公共管理視域中差等正義的根源及消解

(貴州民族大學(xué) 教務(wù)處,貴州貴陽 550025)

所謂差等正義,是指公共管理的制度規(guī)范及其運行方式背離其必須恪守的公共性、公正性與公平性鐵律,以管理決策者或執(zhí)行者的價值偏好為依歸,對不同人群、不同階層、不同地區(qū)采用雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)的不正義[1]。差等正義是正義標(biāo)準(zhǔn)雙重性或多重性的必然結(jié)果。所謂正義標(biāo)準(zhǔn)的雙重性或多重性是指對不同社會身份、社會等級或社會地位的人適用不同的正義標(biāo)準(zhǔn),設(shè)置不同的道德規(guī)范;或者同樣的行為因其行為者的社會身份、社會等級或社會地位不同而有不同的評價。與過去相比,當(dāng)代中國公共管理視域中的差等正義現(xiàn)象已大大減少。但不可否認的是,當(dāng)代中國社會仍然存在一些差等正義現(xiàn)象,社會差等問題還一定程度上彌漫在人與人、階層與階層、民族與民族之間。為此,對公共管理視域中差等正義的根源及其消解路徑的探討,對緩解社會中的性別歧視、就業(yè)歧視、地域歧視、階層歧視等差等正義現(xiàn)象有重要的幫助,對增強公共管理的公共性、提升政府運行的合法性、增強公眾對政府的信任度有重要的意義,對完善中國特色的公平正義體系有重要的借鑒。

1　公共管理視域中差等正義的提出：歷史溯源

差等正義思想源遠流長,可從中國古代社會的等級思想與等級制度開始追溯。中國古代社會是典型的金字塔結(jié)構(gòu)的社會。在這種社會中,人與人之間都有嚴格的等級關(guān)系和身份區(qū)隔,享受的是差等之愛,穿的是差等之服,行的是差等之禮,吃的是差等之食……總之,在這個社會中,不同身份的人有不同的行為規(guī)范,不同的言行舉止、服飾禮儀適合不同的社會等級,超越身份和等級的語言、行為、服飾和禮儀等被稱為“大不敬”,有殺頭甚至“誅九族”之禍。這種具有明顯等級的社會結(jié)構(gòu)延續(xù)了幾千年,由此產(chǎn)生的被統(tǒng)治者所稱頌的正義必將是有差等的正義。

中國古代森嚴的等級制度也是古希臘時期的社會制度形式。在雅典(古希臘早期)社會中,奴隸被當(dāng)作“會說話的工具”,氏族貴族享有種種特權(quán)。也就是說,不僅奴隸與自由民、奴隸與貴族、自由民與貴族之間是等級森嚴的,而且自由民和貴族內(nèi)部也是等級森嚴的。雖然公元前621年的德拉古立法試圖緩解下層自由民和貴族的等級矛盾,但該法案維護的仍然是貴族的利益。梭倫改革雖然廢除了農(nóng)民債務(wù)和德古拉制定的殘酷法律,禁止對農(nóng)民進行債務(wù)奴役,恢復(fù)公民大會并規(guī)定各等級公民都可參加公民大會,有無財產(chǎn)的公民都可參加公民陪審法庭,但是,梭倫仍按財產(chǎn)的多少將公民分為四個等級,并且規(guī)定只有前三等公民可以參加四百人會議管理國家,第一等公民才能擔(dān)任最高官職。在古羅馬早期,哪怕以維護市民利益著稱的市民法也具有強烈的等級性,其適用范圍也僅限于羅馬公民。比如,它規(guī)定貴族與平民之間、羅馬市民與從事卑賤的職業(yè)者之間不得通婚,家長、丈夫分別擁有對子女、妻子的合法支配權(quán),就連居住在羅馬的其他民族的自由民也沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)[2]。柏拉圖也認為,正義意味著“一個人應(yīng)當(dāng)做他的能力使他所處的生活地位中的工作”[3]7。柏拉圖指出,社會生活中的每一個成員都有其具體的職責(zé),而每個人都應(yīng)該將其行動的范圍限制在職責(zé)界限內(nèi)。例如,一些人有命令他人的權(quán)力,有統(tǒng)治他人的資格;另外一些人的能力則可能表現(xiàn)為輔助統(tǒng)治者完成目標(biāo);而其他的人也許適合當(dāng)士兵、手藝人或商人。為此,柏拉圖認為,人生來就是不平等的,這種不平等是確立當(dāng)時等級制度的依據(jù)。那么,柏拉圖眼中的人們是如何不平等的呢?柏拉圖將人分為金、銀、銅、鐵四種類型,并且認為,金質(zhì)的人是統(tǒng)治者,銀質(zhì)的人是保衛(wèi)祖國的軍人,銅質(zhì)與鐵質(zhì)的人將組成生產(chǎn)階層;國家正義是建立在統(tǒng)治者、護衛(wèi)者和生產(chǎn)者(柏拉圖或籠統(tǒng)地稱為生產(chǎn)者,有時候又將其稱為生意人)三個等級劃分的前提之上的;這三個等級的劃分是基于人的自然稟賦的差異的,所以,“國家正義就是智慧者的統(tǒng)治、勇敢者的輔助和既不智慧又不勇敢者的服從的關(guān)系格局,以及各個等級對這種格局的遵從”[4]28。也就是說,在柏拉圖看來,由統(tǒng)治者、護衛(wèi)者與生產(chǎn)者組成的城邦中的三個等級各司其職、各負其責(zé)、各安其位就是正義[5]143。不僅如此,柏拉圖還將這種人與人之間的差等正義觀泛化到民族關(guān)系、性別關(guān)系、家庭關(guān)系上。柏拉圖曾經(jīng)提出雅典人不準(zhǔn)奴役雅典人,血統(tǒng)和情感相同的希臘諸城邦之間也不得發(fā)生戰(zhàn)爭,但卻肯定了對異族的戰(zhàn)爭和掠奪,并承認把對方變成自己奴隸的合理性。亞里士多德也持有同樣思想,他假定一些人生來便注定是主人,而另一些人生來便注定是奴隸,認為天賦高的人統(tǒng)治天賦低的人是正當(dāng)?shù)?。在亞里士多德眼?公民如奴隸主、貴族、哲學(xué)家等是平等的人,享有參與城邦公共生活的權(quán)利,而奴隸、外邦人、婦女是不平等的人,因而應(yīng)該享受不平等的待遇,甚至淪落為公民的工具[6]。在性別關(guān)系方面,“男尊女卑”和“男女異德”觀念一直占據(jù)著統(tǒng)治地位。這一點,亞里士多德論述得比較明顯。在亞里士多德看來,婦女實際上是介乎于自由人(男人)和奴隸之間的人,絕不能享有與男人平等的政治和社會地位;男女之間的道德也是不同的,男性主導(dǎo)和女性服從的道德地位是由社會的等級制以及人類靈魂的性質(zhì)和構(gòu)成決定的[7]11-20。正因為如此,在家庭關(guān)系上,男人也享有對女人的支配權(quán)與統(tǒng)治權(quán)。由是觀之,這種生而差等的自然正義觀主張的是天賦特權(quán),而不是天賦的平等權(quán)利。

在中世紀(jì),在平等與不平等間雖然更加強調(diào)平等,但其差等正義的意蘊更為明顯。中世紀(jì)建立的是等級森嚴的科層制社會結(jié)構(gòu),該結(jié)構(gòu)是以復(fù)雜的等級與資格劃分為基礎(chǔ)的。在那時,人們都在竭力證明在法律權(quán)利方面給予婦女的不平等待遇是正當(dāng)?shù)?人們同時也在承認有錢人享有的一些實際特權(quán)與免受法律制裁的豁免權(quán)的正當(dāng)性。如亨利·皮雷納所言,“在城市出現(xiàn)以前,勞動是奴役性的;隨著城市的出現(xiàn),勞動成為自由的”[8]63,但是,由于中世紀(jì)是典型的等級社會,城市市民的等級性也十分明顯,因而這里的“自由”是需要加引號的?！霸诘燃壭蛄兄?市民所處的位置是靠后的,但與農(nóng)民相比,還是某種榮耀的象征。”[9]在市民社會中,市民雖然享有一定的權(quán)利,但“權(quán)利”也是有等級的,行會成員的權(quán)利相對于社會整體仍是特權(quán)。“行會不僅在社會整體中是市民等級的代表,而且在行會內(nèi)部也存在著一種等級結(jié)構(gòu)?！盵9]行會中的師傅與幫工、學(xué)徒之間的關(guān)系實際上近似于奴役與被奴役的關(guān)系。正是由于這種封閉性,行會在促進生產(chǎn)力發(fā)展的同時也阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。由行會所代表的市民社會是等級條件下的市民社會,代表社會中不同市民的等級序列。這種等級序列延續(xù)至今,仍然對生活與工作產(chǎn)生影響,導(dǎo)致差等正義的存在。

雖然自柏拉圖以來,平等正義一度被認作不同等級的人各司其職、各享其利的代名詞,但在支持無限制資本主義經(jīng)濟的新自由主義者眼里,發(fā)達國家存在的不平等現(xiàn)象很大程度與個人在市場經(jīng)濟環(huán)境下自由選擇地發(fā)揮他們的能力與才智有很大的關(guān)系。正如諾奇克在其著作《無政府狀態(tài)、國家與烏托邦》中所極力申辯的那樣,由此而引起的財富和收入方面的差距不足以構(gòu)成一種需要采取政治行動來予以糾正的不公正現(xiàn)象。他們把社會上殘留的不平等解釋為國家插手干預(yù)市場運作的不正常結(jié)果[10]16。這是對不正義歸因的一種誤讀,認為不正義來自于政府的過度干預(yù)。正是由于新自由主義對不正義歸因的誤讀,“9·11”事件之后,美國打著“民主”“和平”的大旗,卻在肆意踐踏某些國家的主權(quán)和他人的人權(quán),其行為是違背道德的,是被美國政府貼上正義標(biāo)簽的非正義行為,這樣的非正義也可歸于差等正義。

事實上,差等正義更多地指制度安排將人與人之間事實上的差別變成了法律上的差別,這是一種典型的歧視,就如男女的生理差別變成制度上的差別對待一樣。這種差別對待的不合理性在以下情境中會被激發(fā)和識別出來,這種情景就是：“當(dāng)一種現(xiàn)存的不平等安排因情勢的變化或科學(xué)知識或人類認識的發(fā)展而被認為不再必要、不再正當(dāng)或不再可以接受的時候,正義感通常就會強烈地表現(xiàn)出來。”[3]291正因為如此,在某種程度上人們可以說,“為正義而斗爭”在許多情形下都是為了消除一種法律上的或為習(xí)慣所贊同的不平等安排而展開的,因為這種不平等既沒有事實上的基礎(chǔ)也缺乏理性。即便如此,雖然為消除歧視而進行的群體斗爭在歷史上一直延綿不斷,但幾乎從未真正實現(xiàn)過人與人之間的完全平等。在當(dāng)代中國,亦有一些典型的表現(xiàn),即某些公共政策不僅沒有減少社會不平等,反而進一步強化、固化、擴大原有的不平等,甚至制造新的不平等,由此產(chǎn)生了“同工不同酬、同命不同價”等差等正義現(xiàn)象。

2　公共管理視域中差等正義的根源：公共管理制度排斥

制度有非正式制度和正式制度之分。非正式制度是指人們在長期社會交往中逐漸形成的,得到社會認可的約定成俗的行為準(zhǔn)則,包括價值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)等。正式制度是人們有意識建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度安排,它通常是成文的并由權(quán)力機構(gòu)來保證實施,如法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等[11]。無論是非正式制度還是正式制度,都可能引起社會排斥,但本文討論的卻主要是正式制度引發(fā)的社會排斥,即社會排斥往往建立在公共管理制度有意為之的基礎(chǔ)之上。

差等正義的根源在于公共管理制度排斥,即正式制度對自身規(guī)制下的個人形成排斥,將一部分人的合法權(quán)利排斥在公民資格之外。公共政策是制度的主要表現(xiàn)形式,因此,準(zhǔn)確地說,公共政策排斥是產(chǎn)生差等正義的根源。公共政策,顧名思義,不同于私人政策,應(yīng)具有很強的公共性。按照薩繆爾森的定義,一種政策能成為公共物品,就不應(yīng)具有排他性或競爭性[12]1194。公共政策的根本目的是維護社會公平和社會公正,實現(xiàn)社會資源的合理配置。然而,在現(xiàn)實生活中,我國公共政策卻存在著大量的排斥現(xiàn)象。所謂政策排斥或公共政策的社會排斥,是指公共政策違背其應(yīng)有的公共性、公平性和公正性鐵律,將一部分人的合法權(quán)利排除在政策之外的過程。新中國成立以來,我國公共政策的社會排斥先后經(jīng)歷了以政治為主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟時期、以價格“雙軌制”和“股份制改造”為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟初期、以全面改革為主的市場經(jīng)濟時期。無論是哪個時期,公共政策的社會排斥都產(chǎn)生了大量的腐敗現(xiàn)象,擾亂了正常的分配秩序,引發(fā)了國有資產(chǎn)的大規(guī)模流失,加劇了社會不平等的程度[13]5。一般而言,公共政策的公正度建構(gòu)了社會成員活動的空間邊界。當(dāng)公共政策的公正度偏低時,社會成員的活動空間就比較狹小;當(dāng)公共政策的公正度較高時,社會成員的活動空間就比較大,而且成員之間的關(guān)系是比較平等的。劃定公共政策的空間邊界時不能任意伸縮,“它的合理范圍應(yīng)該處于政策受體在開放的公共領(lǐng)域內(nèi)通過民主的方式博弈的均衡點,在這個位置上,公共政策運行的成本最低,政策的運行阻力也最小,而社會認同則達到最大化”[14]50。當(dāng)通過某種分類體系或某種標(biāo)準(zhǔn)來劃定公共政策的空間邊界時,部分群體就會被排除在外,這些被排除的群體有可能是應(yīng)該排除的群體,例如低保制度對富裕階層的排除,這種排除是正向排除;也有可能是被政策歧視的群體,如戶籍制度對農(nóng)業(yè)人口的排除,此排除是負向排除。將這些群體排斥出去的政策主要包括社會保障、勞動就業(yè)、戶籍、高考以及所有制政策等。

公共政策是資源配置的手段之一,其制定目標(biāo)是維護社會公平、倡導(dǎo)社會正義、促進社會效率,應(yīng)該主要承擔(dān)社會整合功能,但實際卻產(chǎn)生部分社會排斥,這是為什么呢?這里的原因不外乎有兩類：一類是無意識的排斥,即受政策制定者主觀認知能力和文化水平的影響,公共政策制定得不夠合理、嚴密和周全,進而產(chǎn)生社會排斥;二是有意識的排斥,即政策制定者明明意識到制定這樣的政策會產(chǎn)生社會排斥,但是出于理性經(jīng)濟人自利性的考慮,或為了維護政府利益,有意制定出具有社會排斥功能的政策。而不管是哪種原因產(chǎn)生的排斥,其根源在于國家或政府自身就是利益矛盾體。不僅如此,公共政策的制定還受到精英階層、利益集團和立法機構(gòu)的影響。由于這些群體都有追求利益最大化的傾向,他們會不斷地向公共政策的制定者施加壓力,使政策制定朝著有利于自身的方向發(fā)展。實際上,政治家、政府官員和利益集團組成的“鐵三角”在公共政策中相互勾連,損害社會公共利益的行為時有發(fā)生,這使政府不顧民眾公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求而盲目增長預(yù)算,這為“尋租”及其腐敗活動提供了空間。由此,公共政策在維護社會秩序、追求公共利益、保證社會公正等方面的角色也就大打折扣,其主要表現(xiàn)為：有的政策惠及面狹窄,只是照顧到了部分社會群體;有的政策過程比較封閉、政策內(nèi)容流于形式;有的政策對弱勢群體的關(guān)注不足。這些表現(xiàn)都將導(dǎo)致公共政策公共性的喪失,引發(fā)社會排斥。

那么,公共政策是通過什么樣的運作機制或運行方式形成的社會排斥呢?李保平指出,公共政策的社會排斥機制是這樣的：由于政府制定的政策具有封閉性,政策尋租的可能性大大增加,而政策尋租就要對政策作一些相應(yīng)的變通,政策變通的結(jié)果是政策背離其原有的方向與目標(biāo),最終導(dǎo)致失范[13]68-77。為此,公共政策的社會排斥機制可歸納為“政策封閉—政策尋租—政府變通—政策失范—政策排斥”,這樣的排斥機制建立在政策失范的基礎(chǔ)之上,有一定的合理性。劉哈蘭指出,制度排斥機制指基于排斥性的制度和政策將被封閉和隔離的社會成員推至邊緣境地的機制和過程,因此,制度排斥機制包括“制度封閉機制、政策變通機制、代際再生產(chǎn)機制與制度合法化機制”四個過程[15]20。具體來說,這四個過程是這樣發(fā)揮作用的：首先通過制度封閉機制對社會成員進行制度封閉與隔離,然后在執(zhí)行制度的過程中通過變通執(zhí)行的方式使其偏離原有的制度目標(biāo),隨后通過代際生產(chǎn)機制使制度排斥產(chǎn)生的不平等在在代際間復(fù)制、繼承和強化,最后通過制度合法化機制使具有排斥性的制度具有合法性地位,從而實現(xiàn)對制度受動者的合法排斥。不管是李保平所論的政策排斥還是劉哈蘭所論的制度排斥過程,都沒有考慮到外在因素對制度排斥的影響。由于差等正義現(xiàn)象并不是城市化過程中城鄉(xiāng)的自然差別,而是有許多人為因素的制度扭曲或制度差異的結(jié)果,這些政策不僅沒有縮小人與人之間的等級差別,反而擴大或制造人們之間的身份差異和等級差別,固化社會不平等的格局。再加上任何制度的運轉(zhuǎn)都需要嵌入更大的制度、結(jié)構(gòu)甚至文化因素,因而,制度的扭曲或排斥除受到制度制定者和制定部門自利性影響之外,還受到文化、經(jīng)濟、政治等多重外在因素的影響。也就是說,一項政策形成社會排斥,內(nèi)部的運行過程即內(nèi)因固然重要,但是大量的外部因素也會對其產(chǎn)生影響。從這個角度出發(fā),政策的社會排斥是內(nèi)部與外部多種因素共同作用的結(jié)果。內(nèi)部因素是指影響政策排斥的內(nèi)部要素的總和,包括政策的目標(biāo)、價值取向、結(jié)構(gòu),政策的制定主體、形成過程以及運行方式,等等;外部要素是指作用于公共政策運行過程的外部因素的總和,包括觀念、權(quán)力、財富、組織結(jié)構(gòu)形式等多方面,這些要素構(gòu)成公共政策社會排斥的完整運行機制。也就是說,公共政策是通過內(nèi)外部因素的共同作用將一部分人的合法權(quán)利排斥在成員資格之外的。由此,公共政策的社會排斥機制就形成如圖1所示的過程。

圖1　公共政策排斥機制圖

由圖1可知,當(dāng)傳統(tǒng)文化中的等級思想、官僚制中的等級觀念、異化的公權(quán)力與具有支配性的社會財富等外部環(huán)境共同作用于公共政策時,經(jīng)由利益集團、社會整體價值偏好與公共政策制定主體價值偏好、制度目標(biāo)和制度過程的影響,公共政策會發(fā)生異化,其表現(xiàn)是：政策價值與公共利益背離,政策目標(biāo)異化為利益集團的工具,政策制定過程呈現(xiàn)出封閉性,政策結(jié)果具有歧視性,最終形成政策排斥。而政策排斥會產(chǎn)生大量的社會排斥、社會歧視現(xiàn)象,引發(fā)社會不平等,差等正義由此產(chǎn)生。

3　公共管理視域中差等正義的消解：良善公共管理制度的構(gòu)建

制度是一個社會正常運轉(zhuǎn)的約束和保障。羅爾斯《正義論》一書開篇即指出：“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論無論它多么精致和簡潔,只要它不真實,就必須加以拒絕和修正;同樣,某些法律和制度,不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造和廢除?！盵16]54這意味著,制度正義是社會正義的保障,但同時,某些制度也可能是社會不公平不正義的罪魁禍?zhǔn)譡3]285。例如,就業(yè)權(quán)的平等意味著要打破壟斷,如果一個工作機會并沒有向所有的人開放,那么這種就業(yè)平等就是形式平等而非實質(zhì)平等。受教育權(quán)的實施也同樣如此,它取決于是否存在足夠數(shù)量的教育機構(gòu)以及這些機構(gòu)所確立的收費標(biāo)準(zhǔn)。機會上的形式平等與實質(zhì)平等之間的矛盾常常存在,甚至不可避免,為此,為了協(xié)調(diào)二者的關(guān)系,人們常常采取基本需要的平等補充基本權(quán)利的平等這一折中的辦法來確保弱勢群體的最低生活需要[17]112-115。如果事實如此,弱勢群體就可以在生活陷入緊急狀態(tài)時被賦予特權(quán),例如頒布最低工資法案、實行社會救濟、建立福利制度等,也就是說,要通過制度來矯正權(quán)利不平等。而要做到這些,良善的公共管理制度就是不可缺少的。

何謂良善的制度呢?這里有目的論與權(quán)利論兩種觀點,功利主義和自由主義分別是其兩種代表。功利主義認為,良善的制度就是可以實現(xiàn)社會成員福利(功利、效率)最大化的制度;自由主義則側(cè)重制度的合法性和正當(dāng)性,并以平等的自由權(quán)利是否得以實現(xiàn)作為衡量良善制度的標(biāo)準(zhǔn)。功利主義的良善制度標(biāo)準(zhǔn)有根本缺陷,這一缺陷就是“以功能本身規(guī)定制度的善,進而使制度本身只是在一種純粹工具性、技術(shù)性的意義上被估量”[18]。權(quán)利論的良善制度更加合理,但是若僅以是否能實現(xiàn)人們平等的自由權(quán)作為衡量的標(biāo)準(zhǔn),這又是不合理的。自由主義的良善制度也有致命的缺陷,那就是自由權(quán)尤其是財產(chǎn)的自由可能會損害人們的平等權(quán)。那到底什么是良善的制度呢?先看什么是良善。哈貝馬斯提到：“后形而上學(xué)能否回答良善生活的問題呢?這里所說的良善,意思是指具有典范意義,無論是對個體的生活,還是對政治共同體的生活,都值得仿效。”[19]也就是說,良善是具有典范意義的、值得效仿的一種狀態(tài)。將這種狀態(tài)映射到制度領(lǐng)域,與政治合法性一樣,制度的良善性就呈現(xiàn)出形式良善性和實質(zhì)良善性兩個方面。形式的良善性指制度形式上的正當(dāng)性,即是否違法。在我國,由于制度是較抽象的價值規(guī)范,因而這里的制度違法大多數(shù)時候指的是違反憲法。而所謂制度的正當(dāng)性是指制度的程序正義性,是制度合法性的體現(xiàn)。制度的正當(dāng)性包括以下幾方面的內(nèi)容：一是制度存在的根據(jù)是什么?該依據(jù)是否合法?二是制度創(chuàng)設(shè)的程序是否合法?三是制度的使用依據(jù)是什么?即在什么樣的條件下使用制度才是正當(dāng)?shù)?。四是制度的?zhí)行根據(jù)是什么?即一個國家、一個政府應(yīng)該怎樣具體執(zhí)行各種制度才是合法的。五是制度執(zhí)行的方式是什么?即以什么方式執(zhí)行制度才被認為是合法的,等等。高兆明指出,一個形式上善的制度應(yīng)當(dāng)具有形式上的普遍性、運轉(zhuǎn)上的高效性,一個善的制度是沒有“潛規(guī)則”的制度,也是一個有效率的制度[20]54-55。但是,形式良善表現(xiàn)出來的工具性必須在具有實質(zhì)性的善的充實下才能獲得真實的價值。根據(jù)黑格爾的分析,工具性的善只有在成為實質(zhì)性的善的構(gòu)成部分時,這種工具性的善才能發(fā)揮其價值。羅爾斯曾在良序社會話題之下討論過“善”的制度應(yīng)當(dāng)具有的基本內(nèi)容。根據(jù)羅爾斯的思想,當(dāng)討論一個制度的“善”與否時,并不是空洞抽象的泛泛而談,而總是在一個具體時代背景下的言說?！拔覀冊诋?dāng)今時代所討論的制度善,是基于現(xiàn)代民主政治制度而非宗法等級或?qū)Ｖ浦贫冗@一歷史背景?！盵21]65其實,一個良善的制度首先應(yīng)該具有基本的道德精神,沒有道德精神,良善的制度就沒有了實質(zhì)性內(nèi)涵。而根據(jù)羅爾斯的分析,一種良善的制度是“自由和平等的人們之間的公平合作體系”[21]24,這種良善的制度至少具有如下特質(zhì)：一是有公認的政治正義觀念,即這個善的制度不是某些集團或階級而是全體成員認可的善的制度,保護的是全體成員的共同利益和權(quán)利;二是社會結(jié)構(gòu)和社會秩序受到這種價值精神的有效調(diào)節(jié);三是生活在這種制度中的公民具有正義感,能夠根據(jù)這個被公認的政治正義原則采取自己的行動,即符合馬克思所說的合乎人性的生長環(huán)境[21]14-15。羅爾斯的這四個闡釋可將其稱為“制度的合理性”問題。因為任何一種制度設(shè)計得哪怕再精細,也是某種特定價值的呈現(xiàn)。離開了這種特定價值,良善的制度就無從談起。

關(guān)于良善制度的內(nèi)容,羅爾斯認為,善的制度包括善的基本制度和具體制度,基本制度提供的是“社會背景正義和程序正義,能夠培育和塑造社會成員的道德能力”,具體制度是“社會基本制度的具體化和細化,與基本制度一起構(gòu)成完整的社會制度”[16]154。概言之,一個良善的制度就是一個正義的制度,一個正義的制度就是一個平等的制度,而一個平等的制度就要求平等對待所有的人,尊重所有人的人格和尊嚴。

至于良善制度的實現(xiàn),制度道德化或制度倫理化應(yīng)該是最好的選擇。制度的道德化意味著以人性的需要和發(fā)展作為制度確立和制度創(chuàng)新的根本目標(biāo)。公共管理制度的道德化要求在公共管理制度建設(shè)中融入倫理、道德等因素,體現(xiàn)為民執(zhí)政的思想和公平正義的理念,這對實現(xiàn)公共人員公共行為的道德化有重要的幫助。同時,由于任何制度要獲得廣泛的支持都必須具有為全社會所接受的道德正當(dāng)性。因此,制度道德化對整個社會的道德建設(shè)具有根本性作用。這一點,張康之是這樣描述的：社會價值體系的重建或“返魅”應(yīng)明確定位在道德方向上,因為道德是社會治理體系的核心價值,其他價值都主要是圍繞道德因素而展開的[22]。安東尼·吉登斯也認為,人與人的分離是一種現(xiàn)象,其實質(zhì)則是在人的生活中失去了道德[23]。為此,阿馬蒂亞·森指出,那些單純把人看成經(jīng)濟人的做法忽視了人類的倫理屬性,是不可取的[24]52-53。事實上,如果制度建設(shè)真的喪失了倫理考量,政府這架精密的機器網(wǎng)羅“最有資格的能手來操縱這個機器的辦法愈是巧妙,為患就愈大”[25]120。這意味著,制度的道德化是良善制度的主要實現(xiàn)進路。簡言之,良善的制度就是不歧視、不排斥,提倡平等對話與協(xié)商,倡導(dǎo)平等協(xié)作的制度。這樣的制度不僅是尊重人的人權(quán),還尊重人的尊嚴,倡導(dǎo)人格的獨立與平等。

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