農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在沖突與協(xié)調(diào)——以奧斯特羅姆的多中心治理理論為視角

王學(xué)忠

(中共安徽省委黨?！》▽W(xué)部， 安徽　合肥　230022)

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農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在沖突與協(xié)調(diào)
——以奧斯特羅姆的多中心治理理論為視角

(中共安徽省委黨校法學(xué)部， 安徽合肥230022)

摘要：信息失靈是制約農(nóng)村金融發(fā)展的主要因素。多中心理論下的農(nóng)村金融市場信息失靈治理體系是由市場主體治理、政府治理和農(nóng)村金融協(xié)會治理構(gòu)成的有機(jī)整體。我國農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在沖突影響了治理效果。協(xié)調(diào)政府與農(nóng)村金融主體治理沖突的路徑是在準(zhǔn)確定位政府職能基礎(chǔ)上，減少政府直接干預(yù)農(nóng)村金融活動，公平地對待每一個(gè)農(nóng)村金融主體，積極提供農(nóng)村金融公共信息服務(wù)；協(xié)調(diào)政府與農(nóng)村金融協(xié)會治理沖突的路徑是在推行政社分開、改革行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制同時(shí)，建立健全培育農(nóng)村金融協(xié)會發(fā)展制度；協(xié)調(diào)協(xié)會與市場沖突的路徑是改革一行一會制度，打破農(nóng)村金融協(xié)會壟斷，允許多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會存在，并建立農(nóng)村金融協(xié)會的聯(lián)合會制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融； 信息失靈； 治理體系； 沖突； 協(xié)調(diào)

信息失靈阻礙了農(nóng)村金融發(fā)展。改革開放以來，隨著政府與市場關(guān)系逐步理順，社會組織逐漸發(fā)展，政府、市場主體、社會組織在農(nóng)村金融信息失靈治理中的功能得到一定發(fā)揮，但總體而言，農(nóng)村金融信息失靈現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。因?yàn)樾畔⑹ъ`，農(nóng)村金融需求得不到滿足與對農(nóng)貸款不良率較高的問題并存。蘇北某市約有6萬農(nóng)戶存在資金需求，按每戶年均需3萬—5萬元計(jì)，總資金需求18億—30億元，而2013年該市累計(jì)僅發(fā)放貸款4.3億元，貸款余額僅2億元。[1]同時(shí)，對農(nóng)貸款不良率居高不下，銀監(jiān)會2013年年報(bào)顯示，商業(yè)銀行對農(nóng)貸款不良率達(dá)2.27%，遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。農(nóng)村金融信息失靈治理對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有正外部性；農(nóng)村金融信息失靈治理中很難把一部分市場主體排除在外；不同的農(nóng)村金融主體對信息失靈治理的需求存在差異，這與多中心理論中的治理對象——公益產(chǎn)品和服務(wù)的外部性、不可分性和社群需求偏好性特質(zhì)[2](P42-50)相吻合，因此多中心理論可為農(nóng)村金融信息失靈治理提供有益的借鑒。

一、信息失靈是制約農(nóng)村金融發(fā)展的主要因素

信息不對稱導(dǎo)致農(nóng)村融資難，矯正信息不對稱是更好地矯正其他市場失靈的條件。因此，信息不對稱是農(nóng)村金融市場失靈的主要方面，緩解農(nóng)村融資難必須解決信息不對稱問題。

1.信息不對稱是農(nóng)村融資難的成因。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，只有在風(fēng)險(xiǎn)和成本可控的情況下才會發(fā)放貸款，但在信息不對稱情況下，風(fēng)險(xiǎn)和成本問題無法得到有效解決，從而導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)惜貸。首先是貸款風(fēng)險(xiǎn)問題無法解決。斯蒂格利茨和溫斯指出：“在完備信息和信息無成本的情況下，銀行可以準(zhǔn)確無誤地掌握借款者采取的所有行動?！盵3](P87)這樣金融機(jī)構(gòu)可對不同的借款者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)差異化分析并采取不同防范措施。但現(xiàn)實(shí)并非如此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對借款者的信譽(yù)、資產(chǎn)狀況、經(jīng)營能力等難以充分了解，存在著嚴(yán)重的信息不對稱，因此只能按照市場上的平均風(fēng)險(xiǎn)程度和同一條件貸款，從而出現(xiàn)逆向選擇問題：風(fēng)險(xiǎn)程度低于平均水平的借款者因獲益低而選擇不貸款，風(fēng)險(xiǎn)程度高的借款者反而選擇貸款。貸款后，金融機(jī)構(gòu)因信息不對稱而難以對借款人的資金利用行為進(jìn)行監(jiān)督，借款人具有從事不利于金融機(jī)構(gòu)回收貸款行為的道德風(fēng)險(xiǎn)。為避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)必須要做的是在客戶中進(jìn)行選擇，即只對充分了解、風(fēng)險(xiǎn)低的客戶貸款。如此，斯蒂格利茨和溫斯所描繪的“信貸配給”現(xiàn)象產(chǎn)生：“一部分人得到了貸款，另一部分人卻沒有得到貸款。那些被拒之門外的潛在借款者即使愿意出比市場水平更高的利率水平，或者愿意提供比已經(jīng)得到貸款的人更多的擔(dān)保，仍然得不到貸款?！盵4](P119-120)

其次是經(jīng)營成本問題無法有效解決。農(nóng)村金融業(yè)務(wù)小而散抬高了金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本，理論上提高利率可以解決成本問題，但高利率往往導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更高的貸款風(fēng)險(xiǎn)和成本。斯蒂格利茨和溫斯指出：“提高利率可能導(dǎo)致借款者采取與銀行利益相悖的行為?！盵5](P103)“利率上升能通過挫傷安全性項(xiàng)目的投資者或誘使借款者去投資風(fēng)險(xiǎn)性更高的項(xiàng)目來增加銀行各種放款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度?！盵6](P119-120)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為避免提高利率引發(fā)的更高貸款風(fēng)險(xiǎn)，必須對借款者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，而為達(dá)到這一目的，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要付出相應(yīng)信息成本，金融機(jī)構(gòu)將因經(jīng)營成本提高而惜貸。

2.矯正信息不對稱是更好地矯正農(nóng)村金融市場其他失靈的條件。第一，矯正信息不對稱是更好地矯正農(nóng)村金融壟斷失靈的條件。雖然破除壟斷可以促進(jìn)競爭，推動信息發(fā)現(xiàn)，但如果信息發(fā)現(xiàn)成本過高，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信息發(fā)現(xiàn)動力不足，農(nóng)村融資難問題依然無法解決?？梢姡r(nóng)村金融競爭制度在信息對稱條件下才能發(fā)揮作用。第二，矯正信息不對稱是更好地激勵農(nóng)村金融正外部性的條件。農(nóng)村金融具有促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部性，但金融機(jī)構(gòu)因農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)小而散、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大而不愿扎根農(nóng)村。激勵農(nóng)村金融的正外部性需要政府的適度支持。由于政府無法鑒別誰是貸款的真實(shí)需要者，難以進(jìn)行有效的直接信貸配置。又由于尋租的存在，廉價(jià)的信貸資源可能被挪用，因此，政府不宜直接干預(yù)，否則，政府只需大量設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)即可。政府干預(yù)的可靠辦法是通過財(cái)稅政策、貨幣政策和公共服務(wù)，營造良好的市場環(huán)境，激勵農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展信貸服務(wù)。然而，在信息不對稱環(huán)境下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款的風(fēng)險(xiǎn)問題依然存在，成本問題也無法解決，激勵效果不會樂觀。可見，更好地激勵農(nóng)村金融正外部性依賴于信息不對稱的矯正。

二、多中心理論中的農(nóng)村金融信息失靈治理體系

(一)農(nóng)村金融信息失靈治理體系構(gòu)成及功能分析

多中心理論強(qiáng)調(diào)公共事物治理主體的多元化。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，因?yàn)楣彩挛镏卫韱栴}的復(fù)雜性，單一強(qiáng)調(diào)政府作用、市場主體作用或是社會組織作用，都過于簡化或理想化而無法取得滿意效果，公共治理不是簡單地選擇哪一個(gè)主體的問題，而是打破單中心格局，構(gòu)建政府、市場和社會多中心協(xié)作的治理體系。[7](P18-31)政府、市場主體或是社會組織在農(nóng)村金融信息失靈治理中既能夠發(fā)揮一定的作用，又各自存在不足，不能獨(dú)自完成治理任務(wù)。能夠發(fā)揮一定的作用體現(xiàn)了其存在的價(jià)值，而各自存在的不足又表明各治理形式的存在不能排斥其他形式的存在。因此，農(nóng)村金融信息失靈的治理應(yīng)當(dāng)由各種治理共同構(gòu)成。

1.農(nóng)村金融市場主體治理的功能分析。文森特·奧斯特羅姆指出，市場中的“任何一個(gè)人或者企業(yè)的行為都是由雙向調(diào)適決定的，他們要與參與任何特定市場的其他個(gè)人和企業(yè)的行為相協(xié)調(diào)?！盵8](P79)為在信息失靈環(huán)境中與對方行為相協(xié)調(diào)，農(nóng)戶和企業(yè)可以主動向金融機(jī)構(gòu)顯示信息；金融機(jī)構(gòu)為開拓農(nóng)村市場，可通過產(chǎn)品創(chuàng)新識別對方信息，也可主動調(diào)查了解對方信息，這些都可有效緩解信息不對稱。但市場主體治理的功能是有限的，由于外部性原因，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的收益往往難以覆蓋成本，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏主動治理信息失靈的積極性；在金融壟斷情況下，金融機(jī)構(gòu)因可獲得壟斷利潤而且缺乏競爭壓力，也不會積極主動去治理信息失靈。

2.政府治理功能分析。政府可主動采取措施治理農(nóng)村金融信息失靈。這些措施包括政府直接設(shè)立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；以行政方式干預(yù)農(nóng)村貸款配置；規(guī)制農(nóng)村金融壟斷行為和降低農(nóng)村金融準(zhǔn)入門檻，形成有效競爭；通過財(cái)稅政策，補(bǔ)償信息成本；提供信息公共服務(wù)，降低信息成本，等等。但政府治理農(nóng)村金融市場信息失靈也不是萬能的。奧斯特羅姆夫婦指出：“在私人供給物品和服務(wù)方面缺乏有效的市場安排，并不必然意味著在非市場條件下由公共供給物品和服務(wù)就能保證有效地解決問題?！盵9](P149)一是政府的信息失靈制約了其作用發(fā)揮。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的最優(yōu)選擇、最優(yōu)方式方法的運(yùn)用以及績效評價(jià)對于信息不完全的政府來說是無法回避的困難。二是政府的尋租行為制約了其作用發(fā)揮。政府干預(yù)“可能導(dǎo)致部分官員獲得極大的自由裁量權(quán)，從而為腐敗大開方便之門。受到不利影響的人會試圖通過賄賂官員以繞過規(guī)則行事”，[10](P362)結(jié)果往往是政府農(nóng)村金融政策出現(xiàn)該貸未貸、不該貸卻貸的偏差。

3.社會治理功能分析。社會治理主體比較寬泛，農(nóng)民自組織的社團(tuán)、金融協(xié)會等都可以對信息失靈進(jìn)行一定的治理，限于篇幅，本文只對農(nóng)村金融協(xié)會展開論述。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，一群相互依賴的個(gè)體“有可能將自己組織起來，進(jìn)行自主治理”[11](P68-72)。作為社會組織，農(nóng)村金融協(xié)會比單個(gè)機(jī)構(gòu)擁有更多手段和力量獲取市場信息、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息以及政策信息，它的信息服務(wù)可以幫助金融機(jī)構(gòu)克服信息失靈。作為獨(dú)立于政府的組織，它比政府更接近市場，更了解成員訴求，政府可以借助它們的信息來避免政策失靈。然而，社會治理也存在局限。農(nóng)村金融協(xié)會間的過度競爭會導(dǎo)致信息碎片化而無法有效整合，協(xié)會壟斷又將導(dǎo)致協(xié)會把自身利益凌駕于成員利益甚至社會利益之上，這些都會使協(xié)會治理效果大打折扣。

(二)農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在關(guān)系

多中心理論認(rèn)為，多中心不是互不關(guān)聯(lián)的各自為政，更不是相互沖突，而是各中心在相互獨(dú)立基礎(chǔ)上的競爭與合作關(guān)系。[12](P95)相互獨(dú)立意味著每一個(gè)中心都能夠采取獨(dú)立的行動，任何一方之存在不以壓制他方為條件。競爭與合作則可達(dá)到治理效果最大化，在競爭場合中，“如果潛在的生產(chǎn)者包括一系列的私商和公共機(jī)構(gòu)，就有機(jī)會討價(jià)還價(jià)，以最低的成本來獲得公益物品或者服務(wù)”。而在非競爭性場合中，“多個(gè)生產(chǎn)單位通過相互之間協(xié)調(diào)行為能夠獲得共同的利益”。[13](P123)農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在關(guān)系也是在相互獨(dú)立基礎(chǔ)上的競爭與合作關(guān)系。

由于市場、政府與協(xié)會的治理功能不同，競爭無從展開，相互間主要表現(xiàn)為分工協(xié)作關(guān)系。農(nóng)村金融市場主體治理是基礎(chǔ)性機(jī)制，因?yàn)闊o論是政府還是社會組織，所扮演的都只是協(xié)調(diào)角色，不能取代農(nóng)村金融市場主體，只有市場主體采取行動，才能最終發(fā)揮信息失靈治理作用。政府治理體現(xiàn)為“補(bǔ)位”，凡是農(nóng)村金融主體能夠解決的交給市場主體，市場主體無力解決時(shí)要積極發(fā)揮政府作用，政府根據(jù)農(nóng)村金融運(yùn)行需要進(jìn)行相機(jī)決策，保障農(nóng)村金融主體治理機(jī)制運(yùn)行，是調(diào)控性機(jī)制。社會組織治理一方面直接作用于農(nóng)村金融主體，即提供農(nóng)村金融信息服務(wù)，規(guī)范競爭，彌補(bǔ)了農(nóng)村金融主體不足。另一方面是作用于政府，為政府決策提供準(zhǔn)確信息，提高政府農(nóng)村金融政策對市場的針對性，是政府與農(nóng)村金融市場主體間的銜接性機(jī)制。

同類治理主體間既有競爭關(guān)系，也有合作關(guān)系。競爭可以促進(jìn)治理方式方法的創(chuàng)新。壟斷的單一政府、農(nóng)村金融市場主體或農(nóng)村金融協(xié)會既不能充分滿足不同偏好的服務(wù)對象需求，也不能激勵其積極主動治理信息失靈。以農(nóng)村金融協(xié)會為例，政府和農(nóng)村金融市場主體都不能僅僅依賴于單一的農(nóng)村金融協(xié)會，允許多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會的存在并相互競爭既是擴(kuò)大政府和市場主體選擇權(quán)的需要，也是避免因一個(gè)壟斷的農(nóng)村金融協(xié)會治理失敗而整個(gè)社會治理機(jī)制失敗的需要。相互合作不僅避免了過度競爭，而且可以通過契約性安排相互提供信息服務(wù)，從而獲得雙贏的收益。農(nóng)村資金互助組織即是農(nóng)戶、企業(yè)間合作的表現(xiàn)，農(nóng)村金融協(xié)會則是金融機(jī)構(gòu)間合作的表現(xiàn)。

三、農(nóng)村金融信息失靈治理體系內(nèi)在沖突的表現(xiàn)與制度成因

當(dāng)前，政府在農(nóng)村金融信息失靈治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，農(nóng)村金融市場主體和社會組織治理的廣度、深度都深受其制約，形成政府與農(nóng)村金融市場主體和農(nóng)村金融協(xié)會治理沖突的局面。不僅如此，政府的過度干預(yù)還導(dǎo)致了農(nóng)村金融市場主體和農(nóng)村金融協(xié)會治理間的沖突及內(nèi)部不良競爭。所有這些都是相關(guān)制度不合理的結(jié)果。

(一)政府治理與農(nóng)村金融市場主體治理沖突的表現(xiàn)與制度成因

1.政府治理與農(nóng)村金融市場主體治理沖突的表現(xiàn)。政府與農(nóng)村金融主體治理的合作關(guān)系表現(xiàn)為政府為市場主體治理創(chuàng)造環(huán)境，政府的財(cái)稅激勵、農(nóng)村金融競爭政策調(diào)整、農(nóng)村金融公共信息產(chǎn)品提供、農(nóng)村貨幣政策調(diào)控都是以促進(jìn)農(nóng)村金融市場競爭、激發(fā)市場主體能動性來達(dá)到治理信息失靈的目的。改革開放以來，雖然政府不斷放開農(nóng)村金融市場，但對農(nóng)村金融競爭的抑制依然存在。銀監(jiān)會2013年年報(bào)顯示，全國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)只有1050家，平均每縣不足一家，對農(nóng)村金融競爭程度的提高十分有限。在農(nóng)村金融競爭不能治理信息失靈，金融機(jī)構(gòu)依然惜貸時(shí)，政府用行政方式要求金融機(jī)構(gòu)增加對農(nóng)貸款，《關(guān)于進(jìn)一步做好小微企業(yè)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2014〕37號)要求包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)對“小微企業(yè)貸款增速不低于各項(xiàng)貸款平均增速，增量不低于上年同期”。雖然對農(nóng)貸款增加，但因不是信息失靈治理結(jié)果，不良率隨之攀升，不具有可持續(xù)性。再如，有些地方選擇性地重點(diǎn)支持部分龍頭企業(yè)和種糧大戶貸款，財(cái)稅支持成為部分市場主體的特權(quán)，阻礙了市場競爭機(jī)制發(fā)揮作用。不平等競爭不是真正的競爭，也就不能真正促進(jìn)信息失靈治理。

2.政府治理與市場治理沖突的制度成因。政府與市場治理沖突的原因是政府與市場關(guān)系錯位，相互合作淪為政府對市場的抑制或扭曲。這在制度上主要表現(xiàn)為以下方面：一是農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入制度限制。2006年以來，監(jiān)管部門通過政策創(chuàng)新，增設(shè)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，但效果不理想。首先是以銀行為主體的資格條件阻礙了民間資本設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。[14]其次是許可證制度阻礙了農(nóng)村資金互助社設(shè)立。農(nóng)村資金互助社的最大優(yōu)勢在于有效解決了信息失靈的問題，同時(shí)其儲戶不涉及社會公眾，許可證管理的科學(xué)性值得商榷。[15]再次是注冊資本的限制。農(nóng)村資金互助社只吸收社員存款，是否必要對其設(shè)置注冊資本條件值得商榷。即使注冊資本條件是必要的，對于地區(qū)發(fā)展不均衡的我國而言，未體現(xiàn)地區(qū)差別也不盡合理。[16]各地的小額貸款公司注冊資本要求寬嚴(yán)不一，不少地方盲目求大而把注冊資本額提高至億元以上，抵消了“寬準(zhǔn)入”政策效果。二是農(nóng)村金融公共服務(wù)制度缺陷。其一，農(nóng)村金融財(cái)稅激勵制度扭曲了市場競爭。財(cái)稅激勵作為公共資源，應(yīng)為符合條件的市場主體共享，政府有選擇地支持部分對象，違背公平原則。其二，農(nóng)村金融公共信息服務(wù)制度缺失。公共信息服務(wù)可有效降低信息成本，提高金融機(jī)構(gòu)參與市場競爭積極性，進(jìn)而治理信息失靈。然而，政府的農(nóng)村金融信息服務(wù)嚴(yán)重不足。首先是因?yàn)橹贫热毕輰?dǎo)致農(nóng)村信息處于分割狀態(tài)。根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，工商、稅務(wù)、法院、檢察院以及水、電、氣、電信的有關(guān)信息沒有納入金融基本數(shù)據(jù)庫，金融機(jī)構(gòu)難以獲得全面、及時(shí)的農(nóng)村信用信息?！蛾P(guān)于加快小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)的意見》(銀發(fā)〔2014〕37號)要求建立農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫，但仍處于試驗(yàn)試點(diǎn)階段，效果顯現(xiàn)尚待時(shí)日。其次是農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息搜集機(jī)制缺失。農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息是金融機(jī)構(gòu)的決策依據(jù)，當(dāng)前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息服務(wù)十分缺乏。再次是信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失。農(nóng)村信用等級評定缺乏明確的參照，征信機(jī)構(gòu)自行制定的評定標(biāo)準(zhǔn)存在指標(biāo)體系不統(tǒng)一問題，評定結(jié)果差異較大，金融機(jī)構(gòu)在利用這些評級信息時(shí)感到無所適從。[17]

(二)政府治理與農(nóng)村金融協(xié)會治理沖突的表現(xiàn)與制度成因

1.政府治理與農(nóng)村金融協(xié)會治理沖突的表現(xiàn)。政府對協(xié)會治理的抑制表現(xiàn)為政府?dāng)D壓行業(yè)協(xié)會生存空間，協(xié)會設(shè)立受限，已設(shè)立的又過度依賴于政府，破壞了協(xié)會的獨(dú)立性和自治性，信息失靈的社會治理幾乎呈休眠狀態(tài)。一是設(shè)立困難而幾無專門的農(nóng)村金融行業(yè)協(xié)會。小額貸款公司并非專門服務(wù)三農(nóng)，小額貸款公司協(xié)會只是一定意義上的農(nóng)村金融協(xié)會。各級銀行業(yè)協(xié)會中除中國銀行業(yè)協(xié)會下設(shè)農(nóng)村合作金融專業(yè)委員會、福建省銀行業(yè)協(xié)會下設(shè)村鎮(zhèn)銀行工作委員會外，鮮見農(nóng)村金融專業(yè)委員會。各級銀行業(yè)協(xié)會雖然也開展了一些農(nóng)村金融服務(wù)工作，但專業(yè)性不強(qiáng)，信息服務(wù)缺乏針對性。從中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村合作金融工作委員會《工作規(guī)劃(2014)》來看，鞏固農(nóng)村金融支農(nóng)地位、向政府反映會員利益訴求、交流協(xié)作是其年度主要任務(wù)，而協(xié)調(diào)競爭、整合信息還沒有被明確提上日程。二是政府對已設(shè)立協(xié)會過度控制使之成為政府的附庸?！禬Z市小額貸款公司協(xié)會章程》規(guī)定，協(xié)會設(shè)立、換屆、理事推薦、協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)選舉、協(xié)會終止、剩余財(cái)產(chǎn)處理等無不需要銀監(jiān)部門同意。依附政府、遠(yuǎn)離市場的行業(yè)協(xié)會很難得到行業(yè)認(rèn)同，從而不能發(fā)揮信息整合作用。協(xié)會治理運(yùn)行不暢必然對政府治理產(chǎn)生消耗作用。協(xié)會缺乏或遠(yuǎn)離市場而不能有效整合農(nóng)村金融信息，使政府失去一個(gè)了解市場信息的重要通道，把握市場信息能力受到削弱。

2.政府治理與農(nóng)村金融協(xié)會治理沖突的制度成因。造成政府與治理沖突的制度成因是由于我國社會組織立法滯后，政府與社會組織關(guān)系錯位，政府權(quán)力主導(dǎo)著社會組織運(yùn)行，這突出表現(xiàn)在社會組織的雙重管理體制。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，成立農(nóng)村金融協(xié)會應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)協(xié)會籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；業(yè)務(wù)主管單位監(jiān)督、指導(dǎo)農(nóng)村金融協(xié)會開展活動，負(fù)責(zé)年度檢查的初審；農(nóng)村金融協(xié)會在辦理注銷登記前，應(yīng)當(dāng)在業(yè)務(wù)主管單位及其他有關(guān)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，成立清算組織，完成清算工作。政府對農(nóng)村金融協(xié)會的過度控制不僅阻礙了協(xié)會的信息失靈治理功能發(fā)揮，也使自己的信息失靈治理功能大打折扣。為更好地發(fā)揮農(nóng)村金融協(xié)會在農(nóng)村金融信息失靈中的治理功能，迫切需要對包括農(nóng)村金融協(xié)會在內(nèi)的社會組織管理制度進(jìn)行改革。

(三)農(nóng)村金融協(xié)會治理與市場治理沖突的表現(xiàn)與制度成因

1.農(nóng)村金融協(xié)會治理與市場治理沖突的表現(xiàn)。因農(nóng)村金融協(xié)會設(shè)立難，很多地方的農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行無法加入?yún)f(xié)會，協(xié)會治理無從談起，更勿論與市場治理的協(xié)作了。在政社分離后，即使設(shè)立農(nóng)村金融協(xié)會，如不破除協(xié)會壟斷局面，也難以有效治理農(nóng)村金融信息失靈。其一，農(nóng)村金融協(xié)會壟斷限制了成員入會選擇權(quán)，加之其與政府的特殊關(guān)系而遠(yuǎn)離市場，不能提供有效信息服務(wù)，尤其是當(dāng)協(xié)會代表政府利益而與成員利益沖突時(shí)，往往執(zhí)行政府政策，長此以往必然導(dǎo)致協(xié)會的公信力下降，社會認(rèn)同度低，成員參與積極性不足。成員代表性不足的協(xié)會很難有效整合行業(yè)信息。其二，農(nóng)村金融協(xié)會的反競爭行為直接抑制市場治理功能的發(fā)揮。協(xié)會并不總是能夠從社會整體利益出發(fā)，規(guī)范成員的競爭行為，有時(shí)可能為了部分成員利益而限制行業(yè)競爭，結(jié)果是抑制市場治理信息失靈功能發(fā)揮。在單一協(xié)會壟斷情況下，協(xié)會反競爭的可能性加大。農(nóng)村金融主體不能在農(nóng)村金融協(xié)會信息服務(wù)下展開有效競爭時(shí)，削弱了其對協(xié)會的認(rèn)同度，加劇其與協(xié)會的背離，協(xié)會與市場愈來愈遠(yuǎn)，協(xié)會治理效果愈來愈差。

2.協(xié)會治理與市場治理沖突的制度成因。協(xié)會壟斷的制度成因體現(xiàn)為《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的第13條規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的”，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。這個(gè)規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中往往就是一地一業(yè)一會。為促進(jìn)農(nóng)村金融協(xié)會間的競爭，更好地發(fā)揮其在農(nóng)村金融信息失靈治理中的作用，亟須改革一地一業(yè)一會制度。

四、農(nóng)村金融信息失靈治理體系內(nèi)在沖突的協(xié)調(diào)

(一)市場治理與政府治理的協(xié)調(diào)對策

市場治理與政府治理相互沖突的關(guān)鍵原因是政府治理對市場治理空間的擠壓，協(xié)調(diào)路徑是圍繞市場治理運(yùn)行需要重新設(shè)計(jì)政府治理制度。政府對市場的任何干預(yù)都不應(yīng)違背市場規(guī)律，因此，以行政命令干預(yù)貸款配置的行為應(yīng)當(dāng)杜絕，轉(zhuǎn)而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策激勵、引導(dǎo)市場主體在競爭中利用信息，以創(chuàng)新主動發(fā)現(xiàn)信息。

一是放寬準(zhǔn)入管制，以增量改革促進(jìn)信息發(fā)現(xiàn)。農(nóng)村金融資格準(zhǔn)入方面主要是取消民間資本不能作為村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人的限制。注冊資本方面是對于不吸收公眾存款的小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社，不應(yīng)規(guī)定過高注冊資本條件，同時(shí)允許各地根據(jù)實(shí)際情況，確定具體數(shù)額。設(shè)立審批制度方面是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)類型設(shè)置不同的審查治理。村鎮(zhèn)銀行是吸儲性機(jī)構(gòu)，為保護(hù)儲戶利益，對其應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行審批制。農(nóng)村資金互助社的可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，即在互助資金組織的資產(chǎn)和成員規(guī)模較大時(shí)才考慮對其采取審批制，其他的則實(shí)行登記制。小額貸款公司的設(shè)立審查應(yīng)視情況而定：對于成立時(shí)承諾僅用自有資本金發(fā)放貸款的，其風(fēng)險(xiǎn)的外溢性低，在審查上可區(qū)別于銀行而采用備案制；對于規(guī)模大，業(yè)務(wù)多，且需要從其他金融機(jī)構(gòu)融資的，則采取審批制。

二是完善公平支持制度，實(shí)現(xiàn)公平競爭，促進(jìn)信息發(fā)現(xiàn)。只有按照公正原則在農(nóng)村金融市場內(nèi)部分配資源，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)間、借款人之間、借貸之間的公平競爭，才能讓市場治理充分發(fā)揮作用，才能整體上治理農(nóng)村金融信息失靈。從制度方面來看，即是凡涉及農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的，都應(yīng)是政府激勵政策的受益者，不因身份、地位、規(guī)模的不同而受到政策的不同對待。

三是完善政府農(nóng)村金融公共信息服務(wù)治理，降低信息成本。其一，建立農(nóng)村信用信息數(shù)據(jù)庫。修改《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，打破信息部門壁壘，整合農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶在政府機(jī)關(guān)以及水、電、氣公用企業(yè)方面的信息，健全農(nóng)村金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為金融機(jī)構(gòu)提供信息參考?！蛾P(guān)于加快小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)的意見》(銀發(fā)〔2014〕37號)提出原則上以縣為主建立農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶信息的整合，但數(shù)據(jù)庫不層層建設(shè)、上收、歸集。筆者認(rèn)為，從統(tǒng)一開放的市場體系來看，有必要在縣級農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村數(shù)據(jù)庫。其二，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫。政府在鼓勵金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會建立數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，把各個(gè)相關(guān)數(shù)據(jù)整合起來，形成公共的農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息交流平臺，為生產(chǎn)經(jīng)營者金融機(jī)構(gòu)提供決策參考。此外，政府可頒布農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)評估指南，為評估者提供一個(gè)宏觀的框架性操作規(guī)范，提高農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)評估可信度。我國農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)評估市場發(fā)育滯后，評估規(guī)則的適當(dāng)統(tǒng)一有利于提高市場對其結(jié)果的認(rèn)可度。

(二)政府治理與社會治理的協(xié)調(diào)對策

如前所述，政府治理與社會治理的相互沖突是政府?dāng)D壓社會組織生存空間的結(jié)果。協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的路徑是淡化協(xié)會的官設(shè)色彩，減少政府干預(yù)，為其自主發(fā)展拓展空間。從農(nóng)村金融協(xié)會角度來看，需要在制度中明確以下兩點(diǎn)。一是推行政社分開，改革農(nóng)村金融協(xié)會雙重管理體制。在成立上，農(nóng)村金融協(xié)會按社會團(tuán)體登記即可設(shè)立，無須經(jīng)過主管部門審批。在運(yùn)行上，登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管主要是合規(guī)性監(jiān)管，只有在違反法律規(guī)定，侵害他人利益的情況下，政府才能對之進(jìn)行處罰，以最大限度地維護(hù)其自治性，防止政府不當(dāng)干預(yù)。十八大以來，黨中央多次提出要實(shí)行政社分離改革，但農(nóng)村金融協(xié)會的設(shè)立不容樂觀，2015年1月30日成立的中國小額貸款公司協(xié)會仍然實(shí)行雙重管理體制，正在籌備中的北京市農(nóng)村金融協(xié)會也是如此。[18]徹底解決農(nóng)村金融協(xié)會的雙重管理問題，厘清政府與協(xié)會關(guān)系，還得依賴于國家層面的社會組織立法完善來推進(jìn)，為農(nóng)村金融協(xié)會的設(shè)立、運(yùn)行提供良好的法律環(huán)境。二是完善農(nóng)村金融協(xié)會培育制度。理順政府與農(nóng)村金融協(xié)會的關(guān)系，不能簡單地等同于政府完全退出。在農(nóng)村金融協(xié)會組織發(fā)展初期，政府應(yīng)當(dāng)給予政策扶持，如政府的農(nóng)村金融公共服務(wù)優(yōu)先向其購買，在人才引進(jìn)、社會保障、職稱評定等方面給予政策支持，協(xié)會推動農(nóng)村金融發(fā)展的，政府應(yīng)當(dāng)給予一定獎勵，政府制定、修改或者廢止農(nóng)村金融政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)與行業(yè)協(xié)會充分交換信息，為其營造良好的成長氛圍。

(三)農(nóng)村金融協(xié)會治理與市場治理的協(xié)調(diào)對策

壟斷是農(nóng)村金融協(xié)會治理與市場主體治理沖突的成因。“一業(yè)一會”盡管方便管理，但從功能發(fā)揮角度出發(fā)，應(yīng)打破協(xié)會的壟斷地位，允許一地成立多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會，以農(nóng)村金融協(xié)會間的競爭提高治理效率，而且各協(xié)會不同的信息服務(wù)可滿足不同主體偏好的需求。值得注意的是，一業(yè)多會并不必然解決協(xié)會對市場主體治理的協(xié)調(diào)問題。多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會使得會員有了選擇權(quán)，有利于協(xié)會加強(qiáng)信息服務(wù)吸引會員，但多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會的存在使得每個(gè)協(xié)會都有部分成員又都難以掌握全部市場情況，成員分布的碎片化使得協(xié)會掌握的信息碎片化，進(jìn)而無法提供高質(zhì)量的農(nóng)村金融信息服務(wù)。

從近期看，在多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會間信息碎片化問題沒有相應(yīng)制度應(yīng)對情況下，可對一地一行的協(xié)會數(shù)量進(jìn)行一定的限制，深圳經(jīng)驗(yàn)值得推廣。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)《行業(yè)協(xié)會條例》規(guī)定，同級行政區(qū)域內(nèi)已設(shè)立的相同行業(yè)協(xié)會少于三家的，可成立新的協(xié)會。長遠(yuǎn)看，在相應(yīng)制度建立健全之時(shí)，最終應(yīng)徹底取消“一地一業(yè)一會”。這個(gè)主要是指建立農(nóng)村金融協(xié)會的聯(lián)合會制度，由聯(lián)合會協(xié)調(diào)農(nóng)村金融協(xié)會間的競爭，整合各協(xié)會的信息，克服單個(gè)協(xié)會的成員分散帶來的信息碎片化問題。關(guān)于聯(lián)合會的構(gòu)建，埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“從較小的單位出發(fā)向上建構(gòu)，比在已經(jīng)建成的大型單位中創(chuàng)建有效的小規(guī)模單位，更可能導(dǎo)致較好的解決方案。”[19](P392)這是一種在市場自發(fā)秩序下很為合理的方案，但需要經(jīng)歷一個(gè)較為漫長的過程。從我國農(nóng)村金融信息失靈治理緊迫性來看，作為替代方案，筆者認(rèn)為我國可采取如下建構(gòu)進(jìn)路：從中央層面來看，可把中國銀行業(yè)協(xié)會下設(shè)的農(nóng)村合作金融委員會分離出來作為全國農(nóng)村金融協(xié)會聯(lián)合會。從地方層面來看，可先把省級信用聯(lián)社改造為省級聯(lián)合會，由其指導(dǎo)建立市、縣聯(lián)合會，逐漸在全國建立體系化的農(nóng)村金融協(xié)會體系。根據(jù)《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，省聯(lián)社本身就承擔(dān)著行業(yè)自律功能，把其改造為行業(yè)協(xié)會聯(lián)合會應(yīng)當(dāng)?shù)涔芾砺毮?，理清股?quán)，改變其企業(yè)屬性。

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On the Internal Conflict and Coordination about

Rural Financial Information Failure Governance System

——From the Perspective of Ostrom’s Multi-center Governance Theory

WANG Xue-zhong

(Party School of Anhui Committee of the Communist Party of China, Hefei 230022, China)

Abstract：Information failure is the main factor which restricts the rural financial development. Market subjects governance, government governance and rural finance association governance constitute information failure governance system, but internal conflicts among them offset governance effect. To coordinate the conflict between market subjects and government, we should reduce government’s direct intervention, treat each market subject fairly and provide information services actively. To coordinate the conflict between government and rural finance association, we should separate rural financial association from government, reform the dual management system and establish institutions to foster associations’ development. To coordinate the conflict between market subjects and rural finance association, we should reform the institution of one industry one association, allow one industry to have more associations and establish a system to joint them.

Key words：rural finance; information failure; governance system; conflict; coordination

作者簡介：王學(xué)忠(1971—)，男，安徽肥東人，中共安徽省委黨校法學(xué)部副教授，法學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“民間融資的市場治理與風(fēng)險(xiǎn)防范的法律問題研究”(14BFX090)

收稿日期：2015-10-08

中圖分類號：F832.35

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—1012(2015)06—0073—08