中國高校經(jīng)費撥款制度設(shè)計:基于績效預(yù)算管理的視角

周武星，田 發(fā)

(上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海 200093)

引 言

我國高校的教育經(jīng)費撥款模式經(jīng)歷了三個階段:在1949～1985年間，我國政府實行的是“基數(shù)加發(fā)展”的高等教育經(jīng)費撥款模式，即以高校前一年所獲得的政府撥款經(jīng)費為基礎(chǔ)，加上高校下一年因事業(yè)發(fā)展實際需要給予一定的撥款補償，這屬于增量預(yù)算撥款模式;從1986～2002年我國實行的是“綜合定額加上專項補助”的政府資金撥款模式，這是一種基于高校投入與過程指標(biāo)相結(jié)合的撥款模式，即充分考慮各高校辦學(xué)規(guī)模、層次的不同給予相應(yīng)撥款，屬于復(fù)合撥款模式;2002年以后由原來的“綜合定額加上專項補助”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎局С鲱A(yù)算加上項目支出預(yù)算”模式。雖然歷經(jīng)多次的變更，但是我國高校經(jīng)費撥款制度仍然沒有改變“增量撥款”的模式框架，沒有將投入、產(chǎn)出、效率、激勵有效地融合起來，因此大多數(shù)高校資金在滿足院校外部問責(zé)的同時，并沒有激勵高校去提高內(nèi)部資源的使用效率［1］，這就造成了巨大的資源浪費。因此，探索建立以績效預(yù)算為導(dǎo)向的高校資金撥款制度顯得極為重要。

績效預(yù)算強調(diào)的是以績效為導(dǎo)向的撥款預(yù)算，可以拆分為“績”“效”“預(yù)算”三要素。其中“績”是指預(yù)算主體的工作內(nèi)容，“效”是指預(yù)算主體取得的目標(biāo)效果，“預(yù)算”是指在對相關(guān)資金進(jìn)行計劃分配、管理和控制的前提下對資金使用的具體約束安排?？冃ьA(yù)算管理的本質(zhì)是將資金的使用效率效果與資金的預(yù)算安排緊密掛鉤，即資金預(yù)算安排是以結(jié)果為導(dǎo)向的，可以簡易地理解為“高校做了多少事政府就給多少錢”。這種新的績效預(yù)算管理運行模式要求相關(guān)高校以自身的建設(shè)目標(biāo)與預(yù)算規(guī)劃為基礎(chǔ)，主管部門制定預(yù)算性約束，按照高校項目建設(shè)等管理要求對高校的預(yù)算進(jìn)行控制和調(diào)整。同時根據(jù)對高校的績效評估和高校的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合考量并確定下年度的資金撥款，從而實現(xiàn)“目標(biāo)預(yù)設(shè)—資源投入—結(jié)果產(chǎn)出—效果評估—制定新目標(biāo)”的循環(huán)過程。

相比于我國傳統(tǒng)的高校資金撥款方式，基于績效預(yù)算的政府資金撥款制度具有以下顯著的優(yōu)勢:第一，績效預(yù)算是一種“效益預(yù)算”，其出發(fā)點是政府應(yīng)該花多少錢購買某項“公共勞務(wù)”，是一種以“產(chǎn)出”或“成果”為依據(jù)的核算;第二，績效預(yù)算實現(xiàn)了績效與預(yù)算的匹配，即實現(xiàn)了高校產(chǎn)出與資金供給量相匹配的原則;第三，實行績效預(yù)算硬化了預(yù)算約束，能夠清晰地反映高校所獲得的撥款取決于經(jīng)費投入的每項資金產(chǎn)生的成果(或服務(wù))這一情況，即高校所獲撥款金額不是取決于高?！耙嗌馘X”，而是取決于高?！白隽硕嗌偈隆钡脑瓌t。

一、文獻(xiàn)綜述

高?？冃гu估撥款機制最早來自于西方發(fā)達(dá)國家，從1980年開始在西方已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。Carl R．Borgia等通過詳細(xì)論述美國自1992～1996年間高校績效預(yù)算改革發(fā)現(xiàn)，雖然績效預(yù)算制度在高校中運用存在一些缺陷，但總體上還是成功的。［2］英國高等教育撥款委員會早在1997年就成立了績效預(yù)算研究小組，研究并設(shè)置了英國的高等教育績效預(yù)算指標(biāo)體系。Barnetson等在1999年的一次會議上詳細(xì)闡述了加拿大某省和美國某州的績效評估撥款機制的具體應(yīng)用實踐，并提出了相關(guān)的批評建議。［3］David等通過實證分析闡述了英國高等教育績效預(yù)算中績效指標(biāo)存在的問題，并提出了修改意見。［4］

我國績效預(yù)算管理研究雖然起步較晚，但也有部分學(xué)者就我國高校實施績效預(yù)算管理進(jìn)行了有意義的探索，不足的是，深層次的探討幾乎都是停留在高校內(nèi)部院系資金的劃撥層面上。如朱紅探討了新績效預(yù)算理論在高校內(nèi)部院系預(yù)算中的運用，重點研究了高校預(yù)算績效的績效考評問題。［5］王麗萍等提出了基于因子分析和DEA組合的高?？冃ьA(yù)算管理的組合評價方法，并以某理工大學(xué)內(nèi)部各院系為例進(jìn)行了實證分析。但是基于績效預(yù)算管理視角探討政府對高校資金撥款的文獻(xiàn)非常少。［6］楊釙通過分析美國政府對高校資金撥款制度，對我國建立以績效為基礎(chǔ)的高等教育撥款機制設(shè)計提出了部分建議。［1］嚴(yán)吉菲通過介紹國外的績效撥款機制，結(jié)合我國國情，為構(gòu)建我國績效撥款制度做出了一些有意義的探索。［7］這些文獻(xiàn)都停留在理論探討層面，關(guān)于具體實施框架構(gòu)建的論述幾乎無人涉及，也就是說學(xué)者們沒有建立起一套較為完整的基于績效預(yù)算管理模式理論的框架對我國高校資金撥款進(jìn)行探討。鑒于此，本文擬對我國高校資金撥款在績效預(yù)算管理理論制度下的完整模式設(shè)計進(jìn)行討論。

二、績效預(yù)算管理的安排

在設(shè)計績效模式之前，需要明確績效預(yù)算管理的核心因素。績效預(yù)算管理主要包括績效界定、績效預(yù)算、績效評價與績效審計四個方面?？冃Ы缍ㄊ强冃ьA(yù)算、績效評價和績效審計的前提，績效預(yù)算是績效評價的基礎(chǔ)，績效審計可以看成是對績效評價的進(jìn)一步審查;績效評價的結(jié)果是高校下年度績效預(yù)算的主要參考依據(jù)，績效審計的結(jié)果也為高校下年度績效預(yù)算和績效評價提供參照。其間的相應(yīng)關(guān)系如圖1所示。

圖1績效預(yù)算管理總體框架

(一)績效界定

績效界定是績效預(yù)算管理的前提。高?？冃侵父咝Ｔ诜e極履行其責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與其他非經(jīng)濟因素的基礎(chǔ)上，獲得的產(chǎn)出(如教育指標(biāo)、科技成果與社會服務(wù)指標(biāo)等)的最大化。因此在進(jìn)行績效界定時應(yīng)注意三點。第一，要明確高校的功能定位。高校的功能定位應(yīng)遵循相關(guān)性、一致性、連續(xù)性和聚焦性等原則。高校的功能定位與經(jīng)費撥款者的主要工作緊密相關(guān)，與高校自身的專業(yè)領(lǐng)域特長相一致。根據(jù)我國目前高校狀況主要可以分為五類，分別是研究型大學(xué)、教學(xué)與研究型相結(jié)合的大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)、高等?？茖W(xué)校與民辦職業(yè)教育學(xué)院。［8］根據(jù)各高校差異特征也還可以有其他相應(yīng)輔助性功能定位，但是在功能定位時應(yīng)該突出重點，不宜設(shè)置過多。如果不對高校進(jìn)行功能定位，勢必會扭曲績效預(yù)算管理，造成浪費與不公。在功能定位時還應(yīng)當(dāng)特別重視高校的歷史積淀。第二，各高校應(yīng)該結(jié)合自身功能定位制定戰(zhàn)略目標(biāo)與遠(yuǎn)景規(guī)劃。比如國內(nèi)某知名教學(xué)研究型高校在自身功能定位的基礎(chǔ)上，提出了“做精品本科、爭一流學(xué)科、創(chuàng)百強大業(yè)”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)與遠(yuǎn)景規(guī)劃。設(shè)定目標(biāo)時應(yīng)該滿足以下幾個基本要素:目標(biāo)的可實現(xiàn)性、設(shè)定目標(biāo)結(jié)果的實用性、設(shè)定目標(biāo)與功能定位的一致性、設(shè)定目標(biāo)的可考核性，同時應(yīng)當(dāng)注意，設(shè)定目標(biāo)應(yīng)以歷史記錄與現(xiàn)實條件為基礎(chǔ)。第三，績效考核標(biāo)準(zhǔn)的確定。為了進(jìn)行準(zhǔn)確的績效評價，需要設(shè)定若干個相關(guān)績效指標(biāo)，并確定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)。績效指標(biāo)是對預(yù)算支出項目目標(biāo)的具體描述。但是在設(shè)定績效指標(biāo)時，不可設(shè)置過多，應(yīng)當(dāng)選擇能重點反映預(yù)算項目支出目標(biāo)的指標(biāo)進(jìn)行考核，績效指標(biāo)除了按功能定位劃分外，還可以按經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行設(shè)定。績效界定流程如圖2所示。

圖2績效預(yù)算管理的功能定位

(二)績效預(yù)算流程

各高校首先應(yīng)當(dāng)確定其年度績效目標(biāo)，即在預(yù)算初期就要確定高校在年終需要達(dá)到的目標(biāo)，由該年度績效目標(biāo)確定實現(xiàn)績效目標(biāo)所必須的財力資源(還包括人力、物力資源);再結(jié)合各高校已經(jīng)占有的與實現(xiàn)該績效目標(biāo)相關(guān)的資源進(jìn)行對照分析，通過計算出相應(yīng)的資金缺口，再請求財政撥款彌補。對于資金缺口的彌補標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照績效審計進(jìn)行計量。預(yù)算績效的流程如圖3所示。

圖3績效預(yù)算流程

(三)績效評價

由相關(guān)部門對本財政年度各高校績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況進(jìn)行績效評價，并將評價結(jié)果向主管部門及其他相關(guān)部門報告，以接受監(jiān)督。通過該過程達(dá)到發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題、解決問題的目的。主管部門根據(jù)相關(guān)報告調(diào)整并決定對各高校下年度的預(yù)算安排?？冃гu價主要是指各高校在從事教學(xué)、科研、社會服務(wù)等活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性分析。績效評價的一般流程如圖4所示。

圖4績效評價流程

關(guān)于績效指標(biāo)體系和績效積分卡的構(gòu)建，可以在經(jīng)濟性、效率性、效果性的前提下，設(shè)計各高校通用的共性指標(biāo)，以及根據(jù)高校類型特定設(shè)計的分類個性指標(biāo)。在對高校進(jìn)行資金撥款的績效預(yù)算體系中，績效指標(biāo)的設(shè)計與評價是關(guān)鍵，因此確定好績效評價指標(biāo)并進(jìn)行準(zhǔn)確的評價至關(guān)重要。

(四)績效審計

高校績效審計是指由相關(guān)審計機構(gòu)部門對高校資金使用的合法合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性以及效果性進(jìn)行的審計。高校審計內(nèi)容主要包括四個方面:一是對高校資金是否按照有關(guān)法律法規(guī)等相關(guān)文件嚴(yán)格執(zhí)行的合法合規(guī)性審計;二是對高校管理活動工作的經(jīng)濟性審計;三是就高校在人力、財力和物力在資金使用上的效率審計;四是審計高校的成果效益，并根據(jù)預(yù)期影響，審計高?；顒拥恼鎸嵱绊?。通過績效審計，確認(rèn)高校資金使用的最終績效，資金撥款部門依據(jù)該結(jié)果最終確立下年度對各高校的資金撥款水平。

三、教學(xué)研究型高校的應(yīng)用事例

政府在對高校預(yù)撥經(jīng)費時，首先需要成立專門的績效審計委員會，根據(jù)我國高校的分類差異，該審計委員會可以是由教育部或者省教育委員會牽頭，委員的工作職責(zé)就是對高校資金的績效產(chǎn)出進(jìn)行審計，以確定各高校年度經(jīng)費撥款水平。經(jīng)費撥款既要考慮到高校的年度預(yù)算安排，也要結(jié)合高校上年度的績效產(chǎn)出情況。審計委員會根據(jù)經(jīng)濟性、效率性和效果性可以設(shè)定相關(guān)評價指標(biāo)并進(jìn)行審計，即“3E”審計理論。經(jīng)濟性是指在保障高校活動質(zhì)量的前提下，所消耗的資源最低，是衡量高校實際產(chǎn)出的一個指標(biāo);效率性是指產(chǎn)品、服務(wù)等其他形式的產(chǎn)出與實現(xiàn)目標(biāo)資源消耗的關(guān)系，具體來說就是達(dá)到一定的目標(biāo)投入最小，或者是一定的投入導(dǎo)致產(chǎn)出最大化;效果性是指原定績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，或者說高校目標(biāo)的實際效果與預(yù)期效果的差異。我們將具體以教學(xué)研究型高校為例進(jìn)行說明。

高校經(jīng)費撥款績效指標(biāo)應(yīng)按照科學(xué)性、可操作性、相關(guān)性、統(tǒng)一性原則進(jìn)行設(shè)計，要兼顧長期利益原則和動態(tài)過程完善原則，審慎地選擇績效評價指標(biāo)。教學(xué)研究型大學(xué)的功能定位主要是教學(xué)與科研，按照“3E”原則，我們相應(yīng)地可以選擇反映經(jīng)濟性目標(biāo)、效率性目標(biāo)和效果性目標(biāo)的三大類評價指標(biāo)。

首先，反映高校經(jīng)濟性目標(biāo)的指標(biāo)主要是高校的行政管理支出費用和科研收入情況。其次，反映高校效率性目標(biāo)的指標(biāo)主要是高校科研能力建設(shè)、教學(xué)建設(shè)、學(xué)生能力建設(shè)三大類。再次，反映高校效果性目標(biāo)的指標(biāo)主要有學(xué)生教學(xué)工作成效和辦學(xué)效率兩大類。二級指標(biāo)的主要觀測點如表1所示。

表1 高?？冃ьA(yù)算產(chǎn)出評價指標(biāo)

在評價指標(biāo)確定下來以后，需要給指標(biāo)確定權(quán)重，權(quán)重的確定一般有兩種方法:一種是采取平等的權(quán)重，這樣的好處是爭議較少，但是這難以反映高校定位的多樣性。另一種方法是采用不平等的權(quán)重，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計主要依據(jù)為高校的功能定位。根據(jù)各國成功經(jīng)驗，結(jié)合我國情況，應(yīng)當(dāng)采取不平等的權(quán)重，各績效產(chǎn)出指標(biāo)及相應(yīng)的權(quán)重如表1所示。

表1列出一級指標(biāo)3項，二級考核指標(biāo)7項。二級指標(biāo)的主要觀測點評估等級一共分為優(yōu)秀、良好、合格以及不合格4個等級，根據(jù)各指標(biāo)所處的區(qū)間按百分制打分，其分值分別對應(yīng)為95～100、85～94、60～84以及60分以下。審計委員會專家可以在各個等級下再制定進(jìn)一步的打分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，以便做到更精確的績效考核評估?？冃ьA(yù)算產(chǎn)出指標(biāo)的打分標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重要根據(jù)高校發(fā)展要求不定期地做出相應(yīng)的調(diào)整。按上述計分標(biāo)準(zhǔn)對各高校進(jìn)行綜合計分并進(jìn)行加總，得出該高?？冃Э荚u總分。

在對高校進(jìn)行綜合績效評估時，需要對高校占用的資產(chǎn)也進(jìn)行評估，這里的資產(chǎn)既包括如實驗設(shè)備一類的固定資產(chǎn)，也包括高校占用的土地資產(chǎn)，土地資產(chǎn)的評估應(yīng)按當(dāng)年同區(qū)域同地段的市場價值進(jìn)行，并計算其成本，依據(jù)該成本，最終確定各高校資金使用績效。計算公式如下:

機會成本=年平均占用的資產(chǎn)×年平均資本利率

人均機會成本=機會成本/在校師生總?cè)藬?shù)

單位經(jīng)濟成本=人均機會成本+人均年度耗費

單位相對績效=年度總績效分?jǐn)?shù)/單位經(jīng)濟成本

其中，人均年度耗費是指高校人均年度占有的非固定資產(chǎn)量，單位績效采用無上限計分制。

績效評價結(jié)束后，審計委員會應(yīng)當(dāng)對高校資金使用的績效進(jìn)行審計，在有必要的情況下，還可以引進(jìn)獨立的第三方審計機構(gòu)進(jìn)行審計。審計合格后，通過上述程序計算出的分值對高校確認(rèn)最終排名，綜合考慮該排名以及各高校下年度已經(jīng)確立的績效預(yù)算安排、績效目標(biāo)等因素，確定各高校下年的資金撥款水平。為了在最大程度上保持高校發(fā)展的可持續(xù)性，即在激勵高校當(dāng)前績效產(chǎn)出的情況下，不能犧牲高校的后續(xù)基本發(fā)展要求，那么這就要求后續(xù)年度的資金撥款水平不可與綜合排名完全一一對應(yīng)。我國高校資金的撥款安排可以借鑒加拿大阿爾伯塔省績效撥款的經(jīng)驗［3］，即每所高校都應(yīng)獲得資金撥款體系內(nèi)的一定比例資金，這作為整個高校水平提高的獎勵以維持各高?；景l(fā)展需要，在獲得教育部的基本經(jīng)費之后，教育部門還需要每年預(yù)先安排一筆固定的績效配置資金作為高?？冃Э荚u的激勵，績效配置資金在每個年度應(yīng)該有一定比例的提升以滿足高?？蒲械冉?jīng)費的擴張。這一部分資金依照各高?？冃琶M(jìn)行劃分，排名高的高校在下年度獲得更多的這部分經(jīng)費資助，這也就意味著績效撥款資金在該體系內(nèi)年復(fù)一年地進(jìn)行資金的重新分配。這既能加強高校間的公平競爭，又能夠解決校級之間占有政府撥款的不公平問題，從而提高政府資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

四、結(jié) 語

績效預(yù)算管理作為以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，對高校資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性有非常積極的引導(dǎo)和激勵作用，但是在實施過程中不可一刀切，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入零基預(yù)算模式。

我國高?？冃ьA(yù)算在接下來的一段時間里，應(yīng)該以零基預(yù)算作為主要補充，既涵蓋傳統(tǒng)預(yù)算管理，又兼顧績效預(yù)算管理，但重點應(yīng)該是有計劃、有目標(biāo)地向績效預(yù)算管理邁進(jìn)。

當(dāng)前績效預(yù)算管理已經(jīng)進(jìn)入了一個新的階段，各級財政部門和預(yù)算部門都應(yīng)當(dāng)切實研究制定全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的思路、方法和目標(biāo)［9］，爭取將績效預(yù)算實踐提高到一個新階段。我國的高等教育部門應(yīng)該加快引進(jìn)以績效預(yù)算為基礎(chǔ)的資源配置方法，使高校所獲得的資金分配能夠與高校產(chǎn)出緊密相連。與此同時，高校主管部門應(yīng)當(dāng)明確自身工作職責(zé)，運用績效預(yù)算管理方式來激勵引導(dǎo)高校行為的轉(zhuǎn)變。

總而言之，對于高校而言，加強以績效預(yù)算為核心的撥款制度建設(shè)不僅是對我國公共部門績效預(yù)算的重要補充，而且也是提高高校資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的根本措施。

［本文系上海理工大學(xué)攀登計劃項目(12XPB04)研究成果］

［1］ 楊釙．以績效為基礎(chǔ)的高等教育資源分配——比較的視角［J］．教育發(fā)展研究，2008(7):15-20．

［2］ CARL R BORGIA，RANDOLPH S．COYNER．The evolution and success of budgets systems at institution of higher education［J］．Public Budgeting and Financial Management．1996，462-467．

［3］ BARNETSON，BOB ﹒ Alberta＇s performance-based funding mechanism［M］﹒ Edmonton:Alberta Colleges and Institutions Faculties Association，1999:1-21．

［4］ DAVID DRAPER，MARK GITTOES．Statistical analysis of performance indicators in UK higher education［J］ ．Journal of the Royal Statistical Society:Series A(Statistics in Society)，2004，167(3):449-474．

［5］ 朱紅．新績效預(yù)算理論在高校預(yù)算中的運用［J］．財務(wù)與金融，2009(5):46-50．

［6］ 王麗萍，郭嵐，張勇．高校新績效預(yù)算管理的組合評價方法研究［J］．會計研究，2008(2):68-75，96．

［7］ 嚴(yán)吉菲．高?？冃芸钤u估機制的比較研究:基于北美的視角［J］．高教探索，2007(5):66-70．

［8］ 劉道玉．中國高校功能定位刻不容緩［J］．高教探索，2007(1):5-7．

［9］ 廖曉軍．明確目標(biāo) 扎實工作 全面推進(jìn)預(yù)算績效管理［J］．中國財政，2011(11):8-12．