關于絲綢之路經濟帶建設稅收政策的幾點思考

◆張佩峰

“絲綢之路經濟帶”作為國家發(fā)展新戰(zhàn)略,涉及國家安全、對外開放、西部大開發(fā)、經濟增長等多重戰(zhàn)略目標。從絲綢之路經濟帶發(fā)展實際現(xiàn)狀來看，絲綢之路經濟帶西邊的歐洲和東邊的中國東部省份都是經濟相對發(fā)達的地區(qū)，兩者的中間地段，即中國西北和中亞地區(qū)（絲綢之路經濟帶重要核心區(qū)），人口和產業(yè)密度低，經濟發(fā)展滯后，交通等基礎設施差。可以說中國西北地區(qū)與中亞地區(qū)的經濟落后和道路不暢是絲綢之路經濟帶建設的最大障礙和瓶頸。在中國西北地區(qū)發(fā)展滯后的原因中，既有地區(qū)性因素，也有政策性因素等，其中稅收政策是重要因素之一。因此，如何通過稅收政策調節(jié)促進絲綢之路經濟帶建設是當前稅收領域值得研究的重要課題。

一、絲綢之路經濟帶建設的稅收因素分析

一是增值稅因素。我國基本上形成了中西部供應能源和原材料、東部沿海地區(qū)生產高附加值終端產品的國內分工體系。在產業(yè)結構上造成中西部地區(qū)的企業(yè)進項稅額抵扣較少，企業(yè)稅負高；東部地區(qū)的企業(yè)進項稅額抵扣多，企業(yè)稅負低。在以增值稅等間接稅并且由企業(yè)繳納的情況下，稅負高影響企業(yè)投資選擇。據(jù)國家稅務總局公布2013 年重點稅源企業(yè)稅負數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)重點企業(yè)稅負為7.82%，中部地區(qū)為6.18%，東部地區(qū)為4.36%。相對稅負偏高是導致企業(yè)不愿投資西部，西部地區(qū)經濟發(fā)展相對滯后的原因之一。

二是營業(yè)稅因素。由于居民收入水平低，投資環(huán)境差、消費能力不足等因素，導致西部地區(qū)服務業(yè)等第三產業(yè)發(fā)展滯后。第三產業(yè)主要繳納營業(yè)稅，營業(yè)稅為地方稅。第三產業(yè)落后導致營業(yè)稅收入低，營業(yè)稅收入低則影響了西部地區(qū)的財政收入，財政收入低則影響公共服務投入、基礎設施建設，特別是公路、鐵路建設不足制約了絲綢之路經濟帶國內段與中亞國家的道路聯(lián)通，進而影響貿易和人員的往來。目前雖然“營改增”推進服務業(yè)發(fā)展，但這一現(xiàn)狀短期難以改變。

三是資源稅因素。西部地區(qū)有豐厚的資源產品。但大部分資源產品應征的資源稅實施“從量定額”征收，資源稅收入沒有隨資源價格的上漲而增收，高價格的資源收益沒有給西部地區(qū)政府和人民帶來更多的財政收入和可支配收入。同時近年由于經濟發(fā)展對資源產生巨大需求，使得資源呈現(xiàn)過度開采狀態(tài)，造成大量的環(huán)境破壞，中西部地區(qū)地方政府又沒有足夠財力來治理破壞的環(huán)境，使得投資及生產環(huán)境惡化，經濟社會發(fā)展相對滯后，資源枯竭型城市的出現(xiàn)就是例子。

四是關稅因素。我國加入世界貿易組織之后，關稅和進出口退免稅方面的優(yōu)惠政策主要是向東南沿海省份傾斜，推進了中國與東南亞、西歐、美國等國家貿易的深度發(fā)展。但是西部地區(qū)由于沒有出海港，加上交通運輸落后，對外開放貿易發(fā)展始終滯后于東部地區(qū)。比如國務院每年頒布的關稅實施方案中，2002 年對韓國、斯里蘭卡和孟加拉3 個曼谷協(xié)定成員的739 個商品實行“曼谷協(xié)定稅率”，這一關稅因素首先促進了東南沿海地區(qū)的經濟發(fā)展，特別是設立經濟特區(qū)和經濟開發(fā)區(qū)的地方。到2007 年的關稅實施方案中，涉及協(xié)定稅率的國家和地區(qū)20 多個，但是中西亞的只有巴基斯坦，其他基本是東盟地區(qū)國家和日本、韓國、美國等。2015 年的關稅實施方案中，涉及最惠國稅率和協(xié)定稅率等優(yōu)惠關稅政策中，有東歐、拉美、歐洲等20 多個國家的近6 萬種商品，而中亞五國中只有哈斯克斯坦的100 多種商品，涉及協(xié)定稅率的只有巴基斯坦的6546 種商品。東盟、拉美和日本、韓國等是中亞國家的十多倍。這一關稅政策直接導致東南沿海等地區(qū)的外貿遠遠高于中西部地區(qū)。

五是稅收轉移因素。西部地區(qū)的大型企業(yè)主要是國有企業(yè)，特別是央企。央企生產經營地在西部地區(qū)，而總機構不在西部地區(qū)，因此稅款的一部分隨總機構所在地轉移到外地。比如原鐵道部（現(xiàn)鐵路總公司）、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅100%歸中央；在所得稅繳納分成上，銀行等企業(yè)的所得稅100%為中央；其他總分機構不在同一地區(qū)的企業(yè)，則采取到總機構匯總繳納或者分地區(qū)預繳、總機構匯總繳納等方式，西部的一些稅收轉移到外地的企業(yè)總機構所在地繳納。稅收轉移主要涉及石油化工及銷售、鐵路交通、銀行、保險、證券、通訊等多個行業(yè)。以甘肅為例，2005-2012 年轉移稅收（包括所得稅和營業(yè)稅等）累計達257.71 億元，占該類企業(yè)實現(xiàn)企業(yè)稅收的92.05%，年均轉移稅收32.21 億元。

六是稅收優(yōu)惠因素。2008 年以前我國的稅收優(yōu)惠政策主要是區(qū)域型，實施對象優(yōu)先在東部沿海地區(qū)，以吸引外商投資。稅收優(yōu)惠事實上形成了“經濟特區(qū)—經濟技術開發(fā)區(qū)—沿海經濟開放區(qū)—內地”逐步遞減的格局。據(jù)統(tǒng)計，在內資企業(yè)所得稅和外資企業(yè)所得稅合并之前，針對經濟特區(qū)和經濟開發(fā)區(qū)等所得稅優(yōu)惠政策就有30 項之多，優(yōu)惠稅率也從15%到24%不等（在兩法合并之前，內資企業(yè)所得稅稅率33%）。這一優(yōu)惠政策使得東部地區(qū)吸收外資企業(yè)的能力大大高于西部地區(qū)。目前在服務絲綢之路經濟帶建設中，雖有西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，但力度不夠，難以吸引各方面的投資。

二、促進絲綢之路經濟帶建設的稅收政策建議

促進絲綢之路經濟帶建設，首要的是推進絲綢之路沿線地區(qū)的快速發(fā)展。通過稅收政策扶持，促進西北五省區(qū)率先發(fā)展，進而發(fā)揮橋頭堡和黃金通道作用，是絲綢之路經濟帶建設的破題之作。

一是加大西部大開發(fā)財稅政策扶持力度。西部大開發(fā)戰(zhàn)略是目前我國最大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，與絲綢之路經濟帶建設在地域上具有重合之處。因此，財稅政策對于西部大開發(fā)扶持只能加強不能削弱。首先，應繼續(xù)對投資西部的企業(yè)實施低稅率的所得稅優(yōu)惠政策，吸引有實力、盈利能力強的企業(yè)落戶西部地區(qū)。建議參照小微企業(yè)所得稅低稅率（20%）減半的政策，對西部地區(qū)優(yōu)惠產業(yè)目錄內的企業(yè)給予低稅率減半征收的優(yōu)惠政策。其次，繼續(xù)完善《西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄》，將西部地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ漠a品列入目錄中享受所得稅以及進出口關稅等政策優(yōu)惠，促進產業(yè)做大做強。再次，降低優(yōu)惠政策門檻。對主營業(yè)務占西部地區(qū)鼓勵類產品目錄70%才能享受稅收優(yōu)惠政策的規(guī)定，進一步降低比例到50%。

二是推廣新疆等地專項優(yōu)惠稅收政策。國家針對新疆、內蒙古等地區(qū)先后出臺了一些特殊稅收政策措施。比如財政部、國家稅務總局《關于新疆困難地區(qū)新辦企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》財稅〔2011〕53 號文件中指出：“2010 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，對在新疆困難地區(qū)新辦的屬于《新疆困難地區(qū)重點鼓勵發(fā)展產業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》范圍內的企業(yè)，自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅?！钡歉拭C、陜西和青海等與新疆毗鄰，同屬西部欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展的基礎和條件、產業(yè)結構等方面還不如新疆，建議國家比照新疆等地實施的特殊稅收政策措施，給予甘肅、陜西、青海和寧夏相應的稅收扶持政策，促進西部地區(qū)省份的快速發(fā)展。

三是加大關稅和出口退稅政策扶持力度。關稅和進出口退稅政策對于對外貿易具有非常重要的影響。中國推進絲綢之路經濟帶建設，首先應該加快與中亞國家的貿易關稅談判，建立雙邊或多邊優(yōu)惠貿易關稅機制，推進絲綢之路經濟帶沿線國家和地區(qū)貿易一體化進程。在雙邊或者多邊貿易談判中，優(yōu)先將西部地區(qū)特色的農產品、民族產品和比較優(yōu)勢產業(yè)產品等作為優(yōu)先扶持的對象，提高出口產品的退稅率，盡可能做到零稅率出口。同時對于西部地區(qū)緊缺的產品或者來自中亞地區(qū)的產品，盡可能做到低關稅成本甚至零關稅進口的政策，促進中亞國家向中西部投資，促進雙邊和多邊貿易額的增長。這方面，目前俄羅斯和白俄羅斯、哈薩克斯坦先行一步，相互之間建立了“關稅共同、規(guī)則共議”的機制，值得我們借鑒。同時，盡早通過雙邊或多邊談判機制，建立符合絲綢之路經濟帶建設的國際稅收制度體系，通過免稅法、抵免法、扣除法、減免法和稅收饒讓等措施消除雙重征稅，減輕企業(yè)負擔。

四是推進環(huán)境、資源稅改革。根據(jù)綠色發(fā)展等要求及早制定出臺環(huán)境保護稅法。盡管西部地區(qū)投資有欠賬，而且一部分高耗能高污染企業(yè)由東部轉移到西部，但是西部地區(qū)決不能繼續(xù)走先污染后治理的道路，而是治理污染與發(fā)展同步并進。因此，在全國一盤棋的情況下，建議盡快制定出臺環(huán)境保護的稅收制度，保護西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。西北五省有資源優(yōu)勢，通過資源稅改革，特別是推進“從量計征”向“從價計征”的改革步伐，對現(xiàn)行資源稅稅目進行重新設置等，將西部省份的資源優(yōu)勢轉變?yōu)樨斦杖雰?yōu)勢，壯大西部地區(qū)財政收入實力，促進西部地區(qū)加大基礎設施投資力度，服務絲綢之路經濟帶建設。

五是加快“營改增”步伐。西部地區(qū)服務業(yè)發(fā)展一直相對滯后，重要因素之一就是西部地區(qū)大部分服務業(yè)混同在工業(yè)企業(yè)中，特別是西部的大型國有企業(yè)和地方政府企業(yè)等地區(qū)性龍頭企業(yè)，在進行產業(yè)加工的同時，通過自己內設的服務業(yè)進行產品運輸和后續(xù)服務，這樣的分工導致服務業(yè)享受不到相關的稅收優(yōu)惠政策。因此通過“營改增”，一方面讓西部地區(qū)一些工業(yè)企業(yè)中的服務業(yè)剝離出來，發(fā)展成為獨立的現(xiàn)代服務業(yè)企業(yè)；另一方面利用出口退稅等增值稅政策，降低服務業(yè)企業(yè)走出去的稅收成本，擴大服務業(yè)的對外貿易水平。

六是改革稅收收入分成比例。立足于扶持絲綢之路經濟帶建設特別是西北五省經濟社會發(fā)展，建議改革相關的稅收分成比例機制。比如以財政自給能力數(shù)據(jù)為依據(jù)，建立差別性分成機制，自給能力低于全國水平的，增值稅稅收分成比例給予傾斜政策，比如對東部地區(qū)按75%與25%分成，中部地區(qū)按50%與50%分成，西部地區(qū)按40%與60%分成（前者為中央，后者為地方），通過一段時間的扶持和發(fā)展，西部地區(qū)財政自給能力趕上全國水平時（或者國家確定一個平衡線，達到平衡線數(shù)據(jù)時），建立五五分成機制，實施全國統(tǒng)一水平。同時，建議將消費稅、車輛購置稅劃歸為地方稅，因為消費稅和車輛購置稅都在本地消費，對環(huán)境的污染等都在當?shù)?，因此稅收也應歸屬消費發(fā)生地，以有利于調動地方政府的積極性。

三、用好稅收政策推進絲綢之路經濟帶建設

在中國經濟發(fā)展向改革要紅利的大背景下，包括稅收在內的各項改革措施逐步落地。地方政府應該立足本省實際，主動研究中央出臺的稅收政策，用好國家出臺的各項優(yōu)惠政策，調整產業(yè)結構，促進經濟發(fā)展，服務絲綢之路經濟帶建設。

（一）用好對外貿易稅收政策，加大綜合保稅區(qū)、保稅物流中心等建設力度

一是大力推進綜合保稅區(qū)和保稅物流中心建設。綜合保稅區(qū)是開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域。保稅物流中心具有保稅倉儲、國際物流配送、進出口貿易和轉口貿易、口岸、物流中心出口退稅等功能。綜合保稅區(qū)和保稅物流中心除了讓企業(yè)就近開展進出口貿易、享受進出口退免稅、降低企業(yè)的物流成本之外，還可以形成以保稅區(qū)和保稅物流中心為主的服務產業(yè)鏈，吸引周邊地區(qū)出口企業(yè)投資。

目前全國設立的三十多個綜合保稅區(qū)中，西北五省區(qū)只有西安、蘭州新區(qū)和新疆阿里山口、寧夏銀川4 個綜合保稅區(qū)，僅占全國的十分之一多。全國批復設立的多個保稅物流中心，涉及西北五省只有西安、新疆和甘肅武威3 個地區(qū)。因此西北五省區(qū)要提升對外貿易水平，必須加快綜合保稅區(qū)建設。沒有綜合保稅區(qū)或保稅物流中心、保稅加工區(qū)的省份要向國家爭取建設，通過建立綜合保稅區(qū)或者保稅物流中心，建立輻射西北五省對外開放口岸，將民族特色產品、特色農產品和手工藝產品、戰(zhàn)略新型產品等推送到國際市場。

二是建立西北地區(qū)的自貿區(qū)。自貿區(qū)是貿易自由化、投資便利化的試驗田，而絲綢之路經濟帶建設致力于沿線國家基礎設施投資的互聯(lián)互通，將進一步推進金融、教育、文化、醫(yī)療機構、建筑、設計、會計、統(tǒng)計、電子商務、航貿物流等服務業(yè)的開發(fā)開放。所以，自貿區(qū)和絲綢之路經濟帶建設結合起來，就能形成中外合作的新載體，同時，通過自貿區(qū)建設，也能享受到自貿區(qū)的特殊稅收政策，比如享受更加簡便的優(yōu)惠政策審批手續(xù)等。目前國務院批復建設的“四個自貿區(qū)”中，分別是上海、天津、廣州和福建，地域分布上主要涵蓋了“一路”即海上絲綢之路，并沒有布局在“一帶”即絲綢之路經濟帶上。因此絲綢之路經濟帶建設中，西北五省區(qū)中必須爭取自貿區(qū)或者自貿園區(qū)建設，以吸引面向中亞和西亞國家的投資企業(yè)。

另外，西北五省區(qū)通過與中亞國家互設領事機構，在國家布局的國外產業(yè)園區(qū)建設中，建立西部省份主導的產業(yè)園區(qū)，促進產業(yè)集群發(fā)展，享受包括稅收、簽證的辦理，還有交通、原材料供應等政策優(yōu)惠，以加強貿易政策溝通和銜接，提升西北五省區(qū)產品和企業(yè)在中亞、南亞和西亞等國家市場的競爭力和占有率。

三是加大西北五省內陸港口建設?！锻苿庸步ńz綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提出，支持鄭州、西安等內陸城市建設航空港、國際陸港，加強內陸口岸與沿海、沿邊口岸通關合作，開展跨境貿易電子商務服務試點。國家目前規(guī)劃的絲綢之路經濟帶內陸航空港建設中，西北五省有西安。西北五省區(qū)要按照中央總體規(guī)劃，搶抓機遇積極建設航空港和國際港，比如將有實力的蘭州新區(qū)、甘肅敦煌、寧夏銀川、青海西寧等機場建設為航空港和國際港。推動飛地經濟建設。

（二）用好“營改增”改革政策，大力發(fā)展第三產業(yè)

一是應用“營改增”鼓勵現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。目前國家正在推進的“營改增”改革，能夠降低第三產業(yè)稅收負擔，減少重復征稅。促進產業(yè)分工，推進制造業(yè)中制造業(yè)和服務業(yè)的分離，提升生產效率；利用增值稅出口退稅等政策促進服務業(yè)對外出口。西北五省區(qū)要結合“營改增”的產業(yè)調整引導方向，研究和分析“營改增”的政策實施效應，在此基礎上大力發(fā)展第三產業(yè)，特別是要優(yōu)先扶持發(fā)展大型物流企業(yè)、信息服務業(yè)、建筑設計和服務等第三產業(yè)，對本地區(qū)內的國有企業(yè)和地方政府管理的企業(yè)實施主輔業(yè)分離，將混同在工業(yè)企業(yè)中的服務業(yè)分離出來，成為獨立的現(xiàn)代服務業(yè)。

二是應用“營改增”搶抓西部地區(qū)基礎設施投資發(fā)展。目前鐵路、機場、公路基礎設施建設和金融服務、倉儲、物流等是西部地區(qū)重點投資的行業(yè)，也是促進絲綢之路經濟帶建設的基本方面。國家成立亞洲基礎設施投資銀行和絲路建設基金等，以扶持絲綢之路經濟帶沿線國家的基礎設施投資建設等。投資需求、資金支出等方面的支持基本到位，政策特別是稅收政策方面，“營改增”也即將擴圍建筑業(yè)、金融業(yè)和生活性服務業(yè)等，通過稅制改革降低企業(yè)稅收負擔。所以，地方政府特別是西部省區(qū)要充分利用國家的這些疊加的扶持政策，扶持一批基礎設施建設方面的龍頭企業(yè)，做到“走出去”和“請進來”相結合，主動參與到絲綢之路經濟帶建設的大潮中，提升本地發(fā)展能力，擴大對外開放水平。

（三）用好資源稅改革政策，壯大西部地區(qū)財政實力

西北五省區(qū)資源非常豐富，像陜西、甘肅、新疆都是全國重要的資源大省，已探明資源儲量的礦產資源少的達百種，多的達到200 多種。資源稅“從價計征”改革，可以建立地方主體稅源，壯大地方財政實力。當前國家正在大幅度推進資源稅從價計征改革，西北省區(qū)必須抓住資源稅改革帶來的機遇，一方面按照國家征稅清費的改革部署，征收資源稅以壯大地方財政收入實力；另一方面清理和規(guī)范各種行政性收費，取締各種非法的地方性收費，降低企業(yè)經營成本，建立良好法治環(huán)境，吸引具有實力的資源性企業(yè)投資西部省區(qū)，以達到綜合利用和開發(fā)資源，服務地方經濟。

（四）用好所得稅政策，積極發(fā)展“總部”經濟

目前總部在西部的央企數(shù)量偏少，有的為零。截至2011 年，由國務院國資委管轄的121 戶央企中，按照副部級配備的央企57 戶，是中國央企的“中流砥柱”。這57 戶企業(yè)總部在地域分布上，北京占到41 戶，香港、上海、湖北各3 戶，四川2 戶，廣東1 戶，東三省4 戶。西部五省沒有1戶。以甘肅為例，截至2011 年底國務院國資委監(jiān)管的121 戶央企中，包括57 戶副部級央企在內已有76 戶在甘落戶，但是沒有1 戶總部設在甘肅。因此，在目前所得稅繳納方式沒有改革的前提下，西部地區(qū)要積極鼓勵企業(yè)設立具備獨立法人資格的分支機構（具有總部性質），促使落戶在中西部的企業(yè)產生的所得稅稅收留歸當?shù)?，帶動和促進地方經濟全面發(fā)展。西部地區(qū)要進一步優(yōu)化辦稅服務方式，加強分類服務，積極開展個性化辦稅服務。針對稅收轉移問題，不斷強化和完善征管措施，及時調整稅源監(jiān)控重點，強化對分支機構企業(yè)的稅基管理；同時，對因政策調整引起的重點行業(yè)、重點企業(yè)的稅收大幅度轉移，要認真測算對本地區(qū)收入與財力的影響，及時向中央政府的有關部門提出應對措施，減少地方財政流失。

（五）用好小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)民營經濟發(fā)展活力

小微企業(yè)是經濟發(fā)展的細胞，是發(fā)展的生力軍、就業(yè)的主渠道、創(chuàng)新的重要源泉，大力發(fā)展小微企業(yè)，可以壯大絲綢之路經濟帶沿線城市的經濟發(fā)展水平，活躍絲綢之路經濟帶沿線城市發(fā)展活力。在當前國家大力支持小微企業(yè)和民營企業(yè)發(fā)展的政策驅動下，民營經濟對外貿易水平明顯提升。據(jù)海關2014 年最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2014 年我國民營企業(yè)進出口值占同期我國進出口總值的比重為34.5%，比2013 年提升了1.2 個百分點。西北五省要充分用足用活針對小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，釋放政策紅利，將國家扶持小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策以及簡政放權、清理亂收費等政策落到實處，要通過金融扶持、技術創(chuàng)新扶持、土地政策優(yōu)惠扶持等措施，形成“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的良好投資環(huán)境。

[1]陳雨露.亞歐時代——絲綢之路經濟帶研究藍皮書2014-2015[M].北京：中國經濟出版社,2014.

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