國家治理的法治之維

(華東政法大學(xué)政治學(xué)研究所,上海 201620)

中共十八屆四中全會特別強(qiáng)調(diào)了法治建設(shè)的重要性。然而,對法治問題的討論不能孤立地展開。十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)的法治建設(shè)問題需要與十八屆三中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]結(jié)合起來討論。簡言之,法治問題的討論應(yīng)該放在國家治理的框架下展開。本文試圖考察中國特色法治的內(nèi)涵及其與中國的國家治理之間的關(guān)系。筆者對法治和國家治理問題的展開既基于學(xué)理,也基于十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)。筆者首先對國家治理的概念內(nèi)涵進(jìn)行界定,之后考察法律在國家治理中的重要作用,然后探究中國法治和西方法治之間的異同,最后對執(zhí)政黨、人民、國家以及法治之間的關(guān)系進(jìn)行整體性的討論。

1 國家治理的概念內(nèi)涵

“國家治理”概念的核心是“治理”。要明確界定“國家治理”這一概念,首先要在“治理”的內(nèi)涵上達(dá)成共識。近20年來學(xué)術(shù)界在這一領(lǐng)域的研究成果,多數(shù)都強(qiáng)調(diào)“治理”的非中心和社會導(dǎo)向的內(nèi)涵[2]4-5[3]。在概念界定中,對學(xué)術(shù)界已有知識的梳理非常重要,但同時也應(yīng)該考察“治理”一詞的中文詞源學(xué)內(nèi)涵。人們在使用“治理”一詞時會自然地將其中文內(nèi)涵附著在這一概念上。因此,筆者嘗試對“治理”一詞的中文詞源進(jìn)行探究。

“治”在《說文解字》中的解釋是:“水。出東萊曲城陽丘山,南入海。從水臺聲?！盵4]634這句解釋實(shí)際上描述的是治水的過程。換言之,“治”的最初含義是“治水”,然后引申為“治天下萬物”。此外,“治”的另一核心含義是“非亂”。例如,“禹以治,桀以亂,治亂非天也”(《荀子·天論》)。“理”在《說文解字》中的解釋是:“治玉也。從玉里聲?！盵5]15換言之,“理”是“治玉”的過程。清代訓(xùn)詁學(xué)家段玉裁在《說文解字注》中對“理”則主要在兩層含義上做了精彩解釋。一層含義是天理:“凡天下一事一物,必推其情至于無憾而后即安。是之謂天理。是之謂善治?！边@里的“天理”類似于一種自然法或自然規(guī)律。另一層含義則是分理:“理者,察之而幾微必區(qū)以別之名也。是故謂之分理?！盵6]47這里的“分理”主要是指一種基于個體性或具體情境的區(qū)分對待。在實(shí)際應(yīng)用中,這種區(qū)分對待就表現(xiàn)為因地制宜或因材施教。將“治”和“理”放在一起,我們可以看到,“治”更多是目標(biāo),而“理”更多是實(shí)現(xiàn)“治”的方法和手段。

在以上討論的基礎(chǔ)上,筆者嘗試總結(jié)出中國人“治理”觀念的一些特點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性。“治”是“非亂”,而“亂”就是不穩(wěn)定,所以“治”首先是穩(wěn)定。二是強(qiáng)調(diào)整體性。正如之前對“治”的詞源學(xué)考證,“治”的原初含義是“治水”。西方學(xué)者將中華文明總結(jié)為“治水文明”,而“治水”則是一種大規(guī)模的集體協(xié)作,所以中華文明很早就出現(xiàn)了官僚制度和集體協(xié)作的因素。三是強(qiáng)調(diào)自發(fā)性。這是“天理”的內(nèi)涵。中華文明中有很強(qiáng)的、樸素的自然觀念。例如,“人法地,地法天,天法道,道法自然?！?《道德經(jīng)·道經(jīng)第二十五章》)。四是強(qiáng)調(diào)情境性。這是“分理”的內(nèi)涵?！胺掷怼币笠环N基于某種特殊性或情境性的治理,或者說是一種因地制宜的治理。因此,就中文的詞源學(xué)內(nèi)容來看,“治理”既強(qiáng)調(diào)多中心的內(nèi)容(自發(fā)性和情境性),同時也強(qiáng)調(diào)國家自身的力量(穩(wěn)定性和整體性)。

在厘定了“治理”的中文詞源學(xué)內(nèi)涵之后,我們可以對“國家治理”的概念進(jìn)行進(jìn)一步的考察。從字面上來看,“國家治理”是“國家”與“治理”的組合。然而,這一組合并沒有標(biāo)識清楚“國家”與“治理”之間的關(guān)系。因此,研究者在使用“國家治理”這一概念時,可能會出現(xiàn)三種不同的含義:一是以國家為單元的治理,即“國家的治理”。從這個意義上來看,我們可以把“國家治理”作為一個層級嵌在“鄉(xiāng)村治理”、“城市治理”、“地區(qū)治理”(超國家)和“全球治理”的序列治理結(jié)構(gòu)之中。二是以國家為主體的治理,即“國家去治理”。這層含義強(qiáng)調(diào)國家作為主動性的角色去干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會生活的方方面面。三是以國家為客體的治理,即“對國家的治理”。這層含義強(qiáng)調(diào)國家的利維坦性質(zhì),并認(rèn)為如果不對國家形成有效的制約和限制,那么國家將會對個人的生活和社會的活力形成壓迫性的影響。這三層含義相互牽制,并存在一些緊張關(guān)系。然而,多數(shù)研究者在使用時,把這三者關(guān)系合并在一起討論。

就其組成而言,國家治理的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在國家治理體系和國家治理能力兩方面。一個完整意義的國家治理體系應(yīng)該包括如下三個系統(tǒng):一是秩序系統(tǒng)。秩序系統(tǒng)主要表現(xiàn)在國家對資源的汲取、暴力的壟斷以及安全保證的提供等方面。秩序系統(tǒng)是國家構(gòu)建最基本的內(nèi)容。二是賦權(quán)系統(tǒng)。賦權(quán)系統(tǒng)使得政治統(tǒng)治合法化。暴力的過度使用可能會導(dǎo)致暴力壟斷的喪失,因此,國家需要更為復(fù)雜的多方參與的社會過程,將汲取資源和壟斷暴力合法化。在現(xiàn)代社會中,國家治理的合法性功能主要通過選舉民主和協(xié)商民主等形式來實(shí)現(xiàn)。三是創(chuàng)新系統(tǒng)。創(chuàng)新系統(tǒng)的目的是激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會創(chuàng)新。過度汲取資源可能會導(dǎo)致社會資源的枯竭,所以一個卓有成效的國家治理模式會在一定程度上汲取社會資源的同時激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會的創(chuàng)新。

對國家治理能力的評價有三個標(biāo)準(zhǔn):一是有效性評價。國家治理能力并非總是越強(qiáng)越好,而是這一能力應(yīng)該在有效和有限度的框架內(nèi)得到使用。過強(qiáng)的國家治理能力容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會部門的壓制,從而可能引致國家治理能力的濫用。二是完整性評價。國家治理能力的內(nèi)容不僅包括資源汲取能力和秩序穩(wěn)定能力,而且還應(yīng)該包括公共服務(wù)提供能力和公共危機(jī)應(yīng)對能力。三是效率評價。國家治理能力不僅要看其實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和效果,而且還要觀察其達(dá)到這些目標(biāo)和效果所使用的成本。簡言之,基于效率評價的國家治理能力是國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所使用的資源之間的比值。

2 法治、法律與國家治理

因?yàn)楸疚挠懻摰暮诵氖欠ㄖ闻c國家治理的關(guān)系,所以這里需要先討論法治的涵義。法治是相對于人治而言的。人治是指政治精英在政治和社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用,而法治則是指法律在政治和社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。從這一意義上講,人治和法治的區(qū)別就是法律的地位。在前現(xiàn)代社會,政治精英是政治過程的中心,而法律則是政治精英治國理政的工具。在現(xiàn)代社會,法律被嵌入到政治過程之中,發(fā)揮著自主性的影響,而政治精英也不得不遵循法律的框架。韋伯用傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威的分類來討論這一問題[7]241。既然法律是法治概念的內(nèi)核,那么要研究法治與國家治理的關(guān)系,就需要先討論法律在國家治理中的作用。

對于國家治理體系而言,法律在其中的作用主要集中在兩點(diǎn)。首先,國家治理體系中每一個子系統(tǒng)的良性運(yùn)行都需要高度地法律化。法律化就是自發(fā)性的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎降姆珊椭贫鹊倪^程。如前所述,國家治理體系由秩序系統(tǒng)、賦權(quán)系統(tǒng)、創(chuàng)新系統(tǒng)構(gòu)成。秩序系統(tǒng)的功能主要體現(xiàn)為國家對社會資源的汲取和對暴力使用的壟斷,而這兩點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)都要高度依賴法律框架的構(gòu)建。國家的財(cái)政汲取涉及到中央與地方之間以及國家與個人之間關(guān)于稅收的一系列制度安排和法律規(guī)定,這部分在部門法的框架中屬于經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容。國家對暴力使用的壟斷同樣高度依賴法律框架的建立,而這方面的內(nèi)容主要體現(xiàn)在刑法框架中。刑法的主要功能就是禁止民間的暴力使用,并用統(tǒng)一的規(guī)范懲罰民間的暴力使用。

賦權(quán)系統(tǒng)的內(nèi)核是人民對政治過程的參與,它同樣需要法律框架的保障。譬如,《決定》中強(qiáng)調(diào)人民對立法過程的參與,要“創(chuàng)新公眾參與立法方式”,而保障這一內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是對2000年頒布的我國《立法法》的進(jìn)一步完善?！读⒎ǚā沸枰谛抻喓屯晟频倪^程中更加明確人民對立法過程的參與。另外,《決定》特別強(qiáng)調(diào)在政府決策時要把“公眾參與”作為重大行政決策法定程序的第一條。同樣,這一點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)也首先需要在相關(guān)行政法律的修訂中將“公眾參與”在法律規(guī)定上得以明確。

創(chuàng)新系統(tǒng)涉及國家如何激發(fā)經(jīng)濟(jì)與社會的活力,而法律在這一過程中發(fā)揮重要的保障和調(diào)節(jié)功能。保持經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵有兩大內(nèi)容:一是保護(hù)人民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán),二是保障社會的公平正義。2007年我國《物權(quán)法》的頒布是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重大突破,然而這一立法也只能解決產(chǎn)權(quán)保護(hù)的部分問題。因此,《決定》特別強(qiáng)調(diào)了“編纂民法典”的重要性。公平正義則主要通過經(jīng)濟(jì)法和稅法等內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)。同時,由于這兩大內(nèi)容之間存在一定的緊張關(guān)系,所以《決定》試圖將產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公平正義調(diào)和起來,即“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”[7]。保持社會活力的關(guān)鍵則是要給予社會適度的空間,而實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的關(guān)鍵是通過法律確定公民的社會權(quán)利以及公民行為的框架?！稕Q定》明確提出要保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯,保障公民的經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實(shí),實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。《決定》還特別強(qiáng)調(diào),要為社會創(chuàng)新提供法律框架,即推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新的法律制度建設(shè)和加強(qiáng)社會組織立法。

其次,法律是國家治理子系統(tǒng)內(nèi)部整合以及子系統(tǒng)之間相互聯(lián)結(jié)的黏合劑。國家治理體系的子系統(tǒng)內(nèi)部分為許多的次級系統(tǒng),所以子系統(tǒng)內(nèi)部需要整合。同時,子系統(tǒng)之間也存在很大差異,而在實(shí)際運(yùn)行時子系統(tǒng)之間會相互發(fā)生聯(lián)系。因此,如何在子系統(tǒng)內(nèi)部以及子系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合就成為一個重要的問題。許多社會問題往往涉及多個子系統(tǒng)。譬如,社會抗?fàn)巻栴}既涉及秩序系統(tǒng),即社會抗?fàn)幙赡軙?dǎo)致國家暴力壟斷的失效(社會團(tuán)體或個人可能會訴諸暴力),同時社會抗?fàn)幰采婕百x權(quán)系統(tǒng),即組織良好的賦權(quán)系統(tǒng)往往會減少社會抗?fàn)幍谋l(fā)(社會團(tuán)體或個人會傾向于通過低成本的方式來表達(dá)其意愿)。這兩個系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯是完全不同的。秩序系統(tǒng)的基本邏輯是自上而下的刑罰和懲戒,而賦權(quán)系統(tǒng)的邏輯是自下而上的契約和同意。這兩大系統(tǒng)整合的關(guān)鍵是,既要在憲法層面確立基本原則,同時也要在基本法層面實(shí)現(xiàn)法條對接。憲法要在社會表達(dá)和國家暴力使用的基本原則上實(shí)現(xiàn)法理上的邏輯自洽。同時,基本法的法條規(guī)則一方面要與憲法層面的法理精神相契合和貫通,另一方面基本法的法條之間在內(nèi)容和邏輯上也要融通和對接。通過這種法理上的邏輯和內(nèi)容整合,國家治理的體系就可以更為完善地構(gòu)建起來。

對于國家治理能力而言,法律框架同樣是非常重要的。上一部分闡述了國家治理能力的三個評價內(nèi)容:有效性評價、完整性評價和效率評價。下面就從這三個方面來討論法律對國家治理能力的重要作用。第一,法律可以在保障國家治理能力有效性的同時制約國家治理能力的濫用。首先,法律可以提供一個可預(yù)期的行為和過程框架。換言之,在設(shè)定某一治理目標(biāo)后,國家可以通過立法或法律間的協(xié)調(diào)來形成針對這一目標(biāo)的治理能力。因?yàn)榇嬖诜傻谋Ｕ瞎δ?這一能力是制度化的和可預(yù)期的。法律本身內(nèi)含了強(qiáng)制和懲罰的要素,所以每一個治理過程的參與方都不能懈怠和疏忽,否則將會受到法律的懲罰。這種制度化的框架會將治理引入一種自我運(yùn)行和自我強(qiáng)化的路徑依賴之中。其次,因?yàn)榇嬖诜傻南拗坪捅O(jiān)督,所以國家治理能力必須在一定的框架內(nèi)運(yùn)用。當(dāng)其行為偏離國家治理的基本目標(biāo)時,法律的強(qiáng)制和懲罰功能則會顯現(xiàn)。

第二,法律可以幫助國家治理能力在內(nèi)容上進(jìn)一步完善。整體來看,中國的國家治理在資源汲取能力和秩序穩(wěn)定能力方面已經(jīng)有不錯的發(fā)展,但在公共服務(wù)提供能力和公共危機(jī)應(yīng)對能力方面卻還有許多不足,對此的進(jìn)一步完善非常依賴相關(guān)法律制度的推進(jìn)。譬如,《決定》對公共服務(wù)提供能力的法制化提出了要求:“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù),完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)?！盵8]再如,《決定》對恐怖主義等公共危機(jī)的應(yīng)對也提出了法制化的發(fā)展目標(biāo):“加快國家安全法治建設(shè),抓緊出臺反恐怖等一批急需法律,推進(jìn)公共安全法治化,構(gòu)建國家安全法律制度體系?！盵7]因此,不難看出,法律對于中國的國家治理能力的完整性構(gòu)建具有重要的意義。

第三,法律可以降低國家治理能力的運(yùn)行成本。規(guī)定明確和實(shí)施良好的法律框架可以減少非制度化的溝通和談判,從而減少治理過程中的交易成本。規(guī)定含混和選擇性適用的法律框架則會導(dǎo)致人治的出現(xiàn),而人治往往與腐敗等密切關(guān)聯(lián)。許多與人治相關(guān)的腐敗行為都造成了極大的社會資源浪費(fèi)。因此,要實(shí)現(xiàn)國家治理能力的低成本和高效運(yùn)行,必須建立清晰而嚴(yán)厲的法律框架。

總之,國家治理體系和國家治理能力的進(jìn)一步建設(shè)必須高度依賴法律的框架效應(yīng)和整合功能,正如《決定》所指出的,“依法治國,是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[7]。

3 法治的普遍性內(nèi)涵與特殊性內(nèi)涵

前面討論了法律在國家治理中的重要作用。法治和法律是密切相關(guān)的兩個概念。法律是一種正式制度,而法治則是一個過程(即法律的治理過程)。換言之,法律所體現(xiàn)的是國家強(qiáng)制或規(guī)范社會行為過程中的規(guī)定性內(nèi)容,而法治則涉及這些規(guī)定性內(nèi)容如何適用以及適用背后的邏輯。作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一,法治存在一定的普遍性。法治的普遍性是指,不同國家的法律在治理國家和社會時有一些共通的規(guī)律和內(nèi)涵。具體而言,中西方法治的共通之處主要集中在如下幾點(diǎn):

第一,法律的權(quán)威性,特別是憲法的權(quán)威性。這一點(diǎn)中西方都存在共識?！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威”,同時還指出中國要引入憲法宣誓制度,并且將每年12月4日定為國家憲法日。習(xí)近平在解釋這一制度的引入時也采用了一種普遍性的邏輯,他指出,“這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142個有成文憲法的國家中,規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個”,“這樣做,有利于彰顯憲法權(quán)威,增強(qiáng)公職人員憲法觀念”[9]。

第二,法律是可預(yù)期的。法律的適用應(yīng)該適用于將來的情形,而非過去的情形,這便是法律的不溯及既往原則。同時,法律還應(yīng)該相對明確和清晰。美國法學(xué)家富勒(Lon L.Fuller)就認(rèn)為法律制度應(yīng)該具備如下原則:法律的一般性;法律應(yīng)該明確公布;法律應(yīng)適用于將來的情形,而非溯及既往;法律的明確性;法律要避免邏輯上的矛盾;法律不應(yīng)要求不可能實(shí)現(xiàn)的事情[10]55-106。這樣一種邏輯也體現(xiàn)在我國的立法實(shí)踐中。

第三,法律是相對穩(wěn)定的,即法律不能朝令夕改。英國法學(xué)家菲尼斯(John Finnis)在討論法治時特別指出,法律規(guī)則應(yīng)是穩(wěn)定的,同時適用于緊急情況下的特別法令應(yīng)該在一般性規(guī)則的指引下制定[11]270-271。英國法學(xué)家拉茲(Joesph Raz)在分析法治原則時也特別強(qiáng)調(diào),法律應(yīng)當(dāng)相對穩(wěn)定,同時特別法應(yīng)受到公開、穩(wěn)定、明確和一般規(guī)則的指導(dǎo)[12]187-189。

在普遍性之外,法治也具有某種特殊性。法律的治理不可能在真空下進(jìn)行。法律的治理與政治制度、價值理念、國家結(jié)構(gòu)等一系列內(nèi)容密切相關(guān),并且會綜合反映這些外在結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。孟德斯鳩將這種特殊性稱為法的精神。孟德斯鳩認(rèn)為,法律與國家的自然狀態(tài)、政治制度、宗教、財(cái)富、人口、貿(mào)易、風(fēng)俗、習(xí)慣等一系列內(nèi)容相關(guān),而法的精神就“存在于法律和各種事物所可能有的種種關(guān)系之中”[13]7。具體而言,中國和西方在法治內(nèi)涵的理解上存在一定的差異。西方的法治傳統(tǒng)在自由主義理念的基礎(chǔ)上生成,其具體特征主要圍繞個體權(quán)利和形式正義的內(nèi)容展開。中國的法治內(nèi)涵則在社會主義理念的基礎(chǔ)上生成,其具體特征主要圍繞群體權(quán)利和實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)容展開。

西方的法治傳統(tǒng)特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):一是個體間的權(quán)利抗辯,二是程序至上。個體間的權(quán)利抗辯是自由主義的基本邏輯。自由主義把社會分解為獨(dú)立的個體,認(rèn)為個體的自由最終會導(dǎo)致社會的整體繁榮,同時,個體間的權(quán)利抗辯也會促使社會形成一種自發(fā)秩序[14]52-79。這一邏輯有其合理性,即在涉及個體利益時,權(quán)利伸張確實(shí)可以最大限度地保護(hù)個體利益,而個體也最有動機(jī)去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此,激發(fā)個體的活力對于國家治理非常重要。同時,基本的法律框架也首先需要圍繞個體的人展開。我國之前頒布的《物權(quán)法》以及未來要推進(jìn)的民法典實(shí)際上就是圍繞個體的人展開的。然而,過于強(qiáng)調(diào)個體也有其不足之處。因?yàn)椴煌膫€體在資源稟賦和能力建設(shè)方面存在很大的差異,所以盡管個體在權(quán)利擁有的內(nèi)容上是平等的,但是不同個體在權(quán)利實(shí)現(xiàn)的效果上會存在較大差異。簡言之,弱勢個體會在權(quán)利抗辯中處于不利的地位。

同時,程序?qū)τ诒Ｕ瞎秸x具有重要的作用,然而,西方在程序正義的強(qiáng)調(diào)上已經(jīng)進(jìn)入一種極化的狀態(tài)。這一特征使得法律過程變得高度技術(shù)化,而當(dāng)事人必須通過律師進(jìn)行訴訟。然而多數(shù)律師并不是為正義而進(jìn)行訴訟,而是為酬金進(jìn)行訴訟(當(dāng)然許多律師在職業(yè)精神的名義下追求酬金)。這樣,這種高度技術(shù)化和資本化的法律過程很容易引致的惡果是:窮人的正義無法得到伸張,而富人則可以逍遙于法律秩序之外。從這一意義上講,程序正義在某種程度上基本上變成了技術(shù)和資本的游戲。此外,西方的這一法治傳統(tǒng)與西方的選舉民主內(nèi)涵是相契合的,即在個體的基礎(chǔ)上高度追求程序化。西方的選舉民主傳統(tǒng)在運(yùn)行過程中同樣存在問題,譬如,強(qiáng)勢的個人或利益集團(tuán)以合乎規(guī)則的形式主導(dǎo)政治過程,而個體的人在對抗資本和利益集團(tuán)的影響時則處于羸弱的境地。

中國的社會主義法治則更為強(qiáng)調(diào)群體權(quán)利和實(shí)質(zhì)正義。與西方強(qiáng)調(diào)選民概念不同,中國更為強(qiáng)調(diào)人民的概念。人民的概念所反映的是整體性權(quán)利,而不是個體性權(quán)利。同時,中國還特別強(qiáng)調(diào)各民族和各界別的代表在法律治理過程中的參與,這一點(diǎn)首先體現(xiàn)在人大代表的比例性來源及其直接的立法參與上,同時也表現(xiàn)在政協(xié)委員對于立法過程的協(xié)商參與中。人大代表和政協(xié)委員所代表的往往是群體性的利益,同時他們的立法參與也是一種群體性權(quán)利的表現(xiàn)。

中國法治的實(shí)質(zhì)正義特征非常明顯,譬如,在人權(quán)內(nèi)涵的界定上,西方習(xí)慣從人身權(quán)利、社會權(quán)利和政治權(quán)利等形式性的內(nèi)容上來界定,而中國則更為強(qiáng)調(diào)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)這樣的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這種實(shí)質(zhì)正義在《決定》中有完整的表述,“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民,以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[8]。《決定》還指出,“良法是善治之前提”。這里的“良法”概念本身就暗含了實(shí)質(zhì)正義的理念,即法律并不是無涉價值的,法律所希望最終實(shí)現(xiàn)的是人民對國家的有效治理和良善治理。換言之,法律要為人民的利益服務(wù),而不能僅僅成為人們所遵守的強(qiáng)制性權(quán)力。

在對中西方的法治內(nèi)涵進(jìn)行比較后,我們所獲得的啟示是:一方面要尊重法治的普遍性,即需要在法律的權(quán)威性和可預(yù)期性的框架內(nèi)推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;另一方面也要把握法治的特殊性,即需要將中國在國家治理過程中關(guān)于法治的地方性知識(local knowledge)總結(jié)出來,推進(jìn)法治理論創(chuàng)新,發(fā)展符合中國實(shí)際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論。

4 執(zhí)政黨、人民與國家:在法治的框架內(nèi)

在總結(jié)了中西方法治的異同點(diǎn)之后,我們需要進(jìn)一步思考社會主義法治與中國的國家治理究竟是何種關(guān)系。中國的國家治理主要涉及兩大主體:一是人民,其通過人民代表大會和政治協(xié)商會議直接參與國家治理;二是執(zhí)政黨,其參與國家治理的功能定位是領(lǐng)導(dǎo)人民。人民直接參與政治可能會出現(xiàn)一定的問題,譬如,人民的集體決策可能會導(dǎo)致多數(shù)暴政或非理性的情形;再如,過度的政治參與可能會導(dǎo)致政治失序的問題。而執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)則可以在一定程度上防范這些危險的發(fā)生。法國思想家盧梭認(rèn)為,眾意著眼于私人的利益,它只是個別意志的總和,而公意則是公正的,永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。他指出,“人們總是愿意自己幸福,但人們并不總是能看清楚幸?！盵15]35。正因?yàn)槿绱?盧梭對眾意和公意做了區(qū)分,并特別強(qiáng)調(diào)那種超越個體私利、對于整個共同體有長遠(yuǎn)規(guī)劃的公意。在中國的情境下,執(zhí)政黨實(shí)際上承擔(dān)了公意的角色,并對國家治理進(jìn)行整體和長遠(yuǎn)的規(guī)劃。這種規(guī)劃是超越個體利益和少數(shù)集團(tuán)利益的。并且,執(zhí)政黨還采取了黨群協(xié)商的模式,通過征求意見等形式與人民群眾進(jìn)行意愿協(xié)商、溝通和整合。

以上討論了國家治理的兩大主體及其功能定位,而社會主義法治實(shí)際上為這兩大主體的國家治理提供了一個整體性的約束框架?！稕Q定》中指出的五個原則實(shí)際上把這一整體框架完整地展示出來了。在五個原則中,“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持人民主體地位”涉及到兩大主體,“堅(jiān)持法律面前人人平等”是法治的基本框架,“堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合”是兩大主體對國家的治理方式,而“堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)”則是中國國家治理和法治的基本情境。

這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是,無論是對于執(zhí)政黨、人民還是國家,法治都是一種整體性的約束框架。對此,《決定》明確指出,“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威,都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”[8]。同時,《決定》還排除了例外的存在:“絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”[8]這意味著,這種法治框架對執(zhí)政黨、人民和國家都具有某種約束性。

首先,執(zhí)政黨要在法治的框架下行為。這其中有幾點(diǎn)內(nèi)涵:一是執(zhí)政黨需要在憲法和法律范圍內(nèi)活動;二是執(zhí)政黨要做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法的多角色統(tǒng)一;三是執(zhí)政黨要在法律的框架下改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式;四是執(zhí)政黨對黨內(nèi)的約束也要逐步制度化,即黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管理黨內(nèi)事務(wù);五是確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán),對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的行為進(jìn)行通報(bào)和責(zé)任追究。

其次,人民也要在法治的框架下行為。人民需要在法律的規(guī)定下通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)和社會事務(wù)。要使人民認(rèn)識到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器,同時也是必須遵守的行為規(guī)范。要推動人民從法律精神上理解法律,并逐步促使人民形成法律遵從的意識。

再次,法治框架對國家也形成了某種約束。在英國哲學(xué)家霍布斯看來,國家本身就是像“利維坦”一樣的怪獸[16]128-132,其權(quán)力極為容易擴(kuò)張,并可能對人民形成某種侵害。在國家機(jī)關(guān)中,權(quán)力最為容易擴(kuò)張的是政府,而法治框架則會對政府的權(quán)力形成有效的限制。《決定》中討論了多項(xiàng)對政府權(quán)力的制約性內(nèi)容,譬如,推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,推進(jìn)綜合執(zhí)法和理順城管執(zhí)法體制,加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約,全面推進(jìn)政務(wù)公開等。這些內(nèi)容都清晰地指向?qū)φ畽?quán)力的約束和限制。

簡言之,社會主義法治為黨領(lǐng)導(dǎo)人民對國家的治理提供了一個整體性約束框架。在這一框架中,黨、人民和國家的權(quán)力在某種程度上都受到了規(guī)范和限制。這種法治規(guī)范把國家治理引入一個更為制度化和良性的運(yùn)行過程之中。

5 結(jié)語

目前對于中國非常重要的一個命題是,如何理解和總結(jié)中國國家治理的模式特征。對這一問題的回答需要同中國經(jīng)濟(jì)崛起的背景聯(lián)系起來,即如何理解中國經(jīng)濟(jì)崛起背后的國家治理模式的意義。筆者的基本觀點(diǎn)是,中國經(jīng)濟(jì)崛起實(shí)際上是兩大類因素的組合效應(yīng):一是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)國家。這里的強(qiáng)國家的領(lǐng)導(dǎo)者是執(zhí)政黨,而不是少數(shù)集團(tuán)或個人,因此這一強(qiáng)國家的制度化程度比較高。二是人民的創(chuàng)新和活力被激發(fā)出來。這種創(chuàng)新的激發(fā)首先得益于新中國以來平等化的努力,同時也得益于改革開放以來人民活力的釋放。這兩大因素組合在一起推動了中國的經(jīng)濟(jì)崛起。

在未來,強(qiáng)國家與活躍社會之間可能會越來越多地形成某種緊張,而法治則可以在其中發(fā)揮重要的調(diào)和功能。首先,法治的意義是對其各自的功能進(jìn)行規(guī)定,讓其各有歸屬,并避免沖突。其次,法治也是一種黏合劑。國家治理是一個系統(tǒng)工程,而法治本身也是一個運(yùn)行體系。法治要求法律和制度的內(nèi)部要盡量實(shí)現(xiàn)邏輯自洽和相互貫通。換言之,法治可以把各個系統(tǒng)黏合在一起,通過制度內(nèi)的整合使各方的利益和訴求得以協(xié)調(diào)。正是在這個意義上,“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程,是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命”[8]。簡言之,中國國家治理的各個子系統(tǒng)(尤其是創(chuàng)新系統(tǒng)和賦權(quán)系統(tǒng))已經(jīng)進(jìn)入一種生成和發(fā)展的突發(fā)階段。如果這些系統(tǒng)內(nèi)部以及之間整合得不好,那么破壞性的后果就會產(chǎn)生,而法治框架則可以馴服和調(diào)和這些系統(tǒng)及其要素,從而實(shí)現(xiàn)國家治理的有效推進(jìn)。

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