論我國被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀及相關(guān)機制的完善

李夢媛

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京，210023

論我國被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀及相關(guān)機制的完善

李夢媛

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京，210023

《行政訴訟法》修改后，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該出庭應(yīng)訴有了明確的法律依據(jù)。由于法律規(guī)定不周延、官本位思想的存在和行政機關(guān)負(fù)責(zé)人訴訟法律知識的缺乏等，導(dǎo)致行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率總體偏低。被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對行政爭議的有效解決、訴訟程序的順利進行、依法行政水平的提升以及領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識的提高有著不可忽視的積極意義。然而該制度也存在著許多弊端，如行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭形式化嚴(yán)重、出庭案件類型不明確、出庭應(yīng)訴后的評價總結(jié)機制欠缺等。因此，需要不斷完善該制度及其配套法規(guī)，以提高行政執(zhí)法水平，推動法治建設(shè)。

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人；行政訴訟；出庭應(yīng)訴

十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過《關(guān)于修改〈行政訴訟法〉的決定》。其中規(guī)定，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅拉近了官民的距離，緩和了近年來愈演愈烈的官民矛盾，而且有利于行政爭議的及時有效解決，促進行政機關(guān)依法行政觀念的提升。實際上，雖然被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在此次《行政訴訟法》修改中被明確規(guī)定，但在實際操作層面仍然存在一些問題，需要進一步改進與完善。

1 我國被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的現(xiàn)狀

我國《憲法》第86條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制?！钡?05條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。”憲法是我國的根本大法，根據(jù)依法行政的原理，行政首長負(fù)責(zé)制同樣應(yīng)該在行政法領(lǐng)域中予以落實。在本次《行政訴訟法》修改之前，關(guān)于“民告官”被訴行政機關(guān)應(yīng)該由誰去應(yīng)訴，我國并沒有專門的規(guī)定。舊《行政訴訟法》在第29條規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。”從這條規(guī)定不難看出，作為行政訴訟被告方的行政機關(guān)具有應(yīng)訴人選擇權(quán)，即行政機關(guān)負(fù)責(zé)人可以選擇出庭或者由其代理人出庭。該規(guī)定賦予行政機關(guān)負(fù)責(zé)人回避與對方當(dāng)事人對薄公堂的權(quán)利。

國務(wù)院《關(guān)于全面推進依法行政實施綱要》第28條規(guī)定，行政機關(guān)對于已受理的行政案件應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯。該《綱要》的目的是：敦促作為行政訴訟當(dāng)事人的行政機關(guān)積極出庭應(yīng)訴，改變行政機關(guān)長期以來不真正參與行政訴訟，致使被告時常缺席訴訟的局面。但《綱要》沒有明確規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭，這與舊《行政訴訟法》一樣，僅僅為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這一要求提供了間接依據(jù)。

從地方層面來看，自行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這一制度理念提出后，全國各地針對該制度相繼出臺了相關(guān)文件，其中較為典型的有陜西合陽和江蘇海安兩地的文件規(guī)定。早在1998年6月，陜西合陽縣就率先在全國建立了行政首長出庭應(yīng)訴制度，并下發(fā)了《關(guān)于貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度的實施意見》，該實施意見規(guī)定“機關(guān)部門一旦成為被告，行政首長必須出庭應(yīng)訴”[1]。之后，江蘇海安縣出臺了《關(guān)于進一步強化行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴答辯制度的意見》，對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴作了具體規(guī)定，推動了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人從消極應(yīng)訴到積極參與的轉(zhuǎn)變[2]。與此同時，浙江、山東等省份也針對該制度出臺了一系列文件。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國部分地區(qū)的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率雖有所提升，但仍然存在總體應(yīng)訴率低、地區(qū)發(fā)展不平衡的情況。許多地區(qū)的行政首長出庭應(yīng)訴率仍然不容樂觀，以惠州市為例，根據(jù)2013年行政審判案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在應(yīng)由行政首長出庭的案件中，其出庭應(yīng)訴率為零[3]。

從現(xiàn)實狀況歸納來看，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低的原因主要有以下幾個方面。

1.1 法律規(guī)定的不周延

根據(jù)舊《行政訴訟法》第29條的規(guī)定，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并不是強制性的，可以自由選擇是否出庭，或者由其委托的代理人出庭。在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人面對比較棘手的案件時，為了避免對簿公堂的尷尬局面，逃避其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，可以委托他人代理出庭。這種規(guī)定的結(jié)果是使行政首長獲得了選擇的權(quán)利。盡管在一些地方政府規(guī)章中對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作了強制性規(guī)定，但是，由于我國法律及地方規(guī)章對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的相關(guān)懲戒機制處于法規(guī)不完備的狀態(tài)，法律規(guī)定的不周延給了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴以可乘之機，因此，該規(guī)定的約束力較低、可操作性不強，使規(guī)定淪為一紙空文。

1.2 官本位思想仍較嚴(yán)重

傳統(tǒng)的行政關(guān)系中，行政機關(guān)和公民之間是管理與被管理的關(guān)系，行政機關(guān)較之于公民是強勢的一方。很多行政官員仍然存在著傳統(tǒng)的行政思維和嚴(yán)重的官本位思想，認(rèn)為自己是管理者，作為被管理者的公民應(yīng)該服從其管理。當(dāng)公民將行政機關(guān)告上法庭，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時會覺得丟面子，有損自身形象。尤其是在行政機關(guān)敗訴以后，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人往往覺得難以接受。

1.3 訴訟法律知識缺乏

《行政訴訟法》作為訴訟法的分支之一，是一部較為專業(yè)的程序法。我國在法制建設(shè)的歷程中，曾經(jīng)走過重實體而輕程序的彎路，因此我國訴訟法出臺的比較晚，普及程度較低，且具有較高的專業(yè)性，因此，想要掌握法規(guī)程序必須具有較高的法律素養(yǎng)。在行政訴訟中，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不僅需要了解行政法領(lǐng)域涉案的相關(guān)實體規(guī)定，還需要了解行政訴訟的程序性規(guī)定，掌握訴訟的技巧。然而，現(xiàn)階段我國行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的法律知識水平總體不高，訴訟法律知識尤為缺乏，也是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不愿出庭應(yīng)訴的原因之一。

2 頒行被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的意義

在當(dāng)前全面深化改革和推進依法治國的大背景下，將被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度載入新《行政訴訟法》，對行政爭議的有效解決、依法行政水平的提升等方面具有積極的意義。

2.1 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有助于行政爭議的解決

近年來，行政爭議大量涌現(xiàn)，很多行政爭議的處理過程和結(jié)果并不能被民眾所接受，上訴率與申訴率都居高不下。以2010年的行政審判情況為例，在法院作出判決后，一審案件的上訴率達到78.8%，一審的再審率達11%，二審的再審率達41%[4]。針對這種現(xiàn)狀，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能夠有效改善這一困境。首先，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴為其與公民平等對話提供了契機。在現(xiàn)實中，由于行政相對人屬于弱勢一方，在行政訴訟中，行政相對人試圖通過與行政機關(guān)平等對話來獲得自身期望的公平正義，因此，若行政機關(guān)不缺席，且被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，會使行政相對人感受到來自強勢方行政機關(guān)的誠意，這一舉措為行政機關(guān)和公民之間的平等對話溝通提供了平臺，在一定程度上緩和了雙方的緊張關(guān)系，有利于行政爭議的解決。其次，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是了解行政相對人訴求和不滿的最直接方式，可為雙方矛盾的解決提供更為有利的條件。而實際上，由于《行政訴訟法》修改前對于行政機關(guān)出庭應(yīng)訴只作了“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟”的規(guī)定，行政機關(guān)在作為被告時往往由直接責(zé)任人或行政機關(guān)的委托人參加訴訟，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人只能以間接的方式了解到案件的情況和當(dāng)事人的訴求，不利于矛盾的解決。因此，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能夠及時了解民眾的真正訴求，針對被訴行政行為向行政相對人作出合理的解釋，可推動爭議及時有效的解決。

2.2 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可保障訴訟程序的順利進行

我國三大訴訟法均規(guī)定，訴訟雙方當(dāng)事人地位平等。但是在日常的行政管理中，行政機關(guān)和行政相對人是管理與被管理的關(guān)系，因此，在行政訴訟中想要實現(xiàn)行政機關(guān)和行政相對人之間的平等，本身就有一定的難度。與此同時，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，導(dǎo)致“民告官不見官”局面的出現(xiàn)，民與官之間形式上的平等都沒有實現(xiàn)，更不用說實現(xiàn)實質(zhì)上的平等了。當(dāng)事民眾會因此對行政機關(guān)產(chǎn)生更為不滿的情緒，激化了雙方之間的矛盾，不利于法治社會的構(gòu)建。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，以一方當(dāng)事人的身份與民眾面對面對爭議展開辯論對話，平起平坐，實現(xiàn)了形式上的平等，在庭審過程中，通過聽取行政訴訟原告的意見和訴求，針對被訴行政行為向原告作出合理的解釋，并對出現(xiàn)錯誤的行政行為采取相應(yīng)的補救措施，有利于案件的公正審判和訴訟程序的順利進行。

2.3 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴促進依法行政水平的提高

作為行政權(quán)力的統(tǒng)領(lǐng)者，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人不可能事無巨細(xì)地參與到每一次行政執(zhí)法活動中并了解行政執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)，因此無法親身感受到行政執(zhí)法活動中存在的不合理乃至不合法的行為。若其再沒有參與到訴訟過程中去，對行政爭議的焦點、結(jié)果、存在的問題等就不能有深入的了解和體會。對于行政機關(guān)敗訴的案件，若行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，便不能及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中的問題和癥結(jié)所在，也不會針對行政執(zhí)法中存在的問題進行有效的解決，從而準(zhǔn)確把握行政機關(guān)為人民服務(wù)的方向。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后也能夠給行政機關(guān)其他工作人員起到較好的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，進一步提高依法行政的水平。

2.4 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于增強領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識

黨的十八大報告明確提出了“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”的要求。領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識的形成不僅需要外在的宣傳教育，也需要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的切身體會感悟，即參與到行政訴訟庭審過程中，與對方當(dāng)事人辯論說理。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的頒行，其意義不只是單純解決行政爭議，處理“民官矛盾”，更在于促使官員尊重法律、提高法治意識，從而踐行法治。

3 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在的問題

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)推行數(shù)年，在一些起步較早、文件規(guī)定較為規(guī)范的地區(qū)取得了良好的社會效果和法律效果，但是從整體上來說，仍然存在著出庭率較低、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人消極出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象。歸納起來主要有下列問題：

3.1 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴形式化嚴(yán)重

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在文件規(guī)定層面及實際操作層面都存在著形式化的問題。從相關(guān)文件制定的層面來說，無論是走在領(lǐng)先行列的江蘇、浙江等省份，還是一些后起的省份，針對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件都具有相似性，一個省份參照另一個省份制定規(guī)范性文件，機械地仿效，沒有結(jié)合自己的實際情況，為制定文件而制定文件。有些省份在制定了相關(guān)文件后，并沒有將其落實，只是記載下來的一紙空文。從操作的層面來說，由于當(dāng)前不少行政機關(guān)負(fù)責(zé)人法律知識欠缺、法律觀念薄弱，“官本位”“愛面子”思想嚴(yán)重，內(nèi)心不愿意參與到庭審中去，但又不得不按照文件規(guī)定行事，出庭應(yīng)訴是為了求應(yīng)付，趕時髦，帶有作秀的成分,因此，到了庭審階段，常出現(xiàn)出庭不出聲，見官不見效的情況。

3.2 必須由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法定情形不明確

《行政訴訟法》修訂后，總則中的第3條盡管對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭作了強制性規(guī)定，但仍給其留有不出庭的空間，即行政機關(guān)負(fù)責(zé)人因特殊情況無法出庭的，可以委托其他工作人員出庭，但是，對于什么“特殊情況”沒有明確的規(guī)定。在一些地方的規(guī)范性文件中，雖然對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人可以不出庭的情況有所涉及，但是規(guī)定的比較粗糙，例如地方性文件往往規(guī)定“有必要出庭的案件”需要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，但對于什么情形屬于“有必要出庭”并沒有明確界定，缺乏可操作性。

3.3 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后的評價總結(jié)機制欠缺

修訂后的《行政訴訟法》對行政機關(guān)不到庭應(yīng)訴，或者中途隨意退庭的情形規(guī)定了制約機制，但是對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后的表現(xiàn)情況和結(jié)果并沒有形成制度性的規(guī)定。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的初衷是為了讓行政機關(guān)負(fù)責(zé)人參與到案件中，了解案件情況，促進爭議的解決，提高行政執(zhí)法水平，但行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭時應(yīng)付審判，在法庭上很少發(fā)聲，甚至審判全程都不發(fā)聲[5]。對于這種應(yīng)訴“不發(fā)聲”的表現(xiàn)如何評價總結(jié)？目前尚且沒有這方面與之配套的機制。

4 行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善

現(xiàn)階段，無論是從國家的立法層面還是從地方的規(guī)范性文件層面，都對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度進行了規(guī)定，雖然出庭應(yīng)訴率在逐漸提高，但問題依舊存在，與之配套的機制仍需完善。

4.1 提升行政機關(guān)負(fù)責(zé)人法治意識，以消除出庭應(yīng)訴的形式化傾向

各地行政機關(guān)在制定關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件時，常常出現(xiàn)盲目模仿、為制定文件而制定文件的現(xiàn)象，究其原因在于行政機關(guān)工作人員，特別是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的法治觀念薄弱，導(dǎo)致制定文件的形式化。與此同時，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人因為官本位思想占據(jù)主導(dǎo)地位，礙于面子，被動出庭應(yīng)付，導(dǎo)致出庭后不能針對行政活動的薄弱環(huán)節(jié)進行有效改進，從而使得該制度流于形式。為此，必須加強對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的法治教育，幫助其樹立正確的法治意識，從內(nèi)心尊重法律，規(guī)制自己的行為，去除行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的形式化傾向。

4.2 明確行政機關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的案件類型

必須由行政機關(guān)負(fù)責(zé)任人出庭應(yīng)訴的法定情形規(guī)定過于模糊，導(dǎo)致行政機關(guān)負(fù)責(zé)人易逃避法律責(zé)任。“影響較大”和“有必要出庭”的抽象措辭使得行政機關(guān)負(fù)責(zé)人具有選擇權(quán)，在某種程度上，不利于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人了解行政執(zhí)法現(xiàn)狀，也不能發(fā)揮行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在行政中的引領(lǐng)作用。為此，必須明確行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情形。綜合各地行政機關(guān)具有建設(shè)性的做法，具體來講可以包括以下類別：一是行政機關(guān)每一年度的第一起行政訴訟案件；二是社會影響較大的群體性案件；三是跨地區(qū)管轄案件；四是對群眾基本生產(chǎn)生活有明顯影響的案件等[6]。

4.3 完善行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后的評價總結(jié)機制

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人參加行政訴訟的表現(xiàn)好壞關(guān)系著行政爭議能否有效解決，為避免其被動應(yīng)付出庭的局面發(fā)生，應(yīng)設(shè)立出庭應(yīng)訴后的評價總結(jié)機制。法官將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審時的表現(xiàn)情況予以記載，設(shè)置打分等級，并在庭審結(jié)束后以司法建議等形式送達行政機關(guān)，使得行政機關(guān)負(fù)責(zé)人能夠?qū)ψ约旱谋憩F(xiàn)予以充分了解，從而提高其應(yīng)訴能力。與此同時，行政機關(guān)應(yīng)該將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的每一次庭審表現(xiàn)、行政爭議的焦點、庭審結(jié)果和解決方案予以記錄，整理成檔案留存，以避免行政執(zhí)法活動中出現(xiàn)類似問題。將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的次數(shù)和表現(xiàn)情況納入行政機關(guān)績效的考核指標(biāo)，以敦促行政機關(guān)負(fù)責(zé)人從應(yīng)訴觀念和能力上進行改進。另外，也可以考慮引入媒體輿論，進行適度監(jiān)督報道。

綜上所述，盡管被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在立法規(guī)定層面仍有漏洞，在實際運行的過程中也存在操作性差、落實不到位的情況，但該制度的積極意義不可小覷。因此，必須從制度建設(shè)和立法規(guī)定兩方面來完善，加強立法、司法、行政三方面的溝通配合，使得被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人積極參加行政訴訟，從而推動我國的法治建設(shè)。

[1]朱云峰，黃友學(xué)，劉文鼎.合陽行政首長出庭制度14年之調(diào)查[N].人民法院報，2012-08-20(05)

[2]陳廣娟，王志高，朱陳康，等.海安行政長官出庭應(yīng)訴率100%[N].江蘇法制報，2010-08-16(A08)

[3]戴建.我市行政首長出庭應(yīng)訴率為零[N].惠州日報,2013-10-31(A03)

[4]何海波.行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2011：528-542

[5]章志遠.行政訴訟中的行政首長出庭應(yīng)訴制度研究[J].法學(xué)雜志，2013(3)：94-104

[6]黃學(xué)賢.行政首長出庭應(yīng)訴的機理分析與機制構(gòu)建[J].法治研究，2012(10)：17-30

(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.08.011

2015-03-26

李夢媛(1990-)，女，安徽淮北人，研究生，主要研究方向：憲法學(xué)。

D912.1

A

1673-2006(2015)08-0040-04