美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法及借鑒

隋鵬飛( 1．山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東煙臺(tái)264005;2．山東師范大學(xué)人口資源與環(huán)境學(xué)院，濟(jì)南250014)

美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法及借鑒

隋鵬飛1，2
( 1．山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東煙臺(tái)264005;2．山東師范大學(xué)人口資源與環(huán)境學(xué)院，濟(jì)南250014)

［摘要］由于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多種原因，我國(guó)各地區(qū)發(fā)展很不平衡，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)管理是我國(guó)政府宏觀調(diào)控的主要方法。美國(guó)的國(guó)土面積與我國(guó)大體相當(dāng)，區(qū)域發(fā)展也曾經(jīng)很不平衡，美國(guó)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面擁有相對(duì)完善的管理方法。在對(duì)美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，總結(jié)并得出我國(guó)政府應(yīng)該借鑒的方法，即制定規(guī)范區(qū)域協(xié)調(diào)管理的法律，依法設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu);規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼使用范圍，加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè);因地制宜建設(shè)公路、鐵路、水利工程等公共工程;公平配置基礎(chǔ)教育資源;設(shè)立國(guó)家公園，成立資源保護(hù)隊(duì)。

［關(guān)鍵詞］美國(guó);區(qū)域協(xié)調(diào);公共工程;基礎(chǔ)教育;國(guó)家公園

一、引言

中國(guó)國(guó)土幅員遼闊，人口和自然資源分布不均，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是基本國(guó)情，而縮小區(qū)域差距是我國(guó)政府宏觀調(diào)控的長(zhǎng)期目標(biāo)之一。在新的歷史發(fā)展階段，如何在縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的同時(shí)，兼顧人口素質(zhì)和生態(tài)環(huán)境的均衡發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為亟待解決的問(wèn)題。但在我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)管理面臨種種障礙，首先是缺少關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)管理的基本法，有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)管理的各類行政管理?xiàng)l例、辦法體系龐雜而紊亂，相互矛盾與制約時(shí)有發(fā)生。其次是區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)立不能滿足需要。我國(guó)目前沒(méi)有專設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院以職能部門(mén)模式設(shè)立各個(gè)行政部門(mén)，導(dǎo)致每個(gè)部門(mén)都擁有一定的區(qū)域管理權(quán)限，但缺乏一個(gè)具有區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)來(lái)整合各部門(mén)的資源，出現(xiàn)“事事有人管，事事管不全”的現(xiàn)象［1］。第三，中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。部分落后地區(qū)對(duì)財(cái)政救濟(jì)依賴過(guò)度，甚至甘愿做“貧困縣”［2］。財(cái)政補(bǔ)貼資金存在漏出現(xiàn)象，各級(jí)政府及部分工作人員為自身利益以各種手段隨意改變財(cái)政補(bǔ)貼的使用范圍和領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼的使用效率極低［3］。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分布不合理，甚至起不到平衡區(qū)域發(fā)展差距的作用［4］。最后，很多地方政府部門(mén)缺乏可持續(xù)發(fā)展理念，僅追求一屆政府任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視人口素質(zhì)的提升和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這導(dǎo)致很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)靠犧牲環(huán)境獲得短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后紛紛落入“資源詛咒”陷阱，最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

從國(guó)土面積看，美國(guó)也是一個(gè)地域遼闊的大國(guó)，歷史上也曾經(jīng)歷過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距較大和生態(tài)災(zāi)害較多的階段，為了解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，美國(guó)政府采用了有效的區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法，獲得了

成功經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)并借鑒這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)開(kāi)展區(qū)域協(xié)調(diào)管理工作有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，已有部分學(xué)者對(duì)美國(guó)西部開(kāi)發(fā)和落后地區(qū)崛起等問(wèn)題進(jìn)行了研究。田揚(yáng)戈( 2000)分析了美國(guó)區(qū)域政策特點(diǎn)，提出解決我國(guó)區(qū)域不平衡的措施［5］。劉建芳( 2002)分析了美國(guó)區(qū)域均衡經(jīng)濟(jì)政策，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)提供了借鑒［6］。久玉林( 2003)在對(duì)比中美兩國(guó)西部開(kāi)發(fā)的異同后，分析了美國(guó)西部開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)要考慮中國(guó)國(guó)情［7］。韓景旺等( 2004)總結(jié)了美國(guó)歷史上開(kāi)發(fā)西部的成功經(jīng)驗(yàn)，并提出值得我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)借鑒的原則和方法［8］。賀纏生等( 2005)在回顧美國(guó)西部開(kāi)發(fā)的歷程后，總結(jié)美國(guó)西部開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出對(duì)中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的啟示［9］。敖榮軍( 2006)則對(duì)美國(guó)南部地區(qū)邊緣化和崛起過(guò)程進(jìn)行回顧，分析了美國(guó)南部地區(qū)崛起的內(nèi)因和外因，最后提出對(duì)中國(guó)中部地區(qū)崛起的啟示［10］。楊素珍等( 2008)對(duì)比分析我國(guó)政府和美國(guó)政府在西部開(kāi)發(fā)中的作用，指出我國(guó)政府在第三次西部大開(kāi)發(fā)中應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)制定公共政策［11］。另外一些學(xué)者對(duì)美國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策、區(qū)域調(diào)控等問(wèn)題進(jìn)行了研究。魏后凱( 1996)回顧了美國(guó)的區(qū)域問(wèn)題和政府區(qū)域政策，并對(duì)美國(guó)中央政府對(duì)地方政府財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)行分析，最后評(píng)價(jià)了美國(guó)聯(lián)邦區(qū)域政策［12］。陳元生( 1997)在分析了美國(guó)政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的特點(diǎn)后，在改善交通、增加就業(yè)、加強(qiáng)區(qū)域管理的法制建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等方面得到啟示［13］。慶沅( 1997)在分析美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策作用和財(cái)政稅收政策對(duì)區(qū)域平衡影響后，總結(jié)美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)驗(yàn)，提出中國(guó)應(yīng)積極借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)［14］。沈強(qiáng)( 1999)在分析美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)后，提出在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法、執(zhí)法，中央政府重點(diǎn)投資領(lǐng)域和特色經(jīng)濟(jì)區(qū)劃等方面得到的啟示［15］。王濤( 2007)深入分析了美國(guó)區(qū)域調(diào)控手段和經(jīng)驗(yàn)，并為我國(guó)構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，進(jìn)行區(qū)域調(diào)控提供了建議［16］。王霞等( 2009)對(duì)美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制建設(shè)和協(xié)調(diào)機(jī)制提出了建議［17］。彭浩熹( 2009)首先分析中國(guó)區(qū)域不平衡的現(xiàn)狀和原因，然后對(duì)比分析中美區(qū)域差異的相似點(diǎn)，最后在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、區(qū)域發(fā)展法律建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面提出了建議［18］。張力等( 2010)回顧美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策演變歷程，分析演變的內(nèi)在機(jī)理，并針對(duì)我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策提供了建議［19］。

總的看來(lái)，以往文獻(xiàn)基本上都認(rèn)識(shí)到中國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理可以從美國(guó)區(qū)域政策、區(qū)域調(diào)控及西部開(kāi)發(fā)等方面獲得經(jīng)驗(yàn)啟示。但是很少有文獻(xiàn)以可持續(xù)發(fā)展觀，從整體上對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)均衡基礎(chǔ)教育和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面進(jìn)行分析，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。因此在全面總結(jié)美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理工作提出建議，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法

(一)建立并完善區(qū)域協(xié)調(diào)管理法律體系

美國(guó)政府重視法律在區(qū)域協(xié)調(diào)管理中的作用，首先通過(guò)相關(guān)立法，然后依法成立專業(yè)部門(mén)或組織機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)管理［6］。如早在1862年為了開(kāi)發(fā)西部，美國(guó)國(guó)會(huì)就通過(guò)《太平洋鐵路法》( Pacific Railroad Act)。1933年5月，為了綜合開(kāi)發(fā)治理水土流失地區(qū)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《麻梭淺灘和田納西河流域開(kāi)發(fā)法》，并依法成立田納西河流域管理局( TVA)，由其負(fù)責(zé)管理田納西河和密西西比河中下游一帶的流域綜合開(kāi)發(fā)利用［5］。

1961年為促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》，并依法成立了地區(qū)再開(kāi)發(fā)管理局( ARA)。1965年，美國(guó)商務(wù)部又在地區(qū)再開(kāi)發(fā)管理局( ARA)的基礎(chǔ)上成立了新的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)署( EDA)，目的是通過(guò)財(cái)政援助、規(guī)劃指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)等措施，刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而增加對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)援助。1965年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》，并依法成立了阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)( ARC)以及一些其他的州際開(kāi)發(fā)委員會(huì)，并由其負(fù)責(zé)制定地區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，以促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展［5］。1977年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《社區(qū)再投資法》，鼓勵(lì)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)向其所在地區(qū)的貧困家庭或個(gè)人提供貸款，有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期評(píng)估。1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦受授區(qū)和受援社區(qū)法》，這是美國(guó)首個(gè)系統(tǒng)解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的法案［7］［9］。

在公共工程領(lǐng)域，1965年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《公共工程和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)法》，該法案規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)幫助落后地區(qū)發(fā)展必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施。特別對(duì)那些長(zhǎng)期失業(yè)率超過(guò)全美平均水平，或人均收

入低于全美平均水平的貧困地區(qū)提供政府財(cái)政援助，主要通過(guò)提供公共工程項(xiàng)目貸款和投資補(bǔ)貼，帶動(dòng)貧困地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。

在教育領(lǐng)域，為了提高人口整體素質(zhì)，縮小地區(qū)間、族群間的文化差異，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，美國(guó)政府先后通過(guò)了《毛利法》《土地法》《斯密士－休斯法》《土地法修正案》等多項(xiàng)法律，規(guī)定了“贈(zèng)地”政策支持發(fā)展教育［7］［20］;同時(shí)嚴(yán)格確定了地方政府、家庭和個(gè)人的教育責(zé)任和義務(wù)，確保了教育政策執(zhí)行到位。1825年，伊利諾斯州第一個(gè)通過(guò)《教育法》，確定了政府有開(kāi)展公共教育的義務(wù)［7］。美國(guó)的第一個(gè)《義務(wù)教育法》于1852年在麻薩諸塞州通過(guò)。它要求所有8至14歲的兒童必須接受義務(wù)教育，并規(guī)定對(duì)不把孩子送入學(xué)校的家長(zhǎng)進(jìn)行處罰。直到1918年，最后一個(gè)州——密西西比州通過(guò)義務(wù)教育法，至此，美國(guó)所有州都實(shí)行了強(qiáng)制義務(wù)教育［21］。1965年頒布的《中小學(xué)教育法》明確規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)為促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等發(fā)揮作用。1994年頒布的《2000年教育目標(biāo)法》提出消滅不同族群學(xué)生在中學(xué)畢業(yè)率上的差距。2002年頒布的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》提出學(xué)生可自由選擇教學(xué)水平正常學(xué)校，保證教育資源公平分配［22］。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)分別在1962年和1964年通過(guò)了《人力培訓(xùn)和發(fā)展法》和《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》，并依法開(kāi)展領(lǐng)先帶動(dòng)計(jì)劃、學(xué)習(xí)工作計(jì)劃和相鄰青年互助計(jì)劃，這對(duì)增加貧困地區(qū)的人力資本產(chǎn)生了良好作用。

在美國(guó)早期的區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)程中，也存在對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致20世紀(jì)30年代，美國(guó)中西部地區(qū)出現(xiàn)“黑風(fēng)暴”和田納西河流域洪水災(zāi)害等生態(tài)災(zāi)難事件［9］［23］。特別在20世紀(jì)60年代后，隨著對(duì)區(qū)域發(fā)展中的環(huán)境問(wèn)題逐漸得到重視，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)一系列環(huán)保法律并完善形成體系。如1963年通過(guò)《清潔空氣法》，1964年通過(guò)《野生生物法》，1965年通過(guò)《處理固體廢物法》《水質(zhì)法》，1966年通過(guò)《保護(hù)物種法》，1969年通過(guò)《礦山安全法》和《國(guó)家環(huán)境政策法》，1970年通過(guò)《國(guó)家環(huán)境改進(jìn)法》和《水質(zhì)改進(jìn)法》，1972年通過(guò)《噪音控制法》，1974年通過(guò)《安全飲水法》等等［7］［24］。到1978年，各種環(huán)保法律多達(dá)25種。在這些法律里，《國(guó)家環(huán)境政策》法案屬于綱領(lǐng)性的法案，它明確規(guī)定聯(lián)邦政府要把環(huán)境保護(hù)作為新增職能，并規(guī)定了開(kāi)展大型工程前必須提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，這標(biāo)志著美國(guó)環(huán)保法律的成熟與完善。這些環(huán)保法律在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中對(duì)可持續(xù)利用資源、保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境都帶來(lái)了重要影響，使曾經(jīng)貧困落后、資源壓力較大、生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做得較好的地區(qū)。

總的看來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府嚴(yán)格的立法以及依法成立專業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，有效地解決了區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，并為促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展建立了穩(wěn)定長(zhǎng)效的制度保障。

(二)規(guī)范財(cái)政預(yù)算的使用范圍和方向

1．引導(dǎo)公共投資投向有增長(zhǎng)潛力的地區(qū)

美國(guó)在實(shí)施阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，經(jīng)過(guò)研究達(dá)成一致意見(jiàn)，即通過(guò)把公共投資投向有增長(zhǎng)潛力的地區(qū)，在落后地區(qū)形成增長(zhǎng)極，并強(qiáng)化增長(zhǎng)極對(duì)周邊落后地區(qū)的輻射作用［5］。這是因?yàn)槿绻麨榱苏疹欁罾щy的地區(qū)，平均分配公共投資，由于投資效益相對(duì)較差，很難形成帶動(dòng)“經(jīng)濟(jì)起飛”的增長(zhǎng)極，落后地區(qū)缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的動(dòng)力［15］。所以聯(lián)邦政府在實(shí)施阿巴拉契亞發(fā)展計(jì)劃時(shí)，按照地區(qū)增長(zhǎng)潛力的大小，確定了125個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)給予重點(diǎn)投資。這些增長(zhǎng)點(diǎn)通常由多個(gè)或單獨(dú)社區(qū)組成，它們主要承擔(dān)為周圍地區(qū)提供就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)文化和商業(yè)服務(wù)等功能。位于增長(zhǎng)點(diǎn)周圍的地區(qū)，則主要是通過(guò)公共衛(wèi)生、建設(shè)職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高當(dāng)?shù)鼐用竦慕】蹬c就業(yè)能力，以滿足增長(zhǎng)點(diǎn)創(chuàng)造的就業(yè)崗位需要［12］。

2．設(shè)計(jì)并完善財(cái)政補(bǔ)貼使用領(lǐng)域

根據(jù)規(guī)定，聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)貼的使用領(lǐng)域主要在以下四方面:第一，對(duì)收入的補(bǔ)貼。主要是食品補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼和家庭撫養(yǎng)費(fèi)用補(bǔ)帖。第二，對(duì)就業(yè)、社會(huì)服務(wù)和教育培訓(xùn)的補(bǔ)貼。主要是就業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼、人文發(fā)展和社會(huì)服務(wù)補(bǔ)貼、殘疾人和困難家庭的教育補(bǔ)貼、撫養(yǎng)兒童的教育培訓(xùn)補(bǔ)貼。第三，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的補(bǔ)貼。主要是公共衛(wèi)生補(bǔ)貼。第四，對(duì)交通的補(bǔ)貼。主要是城市交通補(bǔ)貼、高速公路托管基金補(bǔ)貼、機(jī)場(chǎng)和航空托管基金補(bǔ)貼［12］［14］［25］。

3．合理調(diào)整財(cái)政預(yù)算的空間布局

從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，美國(guó)政府對(duì)不同的區(qū)域采用不同的稅率，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東北部采用較高的稅率，將增加的稅收收入轉(zhuǎn)移到西部、南部較落后地區(qū);對(duì)經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)采用較低稅率，為其保留基本的發(fā)展資金［18］［26］。

(三)興建大型公共工程

興建大型公共工程是美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理的重

要手段。從1966年到1991年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)署援助建設(shè)落后地區(qū)8 111個(gè)公共工程，援助資金高達(dá)43. 28億美元。

1．積極建設(shè)公路網(wǎng)絡(luò)

由于存在施工技術(shù)要求低，建設(shè)周期短，造價(jià)低，投資回收快等因素，因此在開(kāi)發(fā)貧困落后地區(qū)時(shí)，通常把公路建設(shè)放在首要地位。美國(guó)聯(lián)邦政府很早就采用建設(shè)公路的辦法來(lái)發(fā)展貧困地區(qū)，例如1806年美國(guó)政府得到國(guó)會(huì)授權(quán)開(kāi)始修建第一條通往西部的公路——昆布蘭大道，該大道的修通對(duì)早期西部大開(kāi)發(fā)起到了重要的作用［11］。20世紀(jì)60年代在開(kāi)發(fā)阿巴拉契亞地區(qū)時(shí)，把公路網(wǎng)絡(luò)作為公共工程建設(shè)的重點(diǎn)［27］。從1965年到1992年，美國(guó)各級(jí)政府共為阿巴拉契亞地區(qū)開(kāi)發(fā)投入資金140億美元，修建公路網(wǎng)絡(luò)占57. 1%。到1981年9月，阿巴拉契亞地區(qū)已建成公路2 770公里［27］。公路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)不僅改善了阿巴拉契亞地區(qū)交通條件，也促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得了較快發(fā)展，因?yàn)樵谛藿ㄩ_(kāi)發(fā)公路的同時(shí)吸引大量企業(yè)沿路建廠，開(kāi)發(fā)公路變成了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)軸”［28］。

2．推動(dòng)鐵路建設(shè)

鐵路是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中重要環(huán)節(jié)。對(duì)于鐵路建設(shè)，美國(guó)聯(lián)邦政府制定了一系列的優(yōu)惠政策，積極推動(dòng)貧困地區(qū)的鐵路建設(shè)。根據(jù)《太平洋鐵路法》規(guī)定:由中央太平洋鐵路公司和聯(lián)合太平洋鐵路公司聯(lián)合修建貫通全國(guó)的鐵路，并且可以無(wú)償獲得國(guó)家公共土地上的石料、木材等施工材料。每修建1英里鐵路，可獲贈(zèng)鐵路兩側(cè)沿線10英里土地［29］。為鼓勵(lì)私營(yíng)公司投資鐵路建設(shè)，各級(jí)政府撥出大量土地和資金進(jìn)行資助。1850～1871年，各級(jí)政府共撥給鐵路公司約2億英畝土地［8］。到1893年美國(guó)已修通了5條鐵路干線連接美國(guó)東西部，這對(duì)美國(guó)的縮小區(qū)域差距、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用［26］。

3．修建水利設(shè)施

美國(guó)政府把修建水利設(shè)施作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府善于利用河流、湖泊分布特點(diǎn)修建運(yùn)河。美國(guó)的主要河流為南北流向，而早期的人口和貨物流向?yàn)闁|西流動(dòng)，因此需要一條溝通東西方向的運(yùn)河。1825年建成完工的伊利運(yùn)河通過(guò)哈德遜河可將五大湖地區(qū)與紐約市連接起來(lái)，縮短了從東部地區(qū)到內(nèi)陸的距離，改善了交通運(yùn)輸能力［30］。

1933年，依法成立的田納西河流域管理局( TVA)開(kāi)始統(tǒng)一治理水土流失問(wèn)題。治理內(nèi)容涉及規(guī)劃利用土地、改善河道、控制洪水、開(kāi)展航運(yùn)、發(fā)電、植樹(shù)造林等方面。為了治理田納西河的洪水災(zāi)害，采用了梯級(jí)開(kāi)發(fā)的方法，在田納西河流域內(nèi)陸續(xù)修建大型水壩32座。這些水利工程不僅控制了夏季田納西河的洪水，還促進(jìn)了流域內(nèi)的水利灌溉，發(fā)電和航運(yùn)等事業(yè)［23］［28］［31］。

美國(guó)聯(lián)邦政府1902年通過(guò)《紐蘭茲法》也叫《墾務(wù)法》，根據(jù)該法案規(guī)定聯(lián)邦政府可出售國(guó)有土地來(lái)支持在西部干旱地區(qū)建立水利灌溉工程，同時(shí)對(duì)開(kāi)墾土地的移民推行灌溉收費(fèi)服務(wù)，收費(fèi)資金可被用做開(kāi)墾更多的土地，以形成區(qū)域開(kāi)發(fā)的良性循環(huán)。此后聯(lián)邦政府在西部干旱地區(qū)修建了一系列的水利工程，如博伊西工程、里奧格蘭德工程，大湯普森工程，博爾德峽谷工程、中央河谷工程等等［31］［32］。

(四)推行均衡的基礎(chǔ)教育

提高貧困落后地區(qū)的人口素質(zhì)，可以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，一個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展必須要靠教育，教育的不公平會(huì)導(dǎo)致區(qū)域間長(zhǎng)期差異的存在。美國(guó)聯(lián)邦政府采用通過(guò)推進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的方法，減少由于教育資源不平衡而導(dǎo)致的區(qū)域差異。

首先，美國(guó)聯(lián)邦政府重視地區(qū)間和學(xué)校間的教育經(jīng)費(fèi)差異，特別關(guān)注增加最貧困地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)以減小教育資源的不平衡。實(shí)踐中，一般財(cái)力差的地區(qū)可獲得較多的聯(lián)邦教育資助［33］。在推進(jìn)美國(guó)基礎(chǔ)教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史上，聯(lián)邦和州政府的資助在教育經(jīng)費(fèi)總額中的比例持續(xù)增加，而地方學(xué)區(qū)承擔(dān)的比例持續(xù)減少。州政府資助所占比例逐漸成為首位，并且有一個(gè)規(guī)律，即州政府的資助比例越高，地區(qū)間的教育經(jīng)費(fèi)就會(huì)越平均［34］［35］。

其次，出臺(tái)優(yōu)惠政策幫助貧困地區(qū)的教師繼續(xù)教育和改善生活待遇。如2003年，美國(guó)通過(guò)了《行動(dòng)起來(lái)讓所有兒童接受教育法》，規(guī)定高校和地方學(xué)校以及地方教育機(jī)構(gòu)緊密合作，為貧困地區(qū)的教師提供繼續(xù)教育機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)利用假期學(xué)習(xí)以提高學(xué)歷，緩解教育質(zhì)量不平等問(wèn)題。另外各級(jí)政府還出臺(tái)政策，對(duì)去艱苦地區(qū)工作的教師提供獎(jiǎng)勵(lì)。部分州政府還建立全州統(tǒng)一的教師工資制度以實(shí)現(xiàn)師資待遇平等［36］。

最后，對(duì)于經(jīng)常需要遷移學(xué)生的基礎(chǔ)教育，美國(guó)聯(lián)邦教育部設(shè)立了“遷移學(xué)生教育項(xiàng)目”。其內(nèi)

容是派專人輔導(dǎo)經(jīng)常不得不轉(zhuǎn)學(xué)的學(xué)生學(xué)習(xí)。除輔助學(xué)生在校學(xué)習(xí)之外，還會(huì)在課后輔導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)，有時(shí)還會(huì)輔導(dǎo)遷移學(xué)生全家學(xué)習(xí)英語(yǔ)。此外加州政府還提供“流動(dòng)學(xué)生信息網(wǎng)”服務(wù)。由加州流動(dòng)人口教育辦公室和加州教育部負(fù)責(zé)匯總經(jīng)常遷移學(xué)生的綜合信息，為他們建立一份網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)記錄，便于不同地區(qū)的學(xué)校了解學(xué)生的學(xué)習(xí)進(jìn)度和成績(jī)，并進(jìn)行對(duì)應(yīng)的教育，防止學(xué)生在遷移中出現(xiàn)教育脫節(jié)［34］［37］。

(五)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理

1．設(shè)立國(guó)家公園制度

1872年，美國(guó)政府設(shè)立歷史上第一個(gè)國(guó)家公園——國(guó)家黃石公園，這也是美國(guó)環(huán)境保護(hù)的起點(diǎn)。1916年，《美國(guó)國(guó)家公園管理法》頒布，成立美國(guó)國(guó)家公園管理局，其目的為“保護(hù)自然風(fēng)光、野生動(dòng)植物和歷史遺跡，為人們提供休閑享受，同時(shí)不能破壞這些場(chǎng)所，將之流傳給后代”。國(guó)家公園除了強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然資源以外，還強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展利用資源，因此它既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于普通的旅游景區(qū)。1965年《特許經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定國(guó)家公園管理局不得進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，只能通過(guò)向公園內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)提取管理費(fèi)用。美國(guó)國(guó)家公園一直堅(jiān)持公益服務(wù)理念，所有管理體制都圍繞這一要求進(jìn)行［23］［38］。

2．設(shè)立國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)

1933年美國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)《緊急資源保護(hù)工程法》設(shè)立了國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)。設(shè)立目的為:一是解決城市失業(yè)青年就業(yè)問(wèn)題，為參加勞動(dòng)的人員提供必要工資來(lái)資助其家庭，同時(shí)提供就業(yè)訓(xùn)練與教育機(jī)會(huì)。二是為了解決環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)森林保護(hù)，牧場(chǎng)恢復(fù)，野生動(dòng)物保護(hù)，公園和土壤保護(hù)等工作。在管理機(jī)構(gòu)上，1939年之前，國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)是獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，1939年后由聯(lián)邦安全部管理國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)，設(shè)總隊(duì)長(zhǎng)職位，并由各部門(mén)專家和負(fù)責(zé)人組成咨詢委員會(huì)輔助隊(duì)長(zhǎng)工作。咨詢委員會(huì)提出有關(guān)資源環(huán)境保護(hù)計(jì)劃分配給涉及勞工部、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、陸軍部等相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。最重要的是國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)還為每個(gè)隊(duì)員提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。如在野營(yíng)地設(shè)立圖書(shū)館，向隊(duì)員提供圖書(shū)報(bào)紙，傳授有關(guān)環(huán)境保護(hù)的知識(shí)。這不僅為隊(duì)員普及了環(huán)境保護(hù)的知識(shí)，而且還把這些知識(shí)推廣到他們家庭成員和野營(yíng)地所在社區(qū)居民。并且通過(guò)媒體報(bào)道國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)活動(dòng)，讓全國(guó)民眾都獲得了環(huán)境保護(hù)理念［39］［40］，這也為后來(lái)的環(huán)境主義運(yùn)動(dòng)打下良好的基礎(chǔ)。

三、美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理方法對(duì)中國(guó)的借鑒與啟示

美國(guó)在開(kāi)展區(qū)域協(xié)調(diào)管理工作中取得了豐富經(jīng)驗(yàn)，其采用的方法也值得中國(guó)政府借鑒。

(一)完善區(qū)域管理立法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

美國(guó)政府實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)管理的一個(gè)成功方法就是先立法，后成立管理機(jī)構(gòu)，然后出臺(tái)管理政策［16］［17］。我國(guó)在區(qū)域協(xié)調(diào)管理工作中卻常常由于缺乏法律監(jiān)督導(dǎo)致管理失控，甚至無(wú)法追究責(zé)任人。并且我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理以行政管理?xiàng)l例居多，權(quán)威性不足，地區(qū)間利益不均時(shí)，地方政府的往往干擾執(zhí)行。特別是遇到政府換屆，領(lǐng)導(dǎo)人更替，往往會(huì)影響區(qū)域協(xié)調(diào)管理的持續(xù)進(jìn)行。因此針對(duì)特定地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理，應(yīng)先由全國(guó)人民代表大會(huì)或常委會(huì)立法，并依法成立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，依法統(tǒng)一行使管理職能，同時(shí)規(guī)定相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展和協(xié)調(diào)的政策，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法。這樣才能保證管理有序，長(zhǎng)期有效，形成穩(wěn)定的制度保障。

結(jié)合我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)管理現(xiàn)狀，至少應(yīng)制定規(guī)范全局的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法》，同時(shí)依法設(shè)立統(tǒng)管全局的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。結(jié)合當(dāng)前西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、東部加快發(fā)展戰(zhàn)略，和指導(dǎo)開(kāi)發(fā)問(wèn)題區(qū)域或落后地區(qū)的需要，必須制定每個(gè)區(qū)域的《特別地區(qū)發(fā)展法》。對(duì)于規(guī)范政府官員的區(qū)域決策行為，應(yīng)制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展決策法》。最后為了協(xié)調(diào)流域，經(jīng)濟(jì)帶等跨行政區(qū)的地區(qū)間合作行為，應(yīng)制定《區(qū)域合作發(fā)展法》。并依法成立協(xié)調(diào)地區(qū)合作的管理機(jī)構(gòu)［1］。

(二)制定科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付政策

應(yīng)借鑒美國(guó)政府的區(qū)域財(cái)政補(bǔ)貼方法，以增長(zhǎng)潛力較大和投資收益率較高的地區(qū)為重點(diǎn)支持對(duì)象，增強(qiáng)落后地區(qū)自身的創(chuàng)造能力和可持續(xù)發(fā)展能力。變財(cái)政救濟(jì)補(bǔ)貼方式為資源開(kāi)發(fā)式補(bǔ)貼，減小由于中央政府的財(cái)政支出對(duì)地方財(cái)政收入的擠占效應(yīng)。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼要積極培養(yǎng)貧困落后地區(qū)自我發(fā)展能力，避免養(yǎng)成其“等、靠、要”的依賴習(xí)慣。建立健全監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的使用進(jìn)行全過(guò)程管理，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的使用范圍和領(lǐng)域，對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼使用領(lǐng)域要有所側(cè)重，重點(diǎn)用于食品、教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生、交通網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)等基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)

施等方面。在財(cái)政收支空間布局上應(yīng)強(qiáng)化橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，結(jié)合效率與公平的原則確定合理的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，既照顧支援方的負(fù)擔(dān)能力又照顧受援方的合理要求。應(yīng)按照公共服務(wù)均等化的原則，對(duì)地區(qū)公共服務(wù)人均財(cái)政支出高于全國(guó)人均財(cái)政支出均值的部分進(jìn)行統(tǒng)一管理，然后對(duì)低于全國(guó)平均水平的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

(三)結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際條件，繼續(xù)興建公共工程

由于投資小，技術(shù)要求低，對(duì)于中、西部山區(qū)或人口稀少地區(qū)應(yīng)以公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為重點(diǎn)，提高地區(qū)的交通可達(dá)性，同時(shí)注重公路兩側(cè)地區(qū)的招商引資和資源開(kāi)發(fā)，形成開(kāi)發(fā)通道和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“軸帶”。對(duì)于貨運(yùn)要求大、人口密度高、自然環(huán)境適宜的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)建設(shè)鐵路。鐵路建設(shè)應(yīng)同沿線土地開(kāi)發(fā)、礦山開(kāi)采和環(huán)境保護(hù)同時(shí)進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于中國(guó)西部的干旱地區(qū)和南方的易發(fā)水災(zāi)的地區(qū)，應(yīng)積極建設(shè)改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境的水土保持綜合治理項(xiàng)目，例如調(diào)水工程，灌溉工程等等。在建設(shè)水利工程時(shí)，開(kāi)展流域綜合治理工作，應(yīng)協(xié)調(diào)好水利，水電，水運(yùn)，水產(chǎn)養(yǎng)殖等工程在同一地區(qū)的綜合配套建設(shè)。

(四)推動(dòng)基礎(chǔ)教育資源公平分配

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)學(xué)生享受的基礎(chǔ)教育資源很不公平。這不僅影響到我國(guó)人口素質(zhì)的均衡分布，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更影響到區(qū)域之間的差距縮小。因此應(yīng)首先提高各級(jí)政府對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的資助，同時(shí)協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府的教育資金和專項(xiàng)教育援助的比例關(guān)系。其次要對(duì)在艱苦地區(qū)工作的教師加強(qiáng)培訓(xùn)，提高教學(xué)質(zhì)量，提高其工資標(biāo)準(zhǔn)和改善生活待遇。在引進(jìn)師資較為困難的地區(qū)，可施行教師輪流任教的制度。對(duì)去艱苦地區(qū)工作的教師給予生活和晉級(jí)的優(yōu)惠政策。最后在全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女和其他需要經(jīng)常遷移的學(xué)生建立“學(xué)生信息網(wǎng)”和志愿者輔導(dǎo)員制度，協(xié)助學(xué)生在不同地區(qū)間完成基礎(chǔ)教育。為流動(dòng)學(xué)生提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，減小他們與所在地區(qū)學(xué)生的教育水平差距。

(五)加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)力度

借鑒美國(guó)設(shè)立國(guó)家公園的方法［38］，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)我國(guó)的《國(guó)家公園管理法》，并依法設(shè)立國(guó)家公園管理局，制定國(guó)家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理現(xiàn)有的森林公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等地區(qū)。強(qiáng)調(diào)公益管理和可持續(xù)發(fā)展的理念，實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與合理利用相結(jié)合，在保護(hù)環(huán)境和資源的同時(shí)，也獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。針對(duì)退伍軍人，未就業(yè)大學(xué)生以及其他城市失業(yè)人員，可成立類似國(guó)民資源保護(hù)隊(duì)的組織，在生態(tài)環(huán)境和野生動(dòng)物專家的指導(dǎo)下開(kāi)展植樹(shù)造林，牧場(chǎng)恢復(fù)，野生動(dòng)物保護(hù)，公園和土壤保護(hù)等工作。一方面以“以工代賑”形式提供社會(huì)保障，同時(shí)提供就業(yè)與教育培訓(xùn)，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的［39］［40］。

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［責(zé)任編輯:李效杰］

理論經(jīng)濟(jì)研究

doi:10．3969/j．issn．1672－5956．2015．04．002

［作者簡(jiǎn)介］隋鵬飛，1977年生，男，山東萊陽(yáng)人，山東工商學(xué)院講師，山東師范大學(xué)博士生，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)，(電子信箱) suipengfei@126．com。

［基金項(xiàng)目］教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目( 11YJC790268)

［收稿日期］2014-12-24

［中圖分類號(hào)］F061. 5

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1672-5956( 2015) 04-0005-07