新型常態(tài)治理:推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型之道

黃其松,楊志軍

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院,貴州貴陽 550025)

1 運(yùn)動式治理:作為一種典型國家治理模式

運(yùn)動式治理模式作為一種國家治理的典型形態(tài),從歷史來看,就是國家黨政機(jī)構(gòu)采用搞運(yùn)動的方式來實(shí)現(xiàn)集權(quán)的簡約化治理。相較于馮仕政的“國家運(yùn)動”[1]解釋和周雪光的“運(yùn)動型治理機(jī)制”[2]解釋,我們認(rèn)為,作為一種從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的國家治理模式的變遷,運(yùn)動式治理模式是歷史制度主義主張的“有限理性”下的選擇,可以將改革開放以來的運(yùn)動式治理模式定義為:由代表先進(jìn)生產(chǎn)力,掌握、控制或利用國家權(quán)力的政治主體,反映和綜合一定政治基體的根本利益(幸福、安全,更有尊嚴(yán))并為之奮斗所采取的一種自上而下式的政治行動。這種政治行動以改革開放時代的威權(quán)主義政治形態(tài)為背景,以黨政機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮為抓手,通過部門力量的橫向聯(lián)合和縱向推動,對國內(nèi)某些重大的突發(fā)性事件或一些久拖不決、積重難返的社會問題采取專項(xiàng)行動。它是一個期望盡快見效的迅疾治理過程,往往帶有明顯的權(quán)力先導(dǎo)、體制發(fā)動取向及法制化人治的間歇反復(fù)特點(diǎn),主要目的是維護(hù)社會穩(wěn)定,樹立政府形象和建構(gòu)國家權(quán)威,增強(qiáng)政府行政的有效性,促進(jìn)執(zhí)政黨執(zhí)政的長期性。

改革開放30多年來,中國走上嶄新的現(xiàn)代化道路,成為全球最大的政治經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型試驗(yàn)場,或可曰最具特色的現(xiàn)代化道路,引起了海外中國問題研究者們的極大興趣。一般認(rèn)為,一國的政黨政治發(fā)展模式與從中央到地方的政府治理模式密切相關(guān),前者對后者進(jìn)行規(guī)定性的政治約束,后者對前者補(bǔ)充彈性的合法性基礎(chǔ)。目前,不管是西方的當(dāng)代中國政治研究學(xué)者普遍運(yùn)用的“威權(quán)主義”解釋,還是公共管理學(xué)者紛紛提出的政府治理模式(其中有彼得斯提出的市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種未來政府治理模式[3]59,登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”,最近英國學(xué)者提出的“整體性治理”),借用“拿來”和“移植”的原則用到當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的研究上,都難免會產(chǎn)生“橘生淮北”的困境。說到底,國家治理模式涉及中國政治發(fā)展的動力學(xué)和規(guī)律性問題,如何理解運(yùn)動式治理模式及其未來走向,則涉及如何理解改革開放以來中國的政治發(fā)展。這不僅是中國學(xué)界,也是西方的中國問題研究專家非常關(guān)注的問題。

西方很多研究中國的學(xué)者都在思考,轉(zhuǎn)型國家的政治發(fā)展進(jìn)入威權(quán)之后將是什么呢?比較典型的回答來自于對“混合政體”[4]和結(jié)束“轉(zhuǎn)型范式”的思考[5]。亨廷頓的回答似乎又過于樂觀:“在最簡單的層次上,民主化涉及:(1)威權(quán)政權(quán)的終結(jié);(2)民主政權(quán)的創(chuàng)設(shè);(3)民主政權(quán)的鞏固?！盵6]43必然是樂觀的民主化或者潰敗式的衰落嗎?抑或是威權(quán)本身的復(fù)雜性奠定了更多的不確定性?基于從概念到理論再到模式的演繹過程,運(yùn)動式治理已經(jīng)是當(dāng)代中國威權(quán)主義政治形態(tài)中的一種現(xiàn)實(shí)存在,不是一種簡單的機(jī)制型解釋(盡管常規(guī)機(jī)制與運(yùn)動機(jī)制的對比研究可以成立)。威權(quán)主義本身就存在于一個穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境之中,也正是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政績合法性讓這種模式具有了更多的穩(wěn)定性,運(yùn)動式治理在此過程中發(fā)揮了重要作用。在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中,威權(quán)主義需要常態(tài)政治來確保其政績合法性,而運(yùn)動式治理作為一種非常態(tài)化工具,曾經(jīng)長期存在于異常政治之中。從實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)(即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化)和構(gòu)建新常態(tài)以實(shí)現(xiàn)新征程的偉大構(gòu)想(不只是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的構(gòu)想)來看,實(shí)現(xiàn)國家治理模式的轉(zhuǎn)型,已勢在必行。

2 運(yùn)動式治理的當(dāng)下解讀:多維困境審視

改革開放以來的運(yùn)動式治理模式的核心動因是政治權(quán)力主體基于維護(hù)政治基體的根本利益和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的雙重合法性要求;根本手段是政治權(quán)力主體以黨政機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮為抓手,依靠領(lǐng)導(dǎo)小組、權(quán)威訓(xùn)誡的方式開展行動。這種模式是如何形成和變遷的呢?

其一,這種模式產(chǎn)生于國家治理的路徑依賴邏輯和有限理性選擇。湯森和沃馬克對中國政治的觀察帶有歷史制度主義思維。他們指出,自從毛澤東逝世后,中國面臨著一種制度化運(yùn)動的悖論,即改革意味著中國生活的常規(guī)化,但它卻是以動員的方式進(jìn)行的[7]117。這句話被研究中國政治的學(xué)界同仁不斷引用,它所揭示的“制度化運(yùn)動悖論”也可以描述為:改革意味著國家治理生活的制度常規(guī)化,但它卻是以一種運(yùn)動的方式進(jìn)行。按照從革命到改革的治理邏輯,改革前后的國家發(fā)展主線應(yīng)當(dāng)遵循從運(yùn)動治國到制度治國,但實(shí)際上改革之后盡管不再有大規(guī)模的群眾運(yùn)動,但通過某種運(yùn)動形式解決社會政治生活中一些難題的做法仍然廣泛存在。運(yùn)動式治理模式之所以長期存在的另一種解釋以裴宜理為代表,她認(rèn)為,中國1978年改革前后的運(yùn)動式治理模式并沒有在本質(zhì)上發(fā)生改變——即從革命性運(yùn)動轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇缘墓倭胖浦卫砟Ｊ?只是將原來的依靠群眾發(fā)動大規(guī)模的運(yùn)動,轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽咳罕姷遣⒉话l(fā)動運(yùn)動[8]30-61。裴宜理的觀點(diǎn)說到底就是,新中國建立之后的國家治理在很長時間里是依靠群眾運(yùn)動和政治動員來發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決政治社會難題的,“看不見的手”依然在發(fā)揮作用。

其二,這種模式處于社會結(jié)構(gòu)的變遷過程之中且被不斷形塑。1978年之前的運(yùn)動式治理情形是兩方面的:一方面,毛澤東畢生對于扁平化管理的堅(jiān)持,始終如一地回應(yīng)奧爾森提出的那個老問題——如何在缺乏足夠的激勵誘因的前提下對龐大數(shù)量的被管理者進(jìn)行有效的管理;另一方面,毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的共產(chǎn)黨人追求的是如何將舊政權(quán)中農(nóng)民的巨大政治反抗能量制度化,從而塑造為破壞舊世界和建設(shè)新世界的動力。這個制度化過程就是一場扁平化管理的革命,顛覆了科層化管理的大多數(shù)原理,革命的深度超出許多普通人正常的認(rèn)識視野,引發(fā)了共產(chǎn)黨人內(nèi)部激烈的思想斗爭,最終造成悲劇性的國家治理。1978年之后進(jìn)入改革發(fā)展時代,按照孫立平等人的觀點(diǎn),改革以來社會結(jié)構(gòu)總體變遷的特征表現(xiàn)為:由總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)變;社會整合由行政性整合向契約性整合轉(zhuǎn)變;國家與組織單位的關(guān)系由總體生存模式向獨(dú)立生存模式轉(zhuǎn)變;原有的城鄉(xiāng)各種身份系列被一種新的、以職業(yè)身份為標(biāo)志的身份系列所取代;全國一盤棋的區(qū)域格局被打破,地方社區(qū)開始成為利益主體[9]。這表面上看似乎與運(yùn)動式治理關(guān)聯(lián)不大,但是國家與社會的雙向運(yùn)動一直存在。在市場逐利之外,社會也在不斷與國家對抗,索要權(quán)利。波蘭尼眼中的“嵌入性”主要來自于市場資本力量對國家自主性權(quán)力的反嵌。事實(shí)上,改革開放以來,國家與社會雙向運(yùn)動在當(dāng)代中國從來就沒有停止過。

因此,在社會結(jié)構(gòu)由總體性社會向分化性社會的變遷過程中,運(yùn)動式治理模式既來源于總體性社會控制的內(nèi)卷動力,同時又適應(yīng)于多元社會分化的外卷壓力。它以權(quán)力先導(dǎo)、體制發(fā)動及法制化人治的方式沿襲總體性支配權(quán)力的國家治理路徑,同時又在總體性權(quán)力支配的國家治理結(jié)構(gòu)和技術(shù)性政策工具混合型使用的現(xiàn)實(shí)場域中反復(fù)間歇使用。在國家治理路徑依賴的歷史制度主義有限理性選擇中,同時也是在技術(shù)性治理取向和政策工具手段不斷運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)場域中,運(yùn)動式治理模式面臨一系列困境,我們將其總結(jié)為“三個正視,兩個難以”。

第一,運(yùn)動式治理模式需要正視條塊交錯的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)狀。垂直管理部門和地方政府之間的關(guān)系被稱為“條塊關(guān)系”,是中央與地方關(guān)系中的重要內(nèi)容。因此,有人將此視之為“中國地方政府體制中最基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系”[10]。在單一制政權(quán)結(jié)構(gòu)形式中,從中央到地方的垂直管理部門為了更好地執(zhí)行中央政策,將一些關(guān)系到國計(jì)民生的重大地方公共事務(wù)統(tǒng)一到中央政府的政令中來,機(jī)構(gòu)設(shè)置表現(xiàn)為“上下對口,左右對齊”[11]。職責(zé)同構(gòu)機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行“條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制,不僅要對同級黨委政府負(fù)責(zé),同時又要受上級主管部門的嚴(yán)格控制并對其負(fù)責(zé)。這一體制過分強(qiáng)調(diào)集中與統(tǒng)一,長期運(yùn)行下來負(fù)效應(yīng)明顯,其典型現(xiàn)象就是在中央和地方權(quán)責(zé)不匹配、事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系不對等的格局下,地方受到資源動員空間的約束性和發(fā)展任期時間上的掣肘,導(dǎo)致地方政府經(jīng)常采用短平快的運(yùn)動式治理來發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決社會問題。

第二,運(yùn)動式治理模式需要正視集束性社會矛盾與潰散性地方權(quán)威的張力。作為一種政治權(quán)力溢出的政府治理模式,運(yùn)動式治理實(shí)踐效能的邊界處于強(qiáng)勢行政主體職責(zé)同構(gòu)與異體同位型的社會矛盾無法制度化解決的困境之中。在黨政關(guān)系并不必然混為一體的情況下,政黨科學(xué)執(zhí)政與政府有效穩(wěn)健行政之間存在張力。中國共產(chǎn)黨從1986年的十二屆六中全會通過《關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》第一次提出經(jīng)濟(jì)、政治和文化“三位一體”總體布局,到2013年十八屆三中全會確立了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)、國防軍隊(duì)建設(shè)“七位一體”的總體布局,可以說,黨中央、國務(wù)院在整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性地統(tǒng)籌國家治理的戰(zhàn)略方針和原則措施方面,發(fā)揮了越來越明顯的引領(lǐng)作用。在中央與地方、政府與社會雙重關(guān)系的維度上,我們看到前者主要是中央政府對地方政府采取政績導(dǎo)向的激勵措施,而后者主要是政府采用了地方國家統(tǒng)合主義的做法。在地方治理?xiàng)l塊交錯的職責(zé)同構(gòu)邏輯里,地方政府囿于資源空間的約束性和任期時間的限制性,往往迫不得已采用運(yùn)動式治理,而其結(jié)果是地方公共權(quán)威越來越呈現(xiàn)彌散化,黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和政府行政的公信力被日益突出的社會矛盾所侵蝕。

第三,運(yùn)動式治理模式需要正視專制權(quán)力向基礎(chǔ)性權(quán)力過渡屬性。邁克爾·曼劃分了兩種不同類型的國家權(quán)力:國家的專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力。專制權(quán)力指的是國家精英可以在不必與市民社會各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍,即強(qiáng)加于社會的權(quán)力;基礎(chǔ)權(quán)力指的是國家事實(shí)上滲透市民社會,在其領(lǐng)土范圍內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力,即通過社會獲得的權(quán)力[12]5-9。從本質(zhì)上看,專制權(quán)力尋求政治精英對國家權(quán)力的壟斷和對社會的控制來達(dá)到統(tǒng)治目的;基礎(chǔ)權(quán)力是一種政府與社會雙向互動的建制性權(quán)力,主張通過國家自主性來實(shí)現(xiàn)對社會的治理目標(biāo)。在集束性社會矛盾頻發(fā)和潰散性地方權(quán)威持續(xù)的雙重背景下,地方治理中哪個主體才能代表國家?顯然,運(yùn)動式治理是國家治理從專制性權(quán)力向基礎(chǔ)性權(quán)力過渡的路徑選擇。在兩種權(quán)力譜系的轉(zhuǎn)變過程中,運(yùn)動式治理在政治發(fā)展向度需要通過黨內(nèi)民主增強(qiáng)執(zhí)政的科學(xué)性和長期性,在政府治理向度則需要尋求一種嵌入社會自治的基礎(chǔ)性權(quán)力。國家與社會要彼此互信,重新找回能凝聚共識的國家和有理性秩序的社會,就需要在國家建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)認(rèn)同,在政府治理層面實(shí)現(xiàn)放權(quán),在社會管理層面實(shí)現(xiàn)自治[13]。

第四,運(yùn)動式治理模式難以調(diào)和間歇反復(fù)與長效治理的矛盾。運(yùn)動式治理遵循權(quán)力發(fā)動、體制追隨和人格化法治的邏輯,采取集中力量打一陣、放松力量停一陣、再抓緊時機(jī)打一陣、再停下步伐穩(wěn)一陣的基本邏輯,最典型特征就是間歇反復(fù)性。特別是20世紀(jì)90年代中期以來,政府治理活動越來越趨向于采用專項(xiàng)(整治或治理)行動來對公共事務(wù)進(jìn)行管理。這個管理的過程既是政治主體關(guān)注引導(dǎo)的過程,也是政治基體不斷反應(yīng)和表現(xiàn)出來的需要;同時這個過程既有自上而下的政治權(quán)力壓力型體制特點(diǎn),也有地方治理回應(yīng)地方社會需求的被迫反應(yīng)式特點(diǎn)。在縱向壓力和橫向需求之間,地方治理只能通過運(yùn)動式治理作為政治壓力回應(yīng)的手段和地方公共政策的工具選擇,隨之而來的結(jié)果是運(yùn)動式治理越來越成為一種公共治理的行動常態(tài)和趨之若鶩的長效機(jī)制打造目標(biāo)。長效治理凸顯的是管理常規(guī)化與制度理性化的內(nèi)蘊(yùn),其本質(zhì)是國家治理要通過尋求理性制度的常規(guī)化運(yùn)行獲得相當(dāng)程度的公共支持;而運(yùn)動式治理張揚(yáng)的卻是動員機(jī)制和政策工具運(yùn)用,其本質(zhì)是依靠經(jīng)驗(yàn)政治(權(quán)變與臨境)的權(quán)力擴(kuò)張獲得績效產(chǎn)出。

第五,運(yùn)動式治理模式難以解決官員升遷與社會治理的難題。王紹光和胡鞍鋼從國家財(cái)政汲取能力的角度指出,改革開放后,國家能力在分權(quán)化和市場化改革中被嚴(yán)重削弱[14]。黃亞生則認(rèn)為中央政府增加了對省級政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治和行政控制,并繼續(xù)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行[15]。地方治理以領(lǐng)導(dǎo)干部(政府)政績考核為核心驅(qū)動力。中央為了保持黨的先進(jìn)性和純潔性以及政策的民主性和科學(xué)性而提供的總體綱領(lǐng)和地方行動指南,往往讓地方黨委政府承擔(dān)了更多的責(zé)任,當(dāng)傳統(tǒng)的GDP至上的政績考核方式仍然在發(fā)揮主導(dǎo)作用的時候,政治競標(biāo)賽模式無法改變,迫使地方治理承擔(dān)更多大而全的職能。角色的多重化往往容易導(dǎo)致職責(zé)的模糊化和職能的去中心化,使地方政府無法履行“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”等多元職責(zé),把運(yùn)動式治理作為一種政府治理的政策工具反復(fù)使用,而且還造成中央政令的“堰塞湖現(xiàn)象”,有令不行,有禁不止,地方政府職能缺位、越位和錯位現(xiàn)象屢見不鮮,最終致使多元和諧的社會治理格局無法開啟。

學(xué)界對于為何實(shí)行運(yùn)動式治理模式的有些解釋是:現(xiàn)有國家治理資源的貧弱直接決定了國家的治理方式與治理能力;任何社會的調(diào)控形式?jīng)Q不是個人好惡的產(chǎn)物,而是取決于社會資源總量所能允許的程度;由于中國超大規(guī)模社會治理的需求與社會資源總量供給匱乏之間存在緊張關(guān)系,政府在面對復(fù)雜的社會公共事務(wù)時選擇政策工具的有限性決定了各級黨政機(jī)構(gòu)傾向于采用運(yùn)動式治理而非常規(guī)性治理手段[16-18]。然而需要指出的是,國家治理在資源供給和工具選擇之間的內(nèi)在張力是一個普遍性命題,在其他國家和地區(qū)(如日本、新加坡等)也經(jīng)常存在并且表現(xiàn)突出,所以,將其視為制度化運(yùn)動悖論的主因,并不全面。而且在地方治理中常見的是,哪里有利可圖,政府之手就伸向哪里,哪里無利可圖,政府之手就蜷縮一團(tuán),權(quán)力的運(yùn)行寬度和運(yùn)行效果兩相背離,運(yùn)動式治理大行其道。

3 邁向一種新的常態(tài):推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型之道

中共十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革總目標(biāo)的重要內(nèi)容,這一方面正是對中國所處的歷史方位正確認(rèn)識的結(jié)果,另一方面也說明現(xiàn)有治理模式所產(chǎn)生的治理能力還相對不足。中國共產(chǎn)黨建黨90多年來,歷經(jīng)“建國”“立國”“興國”問題,現(xiàn)在要解決國家治理現(xiàn)代化這一“治國”難題。運(yùn)動式治理模式既沒有體現(xiàn)現(xiàn)代化的治理要素,也沒有彰顯科學(xué)化與制度化的頂層設(shè)計(jì)品質(zhì)。在從革命向治理的轉(zhuǎn)變過程中,應(yīng)然命題就是要實(shí)現(xiàn)從運(yùn)動治國向制度治國的轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵是要建立健全一整套制度化、法治化、科學(xué)化和理性化的國家治理體系,方能全面提升國家的治理能力。本文稱之為一種新型的常態(tài)治理模式。

所謂新型常態(tài)治理模式就是:運(yùn)用規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列國家治理體系,包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序,依靠理性化的制度設(shè)計(jì)和政策安排,來達(dá)到善治的目的。其核心是要在多元沖突中建立一個滿足規(guī)范和共識的制度化過程。這種規(guī)范和共識體現(xiàn)為國家治理需要改變權(quán)威指令導(dǎo)向,在討價還價的權(quán)衡中建立一個制度化政治過程,限制專斷性權(quán)力,樹立政治權(quán)力主體為政治基體根本利益奮斗的政治共識和政策折中的核心價值觀[19]。新型常態(tài)治理模式要依靠制度化的分權(quán)系統(tǒng)獲得政治支持,運(yùn)動式治理模式表現(xiàn)的治理非常規(guī)化和制度非理性化特征恰恰與尋求規(guī)范和共識的常態(tài)治理模式背道而馳。

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化與新型常態(tài)治理模式是一體兩面的關(guān)系。國家治理現(xiàn)代化更多強(qiáng)調(diào)國家(執(zhí)政黨和政府)作為因變量,是隨著市場對資源配置起決定性作用和社會自我保護(hù)運(yùn)動等自變量的要求來調(diào)整治理方略的;新型常態(tài)治理模式更多側(cè)重國家(執(zhí)政黨和政府)作為自變量,如何積極主動作為,從而保證國家-市場-社會三者協(xié)調(diào)動態(tài)發(fā)展;二者最終都要服從于并服務(wù)于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化這個總目標(biāo)。新型常態(tài)治理模式可從以下三個方面來思考。

第一,新型常態(tài)治理目標(biāo)既要避免西方競爭性選舉的多元主義民主,又要警惕國家統(tǒng)合主義的長期定型,實(shí)現(xiàn)國家與社會的相互賦權(quán)增能、雙贏發(fā)展,為治理模式的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造宏觀優(yōu)化環(huán)境。國家主義描繪的是一種與多元主義截然相反的自為狀態(tài),兩者的中間過渡形態(tài)是施密特開創(chuàng)的統(tǒng)合主義(Corporatism)①“Corporatism”一詞有三種翻譯:統(tǒng)合主義、法團(tuán)主義和合作主義。統(tǒng)合主義主要被境外學(xué)者使用,法團(tuán)主義由張靜翻譯,合作主義被康曉光改造。但是從翻譯的語意、使用的范圍和研究的深度三個方面來看,統(tǒng)合主義的用法更為準(zhǔn)確和普遍。。國家統(tǒng)合主義強(qiáng)調(diào)官僚控制社會組織,社會統(tǒng)合主義強(qiáng)調(diào)社會組織進(jìn)入政府決策過程,而“中國當(dāng)前處于國家統(tǒng)合主義狀態(tài),社會統(tǒng)合主義實(shí)則極度虛弱”[20]。統(tǒng)合主義作為一種國家與社會的分析范式,從國家主義到統(tǒng)合主義再到國家統(tǒng)合主義,顯示出一條改革前后的歷史通道。國家與社會關(guān)系直接表現(xiàn)為政府與NGO的關(guān)系,在二者逐漸分離的過程中,中央政府逐漸扮演宏觀領(lǐng)導(dǎo)者的角色,地方政府與NGO之間的互動越來越成為決定NGO成功與否的關(guān)鍵。在全面深化改革的藍(lán)圖中,未來中央政府需要承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)的制度提供和政策安排之責(zé),將控制和管理NGO轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)、放權(quán)與授權(quán)并提供法理依據(jù)。社會組織的登記制度改革已經(jīng)顯示,要在國家與社會雙向互動關(guān)系中改變地方性的政府統(tǒng)合主義途徑,激活體制改革紅利,釋放社會潛力與活力,實(shí)現(xiàn)賦權(quán)增能、雙贏發(fā)展。

第二,新型常態(tài)治理過程是公共權(quán)力權(quán)威性、市場化、公平公正配置公共資源或公共利益的政治過程,公共政策體制的開放性、科學(xué)化和民主化最終體現(xiàn)的是政治的成熟度,為治理模式的轉(zhuǎn)變提供中觀認(rèn)識平臺。目前,諸多公共事件在發(fā)生的多樣性訴求中產(chǎn)生了廣泛且深刻的社會影響,突出體現(xiàn)為一系列重大社會公共事件直接導(dǎo)致了某些公共政策的變遷。例如,孫志剛事件對于公民權(quán)的里程碑意義至今仍然值得重視。又如,2011年1月21日,國務(wù)院頒布實(shí)施《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》,廢止《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,凸顯了“公共利益”訴求。改革的時代呼喚改革的決心,改革的決心需要改革的理論,改革的理論最終導(dǎo)向改革成果平等共享的紅利釋放。地方治理過程中,“凝閉型”公共政策體制所能帶來的發(fā)展紅利正在遭受到變遷社會與風(fēng)險社會的雙重影響,逐漸被侵蝕和削弱,越來越不能體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。因此,面對風(fēng)險橫生的變遷社會,可以在波普爾關(guān)于構(gòu)建社會科學(xué)的開放社會思維啟迪中獲得地方治理的權(quán)責(zé)分明心態(tài)和開放參與型體制,重建文明社會。

第三,新型常態(tài)治理根基是立足于地方治理創(chuàng)新實(shí)踐,以漸進(jìn)理性思維走增量民主道路,充分吸取地方性知識和地方性智慧,探索大國治理的央地對等伙伴關(guān)系,為治理模式的轉(zhuǎn)變帶來微觀行動基礎(chǔ)。大國聯(lián)邦主義政治設(shè)計(jì)[21]雖然充滿理想主義和自由主義情結(jié),但它告訴我們,任何國家良善治理最終都要落實(shí)到中央指導(dǎo)力和地方行動力層面。地方治理實(shí)踐大致包含生態(tài)環(huán)保、智慧城市、社區(qū)營造、減災(zāi)防災(zāi)、城市發(fā)展規(guī)劃、市政設(shè)施基本服務(wù)、扶貧幫窮、社會穩(wěn)定等內(nèi)容。具體實(shí)踐中,地方治理可采用科技創(chuàng)新、合作治理、社區(qū)參與、個性化服務(wù)、公共事業(yè)民營化市場機(jī)制及社會融合等多元的混合創(chuàng)新治理手段。

4 結(jié)語與討論

“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)性工程是借鑒人類經(jīng)過不斷探索、思考發(fā)現(xiàn)的可供選擇的規(guī)律性成果,科學(xué)化、制度化和理性化地設(shè)計(jì)國家治理體系,最終實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。鄧小平早在1992年“南方談話”中就指出:“恐怕再有三十年的時間,我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵22]372習(xí)近平在十八大之后指出,中國特色社會主義制度“還不是盡善盡美、成熟定型的”[23]。緊接著,黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo),而改革的決定性成果是“到2020年,形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型”[24]。因此,通過制度創(chuàng)新推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,通過推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)一步發(fā)展和完善中國特色社會主義制度,是今后一個時期改革和發(fā)展帶有全局性、統(tǒng)領(lǐng)性的任務(wù)。

新型常態(tài)治理模式要繼承并超越普遍民主治理要求,破解威權(quán)主義“天花板”效應(yīng)。如果說“民主是個好東西”是在告訴我們一個關(guān)于世界是什么的普遍真理,那么“什么樣的民主才是個真正的好東西”則是在讓我們回答人類智慧、世界知識與傳統(tǒng)智慧、本土資源的新鏈接和新開掘問題,也就是探討政府治理行動如何在多種行動者面向的多維結(jié)構(gòu)空間中探尋地方性知識,開掘生存性智慧。從運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)治理的道路來看,“宏觀的治理文化”“特定的治理事件”和“具體的治理過程”三者對本土治理價值觀的選擇有綜合影響。在黨政并不必然分開的情形下,政黨執(zhí)政的國家治理方式深深影響著政府行政的政府治理方式,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在很大程度上是政黨執(zhí)政的現(xiàn)代化問題。如果將運(yùn)動上升到本體論、認(rèn)識論和方法論的層次來做共時性與歷時性分析,在全面深化改革的背景下,發(fā)展固然是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù),推進(jìn)黨執(zhí)政體系和執(zhí)政能力現(xiàn)代化才是根本任務(wù)。這或許就是我們另文所要討論的話題了。

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最近我在美國的阿拉斯加州生活了一段時間，在那里我有幸見到了我以前從未見過的美景。沿著冰川灣航行的感覺的確非常有趣，但拍攝航行本身對于我來說并沒有多少興致。它們無法反映出我在此處的豐富體驗(yàn)，而真正激起我的創(chuàng)造力和拍攝欲的是那些沿河而建的城鎮(zhèn)，在那里有宗教和美酒，有美麗的自然景觀和蓬勃的旅游行業(yè)，這些層次豐富的文化深深地吸引了我。

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