，從嚴(yán)格的法條文意解釋，行政規(guī)范性文件是被排除出證據(jù)范圍的。

第二，行政規(guī)范性文件不符合證據(jù)的基本屬性。一般而言，證據(jù)的屬性有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性三項(xiàng)。證據(jù)之所以成為證據(jù)是因其具備這三項(xiàng)屬性，任何證據(jù)概莫能外。證據(jù)的客觀性是指該證據(jù)是真實(shí)的、物質(zhì)的、來源于客觀世界的、非人為想象臆測(cè)的，也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。證據(jù)的關(guān)聯(lián)性是指該證據(jù)與待證明的案件真相有著因果關(guān)系，能夠直接或間接證明案件曾經(jīng)發(fā)生或怎樣發(fā)生。證據(jù)的合法性是指該證據(jù)的形式和取得應(yīng)當(dāng)滿足法律要件規(guī)定，即形式合法，符合法律規(guī)定形式；取得過程合法，滿足取證程序正當(dāng)要求。行政規(guī)范性文件具備客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性的證據(jù)屬性嗎？支持行政規(guī)范性文件的觀點(diǎn)認(rèn)為具備。事實(shí)如何呢？

就客觀性而言，行政規(guī)范性文件是存在的，蓋著官印擺在那里，當(dāng)然是物質(zhì)的，非人為想象臆測(cè)的。然而，應(yīng)當(dāng)注意到，行政規(guī)范性文件的客觀存在是與證據(jù)存在有顯著差別的。行政規(guī)范性文件是由行政機(jī)關(guān)制訂的具有普遍約束力的政令，是行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)的表現(xiàn)之一，也可以說是行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的結(jié)果體現(xiàn)。抽象行政行為可以分為行政立法和行政規(guī)范性文件制訂[2]。行政立法是指由有權(quán)行政主體制訂行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。行政規(guī)范性文件的制訂相比高級(jí)別的行政立法，是等級(jí)較低的抽象行政行為[3]。行政規(guī)范性文件哪里來？行政主體制訂得來。因此，作為一種客觀存在，行政規(guī)范性文件不是來源于案件本身，而是一種獨(dú)立的存在。這種獨(dú)立存在決定了行政規(guī)范性文件并不依賴于某一個(gè)案件的存廢。行政規(guī)范性文件的存在與否只取決于制訂它的行政主體的意愿。任何一個(gè)案件都是特殊的，附屬這一案件的證據(jù)也是特殊的，客觀且特殊。某一案件中的證據(jù)不可能在其他案件中適用。但是，理論上，一個(gè)行政規(guī)范性文件可以在無數(shù)個(gè)行政案件中適用。這種反復(fù)適用性恰恰是證據(jù)所不具備的。

就關(guān)聯(lián)性而言，證據(jù)是需要能夠證明案件事實(shí)的，證明案件是否發(fā)生，怎樣發(fā)生的。要明確，任何證據(jù)本身都應(yīng)是待證明案件的一部分，或多或少，或大或小而已。根據(jù)眾多查實(shí)可靠的證據(jù)，才可以還原案件真相[4]。在行政案件中，行政行為是關(guān)注的焦點(diǎn)，行政訴訟即是為解決行政行為的合法性而創(chuàng)設(shè)。爭議的行政行為就是待證明案件事實(shí)[5]。行政規(guī)范性文件呢，它只是行政主體執(zhí)法時(shí)的操作規(guī)程，依據(jù)這樣的操作規(guī)程，行政主體明確身份，運(yùn)用權(quán)力，查清事實(shí)，適用法律。很難說某一個(gè)執(zhí)法操作規(guī)程是執(zhí)法行為的一部分。

就合法性而言，證據(jù)的合法性大致可以分為兩個(gè)方面，即形式合法、取得合法。形式合法是要符合法律規(guī)定的一般形式，如《行政訴訟法》第33條的規(guī)定形式，除了這些法定的證據(jù)形式，其他的不被認(rèn)可。取得合法是指證據(jù)的收集、取得、保管要合法，沒有違反程序性的法律禁止。證據(jù)的合法性問題直接決定了證據(jù)的取舍，不滿足法定形式的要求自然不能成為證據(jù)；而不滿足取得程序的法律規(guī)定同樣要被排除。能夠成為定案根據(jù)的證據(jù)都是接受了合法性問題質(zhì)證的。行政規(guī)范性文件不存在所謂合法性的問題。因?yàn)?，行政?guī)范性文件本身是權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力制訂實(shí)施的，能夠制訂哪一類、哪一級(jí)別的文件由該機(jī)關(guān)的權(quán)限而定。其制訂、頒布、實(shí)施、修改、廢除等都有法律的明確規(guī)定。法已授權(quán)，名義合法。不同于證據(jù)的取得，行政規(guī)范性文件根本不涉及取得、保管這類證據(jù)的特有問題。要知道，證據(jù)是可以滅失的，需要及時(shí)提取、保全。試問，哪一個(gè)行政規(guī)范性文件有滅失的風(fēng)險(xiǎn)呢？所以，所謂證據(jù)的屬性之一合法性問題，實(shí)際上與行政規(guī)范性文件無關(guān)。

第三，行政規(guī)范性文件與舉證責(zé)任。支持說的觀點(diǎn)似乎是有根據(jù)的，《行政訴訟法》第67條規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。這類觀點(diǎn)的邏輯是：既然應(yīng)當(dāng)提交規(guī)范性文件，那么這是一種法定義務(wù)，是舉證責(zé)任的體現(xiàn)；那么行政規(guī)范性文件就是舉證的內(nèi)容，就算一種特殊的證據(jù)了。要強(qiáng)調(diào)的是，就法條本意而論，法條嚴(yán)格區(qū)分了證據(jù)和依據(jù)。假使規(guī)范性文件是證據(jù)，何必多此一舉做這樣的界定和區(qū)分呢？應(yīng)該說，立法是非常慎重的，注意到了證據(jù)與行政規(guī)范性文件之間的重大差別。說到舉證責(zé)任，舉證責(zé)任并非是單純提出證據(jù)，還需要運(yùn)用法律依據(jù)予以闡釋說明。僅僅提出了證據(jù)，不做進(jìn)一步的說明論證，依然要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)[6]。行政規(guī)范性文件用在哪里呢？用于作為尺度、依據(jù)來闡釋觀點(diǎn)和論證事實(shí)。作為依據(jù)的一部分，行政規(guī)范性文件和其他的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章作用是一致的，只是效力上有差異。任何一個(gè)行政案件中，被告方的答辯缺失了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的依據(jù)支撐，其行政行為合法性都無法得到圓滿論證，都將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。但無論如何能夠把這些規(guī)范依據(jù)理解為證據(jù)的一部分嗎？答案當(dāng)然是否定的。行政規(guī)范性文件與舉證責(zé)任相關(guān)，但它并不屬于被告需要舉出的證據(jù)種類。

第四，行政規(guī)范性文件的審查與證據(jù)屬性。在此次行政訴訟法修改之前，人民法院是不可以審查規(guī)范性文件的[7]。修改之后，人民法院可以對(duì)附帶提起的行政規(guī)范性文件審查了。修改前后，表述大相徑庭。然而，是否因此可以得出結(jié)論，修改后行政規(guī)范性文件的證據(jù)屬性之爭就可以塵埃落定呢？修改之前，法院不可以審查規(guī)范性文件，那么認(rèn)為規(guī)范性文件是證據(jù)的觀點(diǎn)如何理解法律所規(guī)定的對(duì)證據(jù)的審查判斷，怎么理解對(duì)證據(jù)的質(zhì)證和排除呢？如果法院審查判斷甚至排除了行政規(guī)范性文件，是否意味著法院審查了規(guī)范性文件，是否意味法院超出了自身職權(quán)，違法越權(quán)審理呢？修改之后，法院可以審查規(guī)范性文件了，但是其并非作為證據(jù)來審查，而是在附帶訴訟中作為抽象行政行為的結(jié)果來審查的。倘若行政規(guī)范性文件是作為證據(jù)來對(duì)待，那么何必單列附帶訴訟，直接在針對(duì)具體行政行為的主訴中處理豈不是更便捷妥當(dāng)？還需要注意的是，《行政訴訟法》第64條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。這一條規(guī)定明確了人民法院可以受理針對(duì)規(guī)范性文件的訴訟，但是并不可以直接對(duì)該規(guī)范性文件作判，什么宣布無效、變更、撤銷、廢止之類的判決都是違法的，只能提出建議而已?？梢?，行政規(guī)范性文件在行政訴訟法修改前后，實(shí)質(zhì)性的變化是不大的，以前法院不能做什么，現(xiàn)在也不過是提建議罷了。把行政規(guī)范性文件曲解為證據(jù)，可以由法院審查判斷，只是一廂情愿的想法。這種想法對(duì)于學(xué)術(shù)而言是探討，運(yùn)用到司法實(shí)踐中卻是難以原諒的錯(cuò)誤。

綜上所述，本文認(rèn)為，占主流觀點(diǎn)的行政規(guī)范性文件證據(jù)說值得商榷。行政規(guī)范性文件是依據(jù)而并非是證據(jù)，更非特殊的書證。法院對(duì)規(guī)范性文件依據(jù)自然有取舍之分，但這取舍不是源于對(duì)證據(jù)的審查判斷，而是對(duì)規(guī)范依據(jù)的適用。并且，法條表明，這種取舍也是謹(jǐn)慎小心的。

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Attributes of the Evidence for Administrative Normative Document

XU Qingtong

(LawSchool,BeijingJiaotongUniversity,Beijing100044,China)

[Abstract]The issue of administrative normative document is related to the judicial review of the court and the evidence.There has been in the academic community a dispute over treating the normative document as the evidence. From the legal provisions, the inherent characteristics of evidence, the burden of proof, the judicial review and other aspects of the logic of normative document, this article draws a conclusion that the document is not the evidence anyway.

[Key words]administrative normative document;attributes of the evidence;administrative procedure law

[中圖分類號(hào)]D925.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6285(2015)12-0063-03

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.12.017

[作者簡介]許慶彤(1973-),男，山西太原人，北京交通大學(xué)法學(xué)院講師。

[收稿日期]2015-10-05