涉稅行政審批與備案的改革邊界探討

◆楊 攀

行政許可、行政審批是稅收執(zhí)法中常見的兩個概念，其中許可雖然已由《行政許可法》所明確，但在執(zhí)法實務中，許可與審批的差異卻極為模糊，審批的范圍被不斷擴大，引發(fā)了一系列問題。在行政審批事項面臨全面清理的同時，備案作為一種字面含義與審批大相徑庭的行政管理工具，受到了眾多行政執(zhí)法部門的重視，被部分法律、法規(guī)和大量規(guī)范性文件采用，并逐漸發(fā)展出與審批類似的功能。目前，現(xiàn)行行政相關(guān)法律對備案并沒有明確的規(guī)定，各類執(zhí)法部門的實際操作更是千差萬別。在現(xiàn)行稅收政策和管理制度中，大量“審批”冠“備案”之名，行“許可”之實，加重了行政相對人和納稅人的負擔，給基層稅務機關(guān)造成潛在的執(zhí)法風險。

國務院已決定在2015 年全面取消行政非許可審批項目，在這一背景下，如何科學合理地確定行政審批與行政備案的改革邊界，合理地設計相應的管理模式，對現(xiàn)有涉稅審批事項進行區(qū)分，確保對無法納入許可的原有審批事項進行有效管理，對全面貫徹落實稅收法定原則，構(gòu)建現(xiàn)代化的稅收管理體系，實現(xiàn)從“稅收管理”到“稅收治理”的轉(zhuǎn)變有著重要意義。

一、審批與備案的概念

（一）審批

現(xiàn)行行政法律、法規(guī)對審批并無明確的規(guī)定，其最為權(quán)威的概念來自于一系列對審批進行清理的文件。根據(jù)《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》（國審改發(fā)〔2001〕1 號）的定義，行政審批是“行政審批機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”，這與《行政許可法》第二條①第二條：本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。對許可的定義高度一致，使人難以分辨許可和審批的差別。

為在形式上與許可進行區(qū)分，國務院又在2004 年創(chuàng)設了非許可審批①《關(guān)于保留部門非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62 號）。的概念，并以此名義保留了211 項審批項目，除部分政府內(nèi)部行為外，其中不乏具有許可性質(zhì)的審批，增值稅一般納稅人資格認定②已于2015 年4 月1 日起改為登記制。、稅收優(yōu)惠享受、費用稅前扣除的審批項目就列在其中。從上述清理和保留的過程可以看出：對于政府外部行為而言，非許可審批與審批本是同義，僅是改革過渡時期的特殊提法，其實質(zhì)是未能列入行政許可法的行政許可事項，同時，也體現(xiàn)出清理審批事項的難度。

隨著審批改革的不斷推進，國務院審改辦在2013 年稅務行政審批改革的有關(guān)意見中，對行政審批事項作出的界定更能體現(xiàn)出許可和審批的差異：行政審批事項是政府不批準，公民、法人或其他組織就不能從事特定活動，不能獲得相關(guān)權(quán)益，不能取得某種資質(zhì)資格，法律關(guān)系不能得到認可和保護的事項。③《國家稅務總局政策法規(guī)司關(guān)于行政審批內(nèi)涵和外延說明的函》（稅總法便函〔2014〕89 號）。相對于2001 年的界定，后者淡化了審批需“依法設立”的前提，說明審批就是未經(jīng)依法設立的許可。

（二）備案

就字面含義而言，備案是被管理者向管理者報告事由，存案以備查考，其核心在于事由的告知和存檔?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，并未對備案的概念進行統(tǒng)一的界定。《征管法》雖然規(guī)定納稅人應將財會軟件報送稅務機關(guān)備案，但并無其他關(guān)于備案的具體規(guī)定和管理制度。結(jié)合行政法實踐和行政法的理論，可在文意解釋的基礎(chǔ)上將備案界定為：行政主體依據(jù)行政法律法規(guī),接收行政相對人按照法定要求提交的備案申請材料,在法定時間內(nèi)審查報備資料，并存檔以備事后監(jiān)督的行政管理行為。④朱最新：《行政備案的法理界說》，《法學雜志》，2010 年第4 期。

二、現(xiàn)行涉稅審批和備案制度存在的主要問題

（一）審批方面

1.設立不規(guī)范

《行政許可法》有效規(guī)范了行政許可，但催生了大量的審批。在清理審批的過程中，國務院對審批的界定從強調(diào)“依法設立”轉(zhuǎn)為淡化“依法設立”，就從一個側(cè)面反映出審批設立不規(guī)范的問題。在實際操作中，一是設置依據(jù)分散在各個法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，且有的文件對審批條件的表述不具體，不明確，缺乏操作性。二是審批項目及其設定的條件、權(quán)限、范圍和程序等不夠明晰，往往造成同一性質(zhì)的審批事項，在不同地區(qū)、不同人員的審核、審批下，有可能會得到不同的審批結(jié)果，大大傷害了相對人對審批規(guī)定遵從的積極性。三是設立缺乏外部監(jiān)督。審批的設立屬于抽象行政行為，但由于我國行政案件數(shù)量稀少，除了少數(shù)因涉及個案而對設立文件進行連帶審查外，少有司法部門對設立文件進行合法性審查。

2.數(shù)量龐雜

現(xiàn)行涉稅審批的數(shù)量龐雜。造成這一現(xiàn)狀的主要原因有：一是多年來，隨著稅制改革和加強管理的需要，國家陸續(xù)出臺的一些稅收規(guī)范性文件設定了非行政許可審批，這些審批設定依據(jù)都較為分散，難以梳理。二是國務院出臺的大量稅收優(yōu)惠政策，如增值稅即征即退等，僅有政策而無具體的管理辦法或操作規(guī)程，使得國稅機關(guān)在實際管理中往往以自行設置審批的方式來加強管理。審批數(shù)量龐雜導致歷次審批清理均采取了保留有效項目的方式。

3.后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱

從整個審批過程看，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和風險在于管理人員的調(diào)查核實，其提交的調(diào)查報告很大程度上影響和左右后續(xù)各環(huán)節(jié)的審批結(jié)果，且后續(xù)監(jiān)管也基本依賴管理人員，而日常稅收執(zhí)法檢查也主要是檢查手續(xù)、資料、各環(huán)節(jié)的辦理時限等，很少會和納稅人進行溝通核實。因而，調(diào)查核實往往成為審批后續(xù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對一些時效性較強的事項，申請人很難往返稅務機關(guān)等待調(diào)查結(jié)果，管理人員也難以做到及時、翔實調(diào)查，往往增大了稅收執(zhí)法風險。

（二）備案方面

在現(xiàn)行稅收規(guī)范性文件中，明文以備案方式進行管理的涉稅事項主要分為兩類，減免稅管理和資格認定，其中減免稅管理所占的比重最大。絕大多數(shù)的稅收優(yōu)惠，均通過備案的方式進行管理。以云南省國家稅務局2013 年的專項清理為例，在稅收征管中共涉及162 項涉稅備案事項（不完全統(tǒng)計），其中，僅增值稅優(yōu)惠政策中就有147 項涉稅備案事項?？梢姡瑢ι娑悅浒甘马椀墓芾碣|(zhì)量直接影響相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的落實。

相比國務院、國家稅務總局對稅務行政審批的嚴格管理，目前地方政府對涉稅備案事項的管理顯得較為薄弱。主要表現(xiàn)為征納權(quán)責不清、執(zhí)法風險難以控制、操作執(zhí)行不一、存在變相審批等。就云南省國家稅務局的實際征管狀況來看，備案工作主要存在以下問題：

1.潛在執(zhí)法風險高

對于涉及享受稅收優(yōu)惠且具有審批性質(zhì)的備案，現(xiàn)有的管理方式對征納雙方的權(quán)責劃分并不清晰。從納稅人的角度看，備案一般不具有較為規(guī)范的爭議解決渠道，備案過程中產(chǎn)生爭議，難以在本環(huán)節(jié)啟動解決程序，往往要拖延至后續(xù)的征稅環(huán)節(jié)或檢查環(huán)節(jié)，才能進入復議、訴訟等解決程序。從稅務機關(guān)的角度看，有的優(yōu)惠政策對備案過程還提出了額外的管理要求，如在要求納稅人填報備案資料的同時，還要求稅務機關(guān)對備案資料進行實質(zhì)性審核。這些要求增加了基層的工作壓力和難度，使稅務機關(guān)對備案所報送資料的真實性負有責任，可能導致基層執(zhí)法人員被檢察機關(guān)追究“瀆職”等刑事責任?？傮w來看，由于此類備案權(quán)責不清，如遇行政訴訟和“瀆職”刑事訴訟，主要的風險和責任都集中在稅務機關(guān)一方。

2.審查方式不統(tǒng)一

在備案的管理方式上，存在兩種截然不同的模式。有的對備案事項采取形式審查。如前述的《國家稅務總局關(guān)于擴大小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅范圍有關(guān)問題的公告》（2014 年第23 號公告）第二條規(guī)定：符合規(guī)定條件的納稅人可以自行享受優(yōu)惠政策，無需稅務機關(guān)審核批準，但需將有關(guān)情況報稅務機關(guān)備案。有的對備案事項采取實質(zhì)審查。如在企業(yè)所得稅方面，《國家稅務總局關(guān)于企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠管理問題的補充通知》（國稅函〔2009〕255 號）①在本文結(jié)題前已被《稅收減免管理辦法》(總局2015 年第43 號令)廢止。第三條規(guī)定了事先備案的管理方式，要求在備案前對所報送信息和資料進行實質(zhì)審查；在增值稅方面，申請征前減免的稅收優(yōu)惠政策，均需填制備案表并報送減免依據(jù)資料，由稅務機關(guān)審核后才可享受，這也是一種實質(zhì)性審查。審查方式的不統(tǒng)一，既增加了納稅人的遵從成本，也增加了稅務機關(guān)內(nèi)部管理和監(jiān)督的難度，為“權(quán)力尋租”等問題留下制度漏洞。

3.存在變相審批的問題

在現(xiàn)行稅收管理體制中，變相審批主要集中在審批與備案之間的“灰色地帶”，即在稅務行政審批和備案管理之間存在著一部分核準性的事前備案事項，從名稱來看是備案，從性質(zhì)上講卻屬于審批。由于此類備案一般涉及較大的稅收風險，有的還要求基層稅務機關(guān)對備案事項進行核實，如《財政部國家稅務總局關(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕115 號）②該文件在本文結(jié)題前已被（財稅〔2015〕78 號）廢止，相應的優(yōu)惠方式改為增值稅即征即退。就要求納稅人需將相關(guān)資料報主管稅務機關(guān)審核備案，對于此類備案，管理責任相對集中在稅務機關(guān)一方，基層稅務機關(guān)更傾向于將此類事項納入審批管理。

三、在涉稅審批改革背景下兩者的改革邊界

《行政許可法》是規(guī)范行政行為層級最高的法律，對審批的改革理應按照《行政許可法》的規(guī)定，將依照法律、法規(guī)設定的審批，以及具有審批性質(zhì)的備案項目按照許可進行管理，對其他的事項進行備案管理或采取其他管理方式，但由于稅收實體法法律層級普遍較低，涉稅審批的設置依據(jù)難以在短期內(nèi)上升為法律、法規(guī)，因此需要我們對現(xiàn)有審批、備案項目進行細分，以便適應“稅收法定”的稅制改革。

（一）將符合行政許可設立范圍的審批、備案改為許可

雖然涉稅審批的設立依據(jù)的法律層級較低，但《行政許可法》對設定許可的范圍做了以下的規(guī)定：一是對市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，不設置行政許可；二是對行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，不設置行政許可；三是對可通過除審批之外的其他監(jiān)管措施來解決的事項，不設置行政許可；四是在前三種措施均無法實施有效監(jiān)管的情況下，才可設置行政許可。

在審批改革時，必須按照上述法定標準對現(xiàn)有的涉稅審批、備案項目進行甄別，對符合該標準的審批項目參照《行政許可法》的要求進行改革，特別是對于《稅收減免管理辦法》(國家稅務總局2015 年第43 號令)第四條規(guī)定的“核準類”稅收減免事項，逐步按照許可進行管理，并及時修改相關(guān)的稅收法律，將不符合上述標準的審批項目轉(zhuǎn)為備案。

（二）將需要進行實質(zhì)性審查的備案改為許可或進行清理

需要進行實質(zhì)性審查的備案，屬于典型的變相審批,因此在改革過程中，應當將其與審批一同考慮。如《國家稅務總局關(guān)于企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠管理問題的補充通知》（國稅函〔2009〕255 號）①在本文結(jié)題前已被《稅收減免管理辦法》(總局2015 年第43 號令)廢止。第三條第一款規(guī)定：“對于列入事先備案的稅收優(yōu)惠，納稅人應向稅務機關(guān)報送相關(guān)資料，提請備案，經(jīng)稅務機關(guān)登記備案后執(zhí)行。對需要事先向稅務機關(guān)備案而未按規(guī)定備案的，納稅人不得享受稅收優(yōu)惠；經(jīng)稅務機關(guān)審核不符合稅收優(yōu)惠條件的，稅務機關(guān)應書面通知納稅人不得享受稅收優(yōu)惠。”對于此類事前備案，國家稅務總局已在《國家稅務總局關(guān)于稅務行政審批制度改革若干問題的意見》（稅總發(fā)〔2014〕107 號）中明確，不得再設置具有核準性質(zhì)的事前備案。

（三）對短期內(nèi)無法審核清楚的事項采用備案

在審批改革時，應充分考慮基層執(zhí)法部門的行政能力，對于過于復雜的審批事項，即便是按照更加規(guī)范的許可進行管理，也可能因基層無法執(zhí)行而流于形式。如《云南省國家稅務局、云南省地方稅務局、云南省財政廳、云南省民政廳、云南省殘疾人聯(lián)合會關(guān)于貫徹促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策有關(guān)問題的通知》(云國稅發(fā)〔2007〕204 號)對減免稅提出如下審批要求：申請人每月需就殘疾人用工情況提交5 份證明資料，審批機關(guān)需將其中的內(nèi)容與申請人財務賬簿數(shù)據(jù)，以及銀行、社保、民政、殘聯(lián)等部門提供的數(shù)據(jù)資料進行交叉核對，同時，還需對申請人進行日常稅收檢查。繁雜的審批事項一方面導致執(zhí)法人員消極地落實該項政策，另一方面導致相關(guān)領(lǐng)域腐敗案件高發(fā)，目前該審批事項已在2013 年廢止。

四、關(guān)于建立涉稅備案事項管理制度的具體建議

目前我國并無專門的行政備案管理制度，從制度層面理解,行政備案管理制度應當是有關(guān)行政備案的報送、受理、審查以及后續(xù)監(jiān)督檢查等一系列備案活動中必須共同遵守或維護的規(guī)則、程序或體制的總和,是一種行政法律制度,具體包括：行政備案機關(guān)及其權(quán)限、行政備案的事項范圍、行政備案的程序以及行政備案的后續(xù)監(jiān)督檢查等內(nèi)容。②朱最新,曹延亮：《行政備案的法理界說》，《法學雜志》，2014 年第4 期。所以，可考慮從以下幾個方面構(gòu)建涉稅備案事項管理制度。

（一）將無罪推定原則和信賴保護原則確立為管理理念

長期以來，我國稅務機關(guān)一直將納稅人作為管理對象，總是假定納稅人存在違法的可能，稅收征管也是按照管理者和被管理者的模式進行運轉(zhuǎn)。這種假定不僅嚴重侵害了納稅人權(quán)益，干預納稅人的經(jīng)濟決策自主權(quán)，也加重了稅務機關(guān)的管理責任，催生出大量“保姆式”的管理措施，引發(fā)了制度性稅收執(zhí)法風險。在國外，稅收征管中的無罪推定有統(tǒng)一、完備的法律體系保障。如澳大利亞《納稅人憲章》在納稅人權(quán)利部分規(guī)定，稅務機關(guān)應當推定納稅人沒有隱瞞稅務事項，除非納稅人的行為令稅務機關(guān)懷疑；加拿大《納稅人權(quán)利法案》規(guī)定，除非有足夠理由證明納稅人行為有異，否則，應視納稅人為誠實處理稅務實務。

信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且在一些西方國家已被確立為憲法原則。其內(nèi)容為：國家和人民之間應該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，政府應當約束自己的其他行為，并采取措施保護行政相對人的信賴利益。①李春燕：《行政信賴保護原則研究》，《行政法學研究》，2001 年第3 期。

上述兩個原則是行政行為的一體兩面，恰當?shù)剡\用可以構(gòu)建起征管雙方相互信任的基石。鑒于涉稅刑事法律和涉稅行政法律具有較強的一體性，因此在涉稅備案事項的管理制度中，可以考慮同時引入無罪推定原則和信賴保護原則，具體而言有以下三方面的優(yōu)點：一是可以此為突破口，改變過去以稅務機關(guān)為中心的管理制度，糾正稅務工作人員對納稅人不信任的思維習慣，從征納雙方平等信賴的理念出發(fā)，把納稅人能夠自主決定的事項交其辦理，推定納稅人誠實守法，稅務機關(guān)根據(jù)其正當需求提供納稅服務。二是按照無罪推定原則，可以采取對備案事項“先備后核”的管理方式，進一步簡化工作流程，大幅度降低遵紀守法納稅人的辦稅時間成本，徹底規(guī)制變相審批。同時，還可進一步釋放征管資源，將原有的人力資源投入到后續(xù)的納稅檢查和稅收風險應對等專業(yè)性工作中，使涉稅備案事項的管理制度成為深化稅收征管模式改革的切入點。三是按照無罪推定原則，推定納稅人所報送信息和資料真實、合法、有效，由納稅人承擔相關(guān)法律責任，稅務機關(guān)在事后進行管理、評估、檢查。從而進一步明晰征納雙方的權(quán)責，還權(quán)還責于納稅人，從制度源頭防范稅收執(zhí)法風險。

（二）采用先備后核的管理方式

先備后核的管理模式主要包括兩個方面：在“先備”方面，由稅務機關(guān)為納稅人提供備案所需的信息和便利條件，以便納稅人做出合法、合規(guī)的涉稅事項決策；在“后核”方面，稅務機關(guān)將管理的重心放在備案后的核查工作中，發(fā)現(xiàn)納稅人報送虛假、錯誤備案資料的，嚴格依法處置。

1.涉稅備案制度的主要內(nèi)容

一是采取清單式的管理模式。在清單中明確備案項目的編號、名稱、備案項目的相對人以及備案機關(guān)，凡遇稅收政策發(fā)布或調(diào)整，由政策法規(guī)部門定期更新項目清單，既保證管理模式的統(tǒng)一性，也確保管理模式具有一定的靈活性，可以適應稅收政策調(diào)整的需要。

二是設計統(tǒng)一的備案文書樣式。對于部分稅收政策、稅收管理措施對備案信息及備案資料有特別要求的，可以在統(tǒng)一的備案文書樣式下，設計特殊的項目和欄目。

三是按照權(quán)力清單的管理模式制作流程圖：納稅人提交備案資料—管理機關(guān)接收—產(chǎn)生備案后果（權(quán)利義務直接發(fā)生變化）—管理部門根據(jù)備案資料進行監(jiān)督。

2.備案后的核查管理

先備后核的管理模式在給予納稅人便利的同時，對備案事項的后續(xù)管理要求也隨之提高。2014年2 月18 日，李克強總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部專題研討班上，就“加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強和改進監(jiān)管”做出一系列重要論述，其中就稅收工作做出重要指示：“加強和改進監(jiān)管……比如查稅，有些國家實行隨機抽查的稅收稽查制度，每年選查2%的納稅單，發(fā)現(xiàn)問題就處以重罰，同時列入黑名單。這種辦法，降低了自由裁量權(quán)，減少了尋租機會，也可以體現(xiàn)公平，提高監(jiān)管效率，值得研究借鑒。”按照上述監(jiān)管思路，可以考慮在納稅人完成備案手續(xù)后，將管理重心放在備案事項的抽查上，根據(jù)自身的稅收征管水平，結(jié)合備案事項的重要程度、納稅人財務指標的變動情況等重要征管信息，有針對性、有重點地制定抽查、稽查計劃，依法嚴懲違法納稅人。

3.備案實施的公開管理

《行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》均明確規(guī)定：行政許可的實施應當公開。但備案的實施是否應當公開？本文認為，備案的實施情況應當公開。其理由包括三點：一是備案作為一種政府行政行為，除涉及國家機密和個人隱私的特殊事項外，原則上應當一律公開。二是可以有效保障公眾的知情權(quán)，確保稅務機關(guān)的權(quán)力得到有效約束。三是可以形成有效的市場監(jiān)督機制。如前文所述，目前大量的稅收優(yōu)惠均通過備案的方式進行管理，如公開備案實施情況，①對納稅人備案后享受相應優(yōu)惠的金額是否公開可另行研究，但備案主體和備案事項應當公開?？墒构姾图{稅人對相關(guān)稅收優(yōu)惠的實施情況進行監(jiān)督，防止納稅人提供虛假資料騙取稅收優(yōu)惠?；谏鲜隹紤]，建議參照行政許可的公開模式，對不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的涉稅備案實施信息進行公開。

五、結(jié)語

審批制度改革緩慢，既有少數(shù)部門守著權(quán)力不愿放的因素，也反映出當前行政管理手段單一的現(xiàn)狀，導致清理出的審批事項陷入管理真空的困境?；仡櫧陙淼膶徟母锟捎^察到以下軌跡：中央政府捕捉到制度創(chuàng)新的需求后，經(jīng)過試點啟動創(chuàng)新進程——地方承擔制度創(chuàng)新的主要任務，在自己的權(quán)能范圍內(nèi)實施創(chuàng)新——受制度創(chuàng)新能力的限制，地方政府向中央傳遞進一步創(chuàng)新的需求——中央政府過濾由地方政府傳遞而來的創(chuàng)新需求，啟動下一輪的制度創(chuàng)新。在這個軌跡中，地方是創(chuàng)新制度的源頭，而現(xiàn)階段處于空白的備案制度則是一個理想的突破口。

根據(jù)國務院近期下發(fā)的《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2015〕11號），伴隨我國1994 年確立增值稅制度而誕生的“增值稅一般納稅人資格認定審批”也被取消，本輪清理力度之大可見一斑。云南省國家稅務局在清理規(guī)范審批的過程中，創(chuàng)造性地實施了涉稅備案事項管理制度，并在2014 年出臺了相關(guān)配套規(guī)定。②《云南省國家稅務局涉稅備案管理辦法（試行）》（云南省國家稅務局公告2014 年第11 號）。國家稅務總局在本文結(jié)題前出臺的《稅收減免管理辦法》(總局2015 年第43 號令)第四章第四條中，也正式引入了稅收優(yōu)惠事項備案制度，可以說，地方性的創(chuàng)新已通過國稅部門垂直管理的渠道傳遞到了中央，但備案是否可以作為一項正式的行政管理制度，適時上升為法律，并有效承接審批改革中清理出的審批事項，既需要各地不斷地深入探索和實踐，也離不開中央政府的統(tǒng)籌考慮。

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