粵港澳因公出訪(fǎng)政策比較與評(píng)估

姜國(guó)兵，梁廷君

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東廣州 510642)

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”［1］。并且要“健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制‘三公’經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)”［1］。由于巨額的“三公消費(fèi)”不僅僅給國(guó)家的財(cái)政帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，其衍生的腐敗和不正之風(fēng)已經(jīng)“嚴(yán)重?fù)p害黨和政府形象，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定”［1］。其中的公費(fèi)出國(guó)相對(duì)于公務(wù)用車(chē)和公務(wù)接待更顯得隱秘性高。雖然近幾年明目張膽的利用公費(fèi)出國(guó)(境)旅游已不多見(jiàn)，但是，假借學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、會(huì)議、考察等名義，而無(wú)實(shí)際內(nèi)容、無(wú)明確任務(wù)的出訪(fǎng)則是舉不勝舉。

因公出訪(fǎng)的失控既有出訪(fǎng)人員本身的失范，也存在制度性的失序原因。如2004年出臺(tái)的《江西省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)因公出國(guó)(境)管理暫行規(guī)定》明文規(guī)定:“統(tǒng)籌派遣業(yè)務(wù)處室和公共服務(wù)處室因公出國(guó)(境)人員。委機(jī)關(guān)、省重點(diǎn)辦的處級(jí)干部在退休前爭(zhēng)取安排一次出國(guó)(境)培訓(xùn)、研討或考察”［2］，將出國(guó)考察作為干部福利待遇的思路昭然若揭。毋庸置疑的是，將公費(fèi)出訪(fǎng)作為官員福利，以級(jí)別區(qū)分待遇，白紙黑字寫(xiě)入章程的絕非僅此一家。

由于毗鄰港澳、華僑眾多和對(duì)外經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)交流頻繁的實(shí)際，廣東省對(duì)因公出訪(fǎng)管理的難度更為明顯。根據(jù)廣東省紀(jì)委、監(jiān)察廳的公布，2009年以來(lái)，廣東省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理反映黨政干部因公出國(guó)(境)問(wèn)題信訪(fǎng)舉報(bào)28件，涉及地廳級(jí)干部8人、縣處級(jí)干部113人;立案查處4件，對(duì)1名正廳級(jí)干部和1名正縣級(jí)干部給予免職處理，對(duì)1名副廳級(jí)干部給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，對(duì)5名縣處級(jí)干部給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告或警告處分［3］。我們無(wú)意評(píng)估其舉報(bào)數(shù)與立案查處數(shù)之間的巨大差距，這已超出本文研究的范疇。然而，因公出訪(fǎng)的失序和失范嚴(yán)重影響了廣東省政府對(duì)于因公出訪(fǎng)管理的公信力和執(zhí)行力。粵港澳已經(jīng)形成了唇齒相依、休戚與共的依存關(guān)系，但廣東省相對(duì)于香港、澳門(mén)在因公出訪(fǎng)的管理和評(píng)估方面還是有很大的差距，港澳因公出訪(fǎng)政策的有效性可以為廣東提供借鑒。

一、粵港澳因公出訪(fǎng)政策的現(xiàn)狀

(一)廣東省因公出訪(fǎng)政策

針對(duì)因公出訪(fǎng)，在《廣東省外辦因公出訪(fǎng)工作指南》的基礎(chǔ)上，廣東省于2009年制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨政干部因公出國(guó)(境)管理的規(guī)定》《省直黨政機(jī)關(guān)干部因公出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》《廣東省國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員因公出國(guó)(境)管理暫行辦法》等制度。同時(shí)，實(shí)行由省紀(jì)委、省外辦牽頭，省委組織部、省科技廳、省財(cái)政廳、省外經(jīng)貿(mào)廳、省外專(zhuān)局等單位共同參加的專(zhuān)項(xiàng)工作聯(lián)席會(huì)議制度。省內(nèi)各地各單位的全年出國(guó)(境)計(jì)劃，必須在每年2月份前報(bào)省外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批;黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部因公出國(guó)(境)計(jì)劃審批及實(shí)際成行情況，必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)省紀(jì)委、省委組織部備案;團(tuán)組派出單位在因公出國(guó)(境)報(bào)批時(shí)，必須書(shū)面說(shuō)明邀請(qǐng)函的來(lái)源，并由單位主要領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;團(tuán)組派出單位在辦理報(bào)批手續(xù)時(shí)，必須提供詳細(xì)的《出訪(fǎng)行程安排表》;回國(guó)后必須如實(shí)填寫(xiě)《出國(guó)(境)團(tuán)組情況登記表》，加蓋團(tuán)組派出單位公章，并附出國(guó)(境)考察報(bào)告等資料報(bào)任務(wù)審批部門(mén)查驗(yàn);出國(guó)(境)團(tuán)組返回后半個(gè)月內(nèi)要對(duì)包括參團(tuán)人員、出訪(fǎng)任務(wù)、出訪(fǎng)路線(xiàn)、出訪(fǎng)費(fèi)用等情況進(jìn)行公示。

廣東省委、省政府在推進(jìn)因公出訪(fǎng)方面可謂做了大量工作，取得了積極進(jìn)展，但總體來(lái)看還處于起步階段。以上已有的政策都是在國(guó)務(wù)院公布的相關(guān)政策基礎(chǔ)上所進(jìn)行的進(jìn)一步細(xì)化而已，幾乎沒(méi)有政策的創(chuàng)新。在因公出訪(fǎng)流程中，主要包括事前審批、事中查驗(yàn)和事后公示三個(gè)環(huán)節(jié)。而在此三個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督都是屬于程序監(jiān)督而非實(shí)質(zhì)的內(nèi)容監(jiān)督。即只對(duì)事前審批材料真實(shí)性、事中查驗(yàn)考察有無(wú)性(是指出訪(fǎng)報(bào)告有無(wú)，而非報(bào)告中所指的內(nèi)容有無(wú))、事后公示的有無(wú)性進(jìn)行監(jiān)督。例如，《廣東省外辦因公出訪(fǎng)工作指南》規(guī)定，副廳級(jí)以上干部出訪(fǎng)團(tuán)組在回國(guó)后30天須向省外辦提交《因公出國(guó)報(bào)告》及《因公出國(guó)報(bào)告評(píng)估表》，其中《因公出國(guó)報(bào)告評(píng)估表》僅需提供單位名稱(chēng)、團(tuán)組領(lǐng)隊(duì)、出訪(fǎng)任務(wù)、出入境口岸時(shí)間和幾百字的出訪(fǎng)成效說(shuō)明。雖然《因公出國(guó)報(bào)告評(píng)估表》提出了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括材料的真實(shí)性、報(bào)告質(zhì)量和出訪(fǎng)成果等內(nèi)容，但卻無(wú)這些內(nèi)容的具體說(shuō)明。毫無(wú)疑問(wèn)，這樣的程序性審查是無(wú)效率的。

廣東省級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)2011年首次公開(kāi)，2010年出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)0．73億元，2011年出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)0．87億元。雖然經(jīng)費(fèi)逐年上升，但現(xiàn)行的《因公出國(guó)報(bào)告評(píng)估表》主要講是誰(shuí)、什么時(shí)候、去了哪里、做了什么事，卻沒(méi)有關(guān)心這些工作的財(cái)政投入有多少，因公出訪(fǎng)產(chǎn)生了什么效果，因而導(dǎo)致不少部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員在因公出訪(fǎng)工作中只講過(guò)程，不講消耗和績(jī)效?？梢哉f(shuō)，廣東省因公出訪(fǎng)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求、與民主政治建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)的要求、與人民群眾對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”下降的期待，還有較大的距離。因公出訪(fǎng)的績(jī)效如何提升，工作如何進(jìn)一步改進(jìn)，政府對(duì)社會(huì)期望如何進(jìn)一步回應(yīng)，還有不少問(wèn)題需要深入研究。

(二)香港因公出訪(fǎng)政策

在香港，公務(wù)員事務(wù)局負(fù)責(zé)公務(wù)員隊(duì)伍的整體管理和發(fā)展。其中三份重要文件(《公務(wù)人員(管理)命令》《公務(wù)人員(紀(jì)律)規(guī)例》和《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》)列出了管理公務(wù)員權(quán)力的來(lái)源及執(zhí)行管理工作的架構(gòu)。不過(guò)，《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》是政府內(nèi)部文件，全文并不向外界公布。［4］

公務(wù)員因公出訪(fǎng)受《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》管理，規(guī)定公干期間涉及的開(kāi)支，包括住宿、膳食、洗衣、一般應(yīng)酬、交通、零用雜費(fèi)等，一律由公務(wù)員領(lǐng)取的膳宿津貼中自行支付?！豆珓?wù)員事務(wù)規(guī)例》對(duì)香港公務(wù)員離港公干的旅費(fèi)開(kāi)支有著嚴(yán)格規(guī)定，例如，出發(fā)當(dāng)天在香港飲食等費(fèi)用一律不計(jì)算，有關(guān)申請(qǐng)必須逐級(jí)審批，部門(mén)首長(zhǎng)的津貼申請(qǐng)以及任何人的超額支出，都必須經(jīng)公務(wù)員事務(wù)局局長(zhǎng)審批，必須確保公干的次數(shù)和參加人數(shù)均已減至最少。

為了節(jié)約成本，機(jī)票一般由政府統(tǒng)一訂購(gòu)，港府依照《物料供應(yīng)及采購(gòu)規(guī)例》為公務(wù)員購(gòu)買(mǎi)旅程機(jī)票。部門(mén)處理價(jià)值不超過(guò)兩萬(wàn)元的機(jī)票須取得最少兩個(gè)報(bào)價(jià)，超過(guò)兩萬(wàn)元?jiǎng)t須取得最少五個(gè)報(bào)價(jià)。在一般情形下，部門(mén)必須選購(gòu)最有成本效益及最能配合行程需要的機(jī)票。對(duì)于機(jī)位等級(jí)，首長(zhǎng)級(jí)薪級(jí)表第3點(diǎn)及以下或同等薪點(diǎn)人員一般只能購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)客位機(jī)票。首長(zhǎng)級(jí)薪級(jí)表第4點(diǎn)或以上薪點(diǎn)的公務(wù)員一般可獲提供商務(wù)客位機(jī)票。其他公務(wù)員一般只會(huì)提供經(jīng)濟(jì)客位機(jī)票，只有在特定情況下(如飛行時(shí)間超過(guò)9小時(shí)或5日內(nèi)須乘搭飛機(jī)不少于3次等)，部門(mén)首長(zhǎng)才可將屬下員工的機(jī)位提升至商務(wù)等級(jí)。

膳宿津貼則是香港公務(wù)員因公出訪(fǎng)的一項(xiàng)旅費(fèi)定額補(bǔ)助，非實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)?！豆珓?wù)員事務(wù)規(guī)例》第713條規(guī)定:“如有其他機(jī)構(gòu)支付任何數(shù)額的膳食津貼，有關(guān)人員所得的津貼會(huì)相應(yīng)扣減?！鄙潘藿蛸N包括了住宿和膳食費(fèi)用、洗熨費(fèi)用、市內(nèi)交通費(fèi)用及零用雜費(fèi)。如果因公出訪(fǎng)是受到邀請(qǐng)，酒店住宿由邀請(qǐng)方贊助免費(fèi)入住，那津貼就會(huì)被扣減。例如，酒店住宿獲贊助，津貼將扣減60%;市內(nèi)交通由主辦方提供，津貼將扣減5%;如果邀請(qǐng)方直接提供現(xiàn)金贊助，贊助金額將從津貼中全部扣除。如果有關(guān)人員沒(méi)有入住酒店，而是由朋友、親屬或另一名公務(wù)員免費(fèi)提供住宿，又或該員居住于自己的房子里，所得膳宿津貼會(huì)減至標(biāo)準(zhǔn)津貼額的60%。［5］例如，原香港特首曾蔭權(quán)2007年11月到2010年11月之間的外出訪(fǎng)問(wèn)開(kāi)支被公開(kāi)，外訪(fǎng)活動(dòng)共40次，開(kāi)支總金額為98萬(wàn)多港元，其中機(jī)票費(fèi)用為54萬(wàn)港元，另有44．7萬(wàn)港元為其他支出。他在2008年6月13日前往美國(guó)休假期間，順道為香港駐舊金山經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處主辦的大型宣傳活動(dòng)擔(dān)任主禮嘉賓。而特首辦的備注顯示，這次活動(dòng)的機(jī)票錢(qián)是曾蔭權(quán)自己掏腰包的。

香港“三公”經(jīng)費(fèi)要經(jīng)過(guò)審核(每年2月財(cái)政司公布財(cái)政預(yù)算案，交由立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)特別會(huì)議討論，審核)、審議(《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》對(duì)使用公費(fèi)作出嚴(yán)格又詳細(xì)的規(guī)定。大筆開(kāi)支，即500萬(wàn)以上，要交由立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)再審議)和質(zhì)詢(xún)(市民可向警方及廉政公署舉報(bào)，也可向立法會(huì)議員投訴，由議員代表在立法會(huì)會(huì)議上向政府部門(mén)提出質(zhì)詢(xún)并要求回復(fù))三關(guān)，因而香港政府及公務(wù)員對(duì)三公經(jīng)費(fèi)使用十分適度和審慎。正因?yàn)橄愀壅畬?duì)于公共事務(wù)開(kāi)支有嚴(yán)格的指引及監(jiān)察制度，因而香港市民通常不會(huì)對(duì)三公經(jīng)費(fèi)支出給予特別的關(guān)注。

(三)澳門(mén)因公出訪(fǎng)政策

在澳門(mén)，根據(jù)《澳門(mén)公共行政工作人員通則》第228條至第237條規(guī)定，以日津貼及啟程津貼的兩種形式對(duì)因公出訪(fǎng)人員所涉及的權(quán)利及義務(wù)作出了明確規(guī)定。因公出訪(fǎng)所需的《行程建議書(shū)》應(yīng)詳細(xì)解釋公務(wù)的需要及時(shí)間。2011年2月澳門(mén)審計(jì)署發(fā)布了澳門(mén)公務(wù)員外出公干的審計(jì)報(bào)告，對(duì)澳門(mén)公共行政部門(mén)在2008年7月1日至2009年6月30日這段期間的外出公干進(jìn)行了一項(xiàng)衡工量值式審計(jì)工作，主要是探討公共行政部門(mén)對(duì)因公出訪(fǎng)的監(jiān)管是否完善，以及是否善用資源。審計(jì)報(bào)告認(rèn)為，由于通則的相關(guān)規(guī)范存在彈性空間及日津貼金額長(zhǎng)期沒(méi)作修訂，加上有些部門(mén)的監(jiān)管及節(jié)約意識(shí)不足，而訂定公共行政規(guī)范的專(zhuān)責(zé)部門(mén)亦沒(méi)對(duì)因公出訪(fǎng)的法例規(guī)范作適時(shí)的明確修訂或設(shè)立細(xì)化指引，同時(shí)亦有部門(mén)按照其組織法所賦予的權(quán)限，制訂有別于一般部門(mén)的因公出訪(fǎng)制度，在這種情況的前提下，使公共部門(mén)的因公出訪(fǎng)出現(xiàn)了五花八門(mén)及不公平的情況。有的部門(mén)人員出差酒店房間一晚租金高達(dá)13 770澳門(mén)元，也有部門(mén)一餐膳食人均高達(dá)1 000多澳門(mén)元。由于法例過(guò)時(shí)以及部門(mén)的監(jiān)管及節(jié)約意識(shí)不足，在這兩項(xiàng)因素的影響下，使不同的部門(mén)甚至同一部門(mén)的內(nèi)部之間，亦可能存在不同的待遇，令公共財(cái)政是否得到合理及公平運(yùn)用存在風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)澳門(mén)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，行政長(zhǎng)官崔世安責(zé)成相關(guān)部門(mén)檢討，并開(kāi)展對(duì)現(xiàn)行制度的修訂工作，于2011年6月20日出臺(tái)《公務(wù)員外出公干指引》，提出了外出公干的六項(xiàng)原則:合法性、必要性、經(jīng)濟(jì)、效率、平等和簡(jiǎn)化。指出外出公干應(yīng)具有明確的目的，應(yīng)與所屬部門(mén)的職責(zé)或與公務(wù)員的職務(wù)有明顯相關(guān)，以及應(yīng)為部門(mén)或澳門(mén)特區(qū)政府帶來(lái)正面效果。在成本節(jié)約上，指出在機(jī)票和住宿方面，尤其應(yīng)考慮各種選擇，原則上應(yīng)選擇成本較少的方面。在目的地作出膳食及交通開(kāi)支時(shí)，外出公干的公務(wù)員應(yīng)根據(jù)因公出訪(fǎng)的性質(zhì)以及目的地所實(shí)施的價(jià)格對(duì)開(kāi)支金額進(jìn)行合理評(píng)估，并應(yīng)遵守節(jié)約及適度消費(fèi)的原則。而《行程建議書(shū)》中應(yīng)寫(xiě)明外出公干的目的、與部門(mén)職責(zé)或與職務(wù)的關(guān)系，以及此行可帶來(lái)的利益。在批準(zhǔn)外出公干前，應(yīng)查明是否存在成效相同但開(kāi)支相對(duì)較少的其他類(lèi)型活動(dòng)，或在不影響公干目的的情況下，基于更有利的經(jīng)濟(jì)條件而提前或延后。

二、粵港澳因公出訪(fǎng)政策的比較分析

公共政策評(píng)估一般是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的相關(guān)方面進(jìn)行判斷的一種行為。由于“已有的對(duì)公共政策評(píng)估的研究又多數(shù)停留在政策評(píng)估的重要性、必要性、評(píng)估主體、評(píng)估價(jià)值取向等方面，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，是政策的執(zhí)行力評(píng)估，與以‘結(jié)果導(dǎo)向’和‘公眾滿(mǎn)意度導(dǎo)向’為核心理念的績(jī)效導(dǎo)向相距甚遠(yuǎn)，探索適合我國(guó)國(guó)情且與已有實(shí)踐相結(jié)合的公共政策評(píng)估方面的研究更加鮮見(jiàn)”［6］。因此，我們將主要探討粵港澳三地因公出訪(fǎng)政策評(píng)估的三個(gè)核心問(wèn)題:評(píng)估主體、指標(biāo)體系與結(jié)果運(yùn)用。

(一)評(píng)估主體維度

當(dāng)前對(duì)評(píng)估主體的學(xué)術(shù)關(guān)注主要有官方的和非官方的劃分，這掩蓋了事物的本質(zhì)。評(píng)估主體的權(quán)威性和公信力源自獨(dú)立性。純粹的獨(dú)立性是指評(píng)估本身事先沒(méi)有官方授意，事后不受官方審查，內(nèi)容不受官方限制。純粹的獨(dú)立性雖然在實(shí)踐中困難重重，卻為政策評(píng)估活動(dòng)指明了方向?，F(xiàn)實(shí)中，公共政策評(píng)估活動(dòng)離開(kāi)了官方的支持，那在經(jīng)費(fèi)支持、信息披露、官民互動(dòng)等方面將變得不可能，評(píng)估活動(dòng)也將成為荊棘之旅?？梢赃@樣理解，“官方的”在現(xiàn)實(shí)中可以解釋為“利益相關(guān)者”。港澳地區(qū)對(duì)因公出訪(fǎng)政策的評(píng)估主要依賴(lài)于官方主體，但由于諸如審計(jì)署、廉政公署等官方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性而顯得評(píng)估具備權(quán)威性和公信力。大陸地區(qū)民間評(píng)估機(jī)構(gòu)大多在評(píng)估過(guò)程中難以避免評(píng)估對(duì)象“長(zhǎng)官意志”“利益輸送”和“內(nèi)容審查”等諸多領(lǐng)域的侵?jǐn)_而顯得權(quán)威性和公信力不足。因此，評(píng)估主體選擇的實(shí)質(zhì)不是官方還是非官方，而是獨(dú)立還是非獨(dú)立。如表1所示，廣東省的因公出訪(fǎng)管理與政策評(píng)估部門(mén)是合一的，而港澳兩地則是分離的。香港審計(jì)署是香港特別行政區(qū)政府轄下的獨(dú)立部門(mén)，也是香港歷史最悠久的部門(mén)之一，專(zhuān)責(zé)為政府的帳目核數(shù)，部門(mén)享有廣泛權(quán)力，可查閱政府部門(mén)的紀(jì)錄、要求任何公職人員解釋賬目以及提供任何署長(zhǎng)認(rèn)為必需的資料。而在澳門(mén)特別行政區(qū)的政治體制中，審計(jì)署是一個(gè)享有行政、財(cái)政及財(cái)產(chǎn)自治權(quán)的獨(dú)立機(jī)關(guān)。廣東省的因公出訪(fǎng)管理與政策評(píng)估部門(mén)合一的狀況不利于監(jiān)管的制衡，而港澳兩地管理與政策評(píng)估部門(mén)分離，采用獨(dú)立性的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)的做法尤為值得提倡。

表1 粵港澳三地因公出訪(fǎng)管理、政策評(píng)估和投訴受理部門(mén)

因公出訪(fǎng)投訴受理部門(mén)在港澳主要是廉政公署，《基本法》確立了港澳兩地廉政公署在憲法上的地位，該署獨(dú)立運(yùn)作，僅對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。尤其是香港廉政公署，其權(quán)威性和公信力舉世聞名。中共十八大后頒布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》［1］，指出要改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線(xiàn)索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)，必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。這樣的制度安排，將有利于加大政策監(jiān)督的力度。

(二)評(píng)估指標(biāo)維度

評(píng)估指標(biāo)是公共政策績(jī)效評(píng)估的核心問(wèn)題，涉及理論、方法與實(shí)證等復(fù)雜因素。評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的總體目標(biāo)是:在借鑒國(guó)內(nèi)外特別是國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合評(píng)估對(duì)象實(shí)際情況與需求，提出定位清晰、科學(xué)合理、操作可行、可實(shí)證檢驗(yàn)的指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。由于“一些學(xué)者并沒(méi)有堅(jiān)持科學(xué)的研究方法和思路，沒(méi)有有效地抓住研究的重點(diǎn)和‘問(wèn)題’，在研究過(guò)程中，對(duì)西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)踐的照搬、借鑒較多，而針對(duì)我國(guó)國(guó)情開(kāi)展本土化、原創(chuàng)性的研究較少，熱衷于用抽象的理論推演，對(duì)一般問(wèn)題做不著邊際、空對(duì)空、隔靴搔癢式的研究”。［7］對(duì)于因公出訪(fǎng)政策績(jī)效評(píng)估這一更加專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)域，成果則非常罕見(jiàn)。廣東省外事部門(mén)通過(guò)對(duì)各因公出訪(fǎng)者的《因公出國(guó)報(bào)告》及《因公出國(guó)報(bào)告評(píng)估表》的審核，進(jìn)而得出評(píng)估結(jié)論的做法，可謂為一種非常簡(jiǎn)單的定性評(píng)估，難以對(duì)因公出訪(fǎng)的公務(wù)人員起到真正的監(jiān)督和威懾作用。港澳兩地審計(jì)署采用的是衡工量值式審計(jì)，根據(jù)香港審計(jì)署網(wǎng)站的定義，即就受審核組織在履行職務(wù)時(shí)所達(dá)到的節(jié)省程度、效率和效益，進(jìn)行審查。審計(jì)署署長(zhǎng)可調(diào)查有關(guān)方面在制訂政策目標(biāo)或作出決定時(shí)，是否缺乏足夠、有關(guān)和可靠的財(cái)政及其他資料，以及一些重要的基本假設(shè)是否明確，并向立法會(huì)報(bào)告，由政府賬目委員會(huì)提出進(jìn)一步質(zhì)詢(xún)。如此重重審核才能起到監(jiān)督和威懾作用。

(三)結(jié)果運(yùn)用維度

一項(xiàng)評(píng)估工作能不能有生命力，主要依賴(lài)于評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。如果公共政策評(píng)估結(jié)果一方面影響不了人，即評(píng)估對(duì)象的選拔任用、調(diào)整交流，并作為獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的依據(jù)，另一方面影響不了錢(qián)，即評(píng)估對(duì)象的工作福利待遇，那么，這樣的評(píng)估活動(dòng)是得不到尊重的。

從廣東省外事部門(mén)的運(yùn)作流程看，因公出訪(fǎng)的材料僅供內(nèi)部審核之用，不對(duì)外公開(kāi)。即使黨的十八大之后，為了響應(yīng)中央的布置和安排，廣東省內(nèi)很多黨政部門(mén)和事業(yè)單位開(kāi)始對(duì)內(nèi)部人員因公出訪(fǎng)的內(nèi)容進(jìn)行公示，但公示內(nèi)容也僅限于誰(shuí)、何時(shí)、去了何地、花費(fèi)幾何等簡(jiǎn)要描述，花費(fèi)明細(xì)、出訪(fǎng)績(jī)效等關(guān)鍵性的內(nèi)容則一無(wú)所知。這樣的公示過(guò)于簡(jiǎn)單，相當(dāng)于一種“擺設(shè)”，根本無(wú)從監(jiān)督。從因公出國(guó)報(bào)告評(píng)估材料的簡(jiǎn)單化到材料公示的淺顯化，從因公出國(guó)評(píng)估的形式化到評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的未果化，皆說(shuō)明廣東省外事工作還需做更大改進(jìn)。香港政府的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)透明舉世皆知，財(cái)政預(yù)算可以毫無(wú)保留地向公眾展示，并接受公眾查詢(xún)和質(zhì)詢(xún)。部門(mén)支出設(shè)置細(xì)化到了“一張公務(wù)用紙”“一張桌椅的維修”，政府各部門(mén)要將詳細(xì)收支記載，制作成為小冊(cè)子、網(wǎng)頁(yè)，方便市民查詢(xún)。因公出訪(fǎng)之所以在香港不成為一個(gè)“問(wèn)題”，與香港的廉潔和高效以及財(cái)政透明緊密相關(guān)。澳門(mén)2011年對(duì)因公出訪(fǎng)的衡工量值式審計(jì)報(bào)告是完全公開(kāi)的，報(bào)告共計(jì)91頁(yè)，包含審計(jì)結(jié)果與意見(jiàn)、審計(jì)對(duì)象的回應(yīng)等文本。當(dāng)然，澳門(mén)政府同樣需要增大公務(wù)員出訪(fǎng)情況的透明度，尤其是出訪(fǎng)的支出明細(xì)及如何為特區(qū)帶來(lái)正面效益。

三、加強(qiáng)粵港澳合作，完善廣東省因公出訪(fǎng)政策績(jī)效評(píng)估的建議

粵港澳三地合作不僅在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更重要的是在《珠三角綱要》《粵港合作框架協(xié)議》的框架下，探索和建立粵港澳之間的區(qū)域公共事務(wù)協(xié)同機(jī)制。在因公出訪(fǎng)方面，廣東省應(yīng)該加強(qiáng)與港澳地區(qū)的合作，建立粵港澳信息交流和共享機(jī)制，為跨城際資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)提供信息交流平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，建立符合廣東省實(shí)際的因公出訪(fǎng)績(jī)效評(píng)估體系、激勵(lì)與督促機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度。

首先，實(shí)現(xiàn)管理、評(píng)估相分離的監(jiān)管體系，確保評(píng)估主體的獨(dú)立性。廣東，直至全國(guó)而言，現(xiàn)有的因公出訪(fǎng)政策評(píng)估模式是由外事部門(mén)對(duì)下級(jí)外事部門(mén)或出訪(fǎng)單位進(jìn)行對(duì)口評(píng)估，一般的模式是一年舉行一次評(píng)估。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣東省內(nèi)縣區(qū)一級(jí)的外事辦，幾乎不會(huì)對(duì)出訪(fǎng)對(duì)象進(jìn)行評(píng)估。這種業(yè)務(wù)對(duì)口單位的評(píng)估模式的優(yōu)勢(shì)是對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)非常熟悉，對(duì)出訪(fǎng)績(jī)效的把握會(huì)更加準(zhǔn)確。但隨著因公出訪(fǎng)數(shù)量的不斷增加，各級(jí)外事部門(mén)對(duì)本級(jí)出訪(fǎng)事件的評(píng)估都應(yīng)接不暇，更不用說(shuō)要對(duì)下級(jí)外事部門(mén)的出訪(fǎng)事件進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估。在政府架構(gòu)中，外事部門(mén)并非所謂的“強(qiáng)勢(shì)”部門(mén)，在對(duì)發(fā)改、公安、組織、紀(jì)委等“強(qiáng)勢(shì)”部門(mén)，或處于平級(jí)的教育、民政等部門(mén)的因公出訪(fǎng)評(píng)估時(shí)，由于受傳統(tǒng)文化的影響，習(xí)慣性地尊重權(quán)力權(quán)威，或由于與評(píng)估對(duì)象單位之間往來(lái)頻繁，也難以避免礙于人情和面子而做形式性評(píng)估的情況。因此，可將評(píng)估工作從外事部門(mén)中剝離出來(lái)，交給更具有獨(dú)立地位的人大或?qū)徲?jì)部門(mén)去做。當(dāng)然，也可以交給民間機(jī)構(gòu)去做。因?yàn)椤盀樵鰪?qiáng)評(píng)價(jià)的公信力和可信度，多元評(píng)價(jià)主體十分關(guān)鍵。既然‘政府績(jī)效老百姓說(shuō)了算’，那么，由民間來(lái)評(píng)價(jià)是邏輯的必然”［8］。同時(shí)，廣東省可以建立“粵港澳外事特別合作區(qū)”，實(shí)現(xiàn)在外事領(lǐng)域合作的理念、范疇與項(xiàng)目，構(gòu)建更加互信、互利、坦誠(chéng)和開(kāi)放的外事合作區(qū)，建立與深化有關(guān)因公出訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)情報(bào)評(píng)估及通報(bào)機(jī)制。

圖1 廣東省因公出訪(fǎng)政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系維度與結(jié)構(gòu)方案

其次，建立因公出訪(fǎng)績(jī)效評(píng)估體系。港澳地區(qū)衡工量值式審計(jì)是對(duì)成本、效率和效益進(jìn)行審查，即績(jī)效的核心內(nèi)涵“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，這與當(dāng)前通用的政府績(jī)效評(píng)估理論是相一致的。從方法論的角度，評(píng)估體系構(gòu)建遵循:提出概念(評(píng)什么)→界定概念內(nèi)涵→測(cè)量概念內(nèi)涵(技術(shù)體系)→取得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)→實(shí)證與分析→改善與建議的邏輯思路。按照通用的三級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)設(shè)置，一級(jí)指標(biāo)屬于評(píng)估維度，二級(jí)指標(biāo)是一級(jí)指標(biāo)內(nèi)涵分解，三級(jí)指標(biāo)體現(xiàn)導(dǎo)向性，即實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和差異的可比性?？陀^評(píng)估指標(biāo)控制在10項(xiàng)左右，主觀評(píng)估控制在3項(xiàng)左右。由圖1可見(jiàn)，針對(duì)因公出訪(fǎng)政策的績(jī)效內(nèi)涵，我們?cè)O(shè)計(jì)了4個(gè)一級(jí)指標(biāo):合理必要、經(jīng)濟(jì)規(guī)范、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和社會(huì)滿(mǎn)意。在二級(jí)指標(biāo)設(shè)置上，合理必要指因公出訪(fǎng)的目標(biāo)合理、考察內(nèi)容的先進(jìn)和必要;經(jīng)濟(jì)規(guī)范指因公出訪(fǎng)的花費(fèi)成本，以及考察路線(xiàn)的規(guī)范性;目標(biāo)實(shí)現(xiàn)指對(duì)照因公出訪(fǎng)計(jì)劃及相關(guān)制度，對(duì)評(píng)估對(duì)象設(shè)定的各項(xiàng)目標(biāo)完成程度;社會(huì)滿(mǎn)意指具有理性判斷條件與能力的社會(huì)公眾對(duì)因公出訪(fǎng)的滿(mǎn)意程度，操作上可分為“同行專(zhuān)家滿(mǎn)意度”“公眾滿(mǎn)意度”和“所在單位滿(mǎn)意度”。評(píng)估體系主要圍繞實(shí)現(xiàn)主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)與過(guò)程評(píng)價(jià)、定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)與目標(biāo)完成、內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一，貫徹責(zé)任、服務(wù)和公信的執(zhí)政理念，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向、流程優(yōu)化導(dǎo)向與公眾滿(mǎn)意導(dǎo)向的結(jié)合的思路。

再次，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的全面公開(kāi)和透明。無(wú)論是管理部門(mén)對(duì)因公出訪(fǎng)的報(bào)告，還是評(píng)估部門(mén)對(duì)因公出訪(fǎng)的全面評(píng)估，其內(nèi)容都應(yīng)以民眾重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題作為信息公開(kāi)的主要需求，以需求為導(dǎo)向，積極對(duì)支出明細(xì)信息、出訪(fǎng)績(jī)效信息、成本節(jié)約信息等進(jìn)行公開(kāi)，從根本上改變當(dāng)前“公開(kāi)的內(nèi)容公眾不關(guān)注，公眾關(guān)注的內(nèi)容不公開(kāi)”的現(xiàn)狀。目前廣東已經(jīng)正式向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)，設(shè)立粵港澳自由貿(mào)易區(qū)。從廣東來(lái)講，粵港澳合作已成為省委省政府一項(xiàng)非常重要的工作。而且，港澳特區(qū)政府這幾年在每年的施政報(bào)告里都有專(zhuān)門(mén)一部分闡述和廣東的合作，和內(nèi)地的合作，而且也相應(yīng)提出了推進(jìn)合作的一些重點(diǎn)領(lǐng)域和具體項(xiàng)目。同時(shí)，每年一次的粵港、粵澳合作聯(lián)席會(huì)議制度，已成為政府間非常重要的合作機(jī)制。因公出訪(fǎng)政策的合作可以重點(diǎn)開(kāi)展粵港澳協(xié)同發(fā)展研究，完善創(chuàng)新粵港澳合作機(jī)制，建立因公出訪(fǎng)的規(guī)劃與政策的執(zhí)行落實(shí)體系，構(gòu)建“決策─執(zhí)行─管理─評(píng)估─監(jiān)督”既環(huán)環(huán)相扣又相互獨(dú)立的合作機(jī)制。

［1］ 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(01)．

［2］ 鄧建勝．江西新余出國(guó)游:為完成出國(guó)指標(biāo) 一項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)27萬(wàn)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2008-12-03．

［3］ 廣東采取有效措施嚴(yán)控公費(fèi)出國(guó)(境)［N］．中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2011-08-30．

［4］ 公務(wù)員隊(duì)伍的管理［EB/OL］．http://www．csb．gov．hk/tc_chi/admin/5．html．

［5］ 香港規(guī)定公務(wù)員出差機(jī)票積分須先用于公干［N］．南方都市報(bào)，2011-07-25．

［6］ 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組．政府公共政策績(jī)效評(píng)估研究［J］．中國(guó)行政管理，2013(3):20-23．

［7］ 盛明科．政府績(jī)效評(píng)估研究的瓶頸與本土化戰(zhàn)略的建構(gòu)［J］．行政論壇，2008(2):38-41．

［8］ 鄭方輝，段靜．省級(jí)“政府績(jī)效評(píng)價(jià)”模式及比較［J］．中國(guó)行政管理，2012(3):34-38．