企業(yè)興辦高職教育法制保障問(wèn)題之探討

許少鵬

摘 要：本文在對(duì)企業(yè)興辦高等職業(yè)教育的法制保障存在的問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了牢固樹(shù)立“依法執(zhí)教”、“依法治校”觀念，健全高職教育的法律制度，對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性法人分類實(shí)施管理，完善招生制度、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和政府資助補(bǔ)貼政策，建立有效支持高職院校專業(yè)建設(shè)的法規(guī)體系等加強(qiáng)企業(yè)興辦高職教育法制建設(shè)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：企業(yè)辦學(xué)；高等職業(yè)教育；法制建設(shè)；對(duì)策；建議

一、我國(guó)企業(yè)舉辦高等職業(yè)教育法制建設(shè)的歷程

我國(guó)企業(yè)辦學(xué)的法制建設(shè)，肇始于1982年12月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》?！稇椃ā芬?guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企事業(yè)組織和其他社會(huì)力量，依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。企業(yè)興辦高等職業(yè)教育的法律體系在不斷完善。

1993年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，明確“職業(yè)技術(shù)教育是現(xiàn)代教育的重要組成部分”，提出“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制……加快教育法制建設(shè)，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，逐步走上依法治教的軌道?！?/p>

1993年8月國(guó)家教育委員會(huì)頒布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，規(guī)定 “民辦高等學(xué)校及其教師和學(xué)生享有與國(guó)家舉辦的高等學(xué)校及其教師和學(xué)生平等的法律地位”，“民辦高等學(xué)校不得以營(yíng)利為目的”。

1995年9月施行《教育法》，規(guī)定 “國(guó)家鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個(gè)人都不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育結(jié)構(gòu)”。

1996年5月施行《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，明確“政府主管部門、行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本行業(yè)的企業(yè)、事業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。

1997年10月施行《社會(huì)力量辦學(xué)條例》。這是新中國(guó)第一部專門規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)。

1998年8月頒布《高等教育法》，明確“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”。

2002年12月公布《民辦教育促進(jìn)法》，明確“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。規(guī)定 “出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。

2007年2月教育部發(fā)布《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》，要求 “按照積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針，引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展”，規(guī)定“ 民辦高校的借款、向?qū)W生收取的學(xué)費(fèi)、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)和國(guó)家的資助，不屬于舉辦者的出資。

2010年6月通過(guò)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，提出建立“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與”的職教運(yùn)行機(jī)制，“大力支持民辦教育”和“依法管理民辦教育”，規(guī)范民辦學(xué)校法人登記。并首次提出“積極探索營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校分類管理”。

2014年6月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，明確“企業(yè)是職業(yè)教育重要的辦學(xué)主體……鼓勵(lì)行業(yè)和企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)院?！?。2014年6月教育部等6部委發(fā)布《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》，提出“鼓勵(lì)企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)院校，到2020年，大中型企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的比例達(dá)到80%以上”。

二、企業(yè)興辦高等職業(yè)教育的法制保障存在的問(wèn)題

（一）法律地位與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)模糊。（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代具有行業(yè)管理或行政管理職能的行業(yè)主管部門舉辦的高職院校，其財(cái)產(chǎn)屬國(guó)有財(cái)產(chǎn)，屬事業(yè)單位法人。此類院校實(shí)際為政府舉辦，一般已交教育行政主管部門管理。行業(yè)主管部門或原行業(yè)主管部門已公司化運(yùn)營(yíng)的企業(yè)集團(tuán)一般不再投入辦學(xué)資金，參與辦學(xué)的程度已不高，主要是在行業(yè)企業(yè)的培訓(xùn)及實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)方面提供支持和合作。此類院校受政府部門統(tǒng)管較多、市場(chǎng)介入不夠。（2）國(guó)有大型企業(yè)（集團(tuán)）舉辦的高職院校，一般是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“企業(yè)辦社會(huì)”性質(zhì)的企業(yè)附屬學(xué)校發(fā)展而來(lái)，為數(shù)已不多。此類院校處于政策的夾縫中，政府的支持、財(cái)政性資金的獲得少于政府所辦院校，舉辦企業(yè)的投入、收取學(xué)雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)的自主權(quán)又比不上民營(yíng)企業(yè)舉辦的院校。（3）個(gè)人或企業(yè)主或民營(yíng)教育投資公司、民營(yíng)企業(yè)以及混合所有制企業(yè)為公益及盈利目的、企業(yè)發(fā)展需要主動(dòng)舉辦的高職院校，屬民辦非企業(yè)單位法人。此類院校存在的主要問(wèn)題是法律地位及法人治理機(jī)制不清晰、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不明確、政府資助與補(bǔ)貼等政策落實(shí)不力、缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）法律規(guī)定的非營(yíng)利目的與客觀存在的逐利動(dòng)機(jī)的矛盾。根據(jù)《教育法》以及《民辦教育促進(jìn)法》，企業(yè)辦學(xué)不能當(dāng)然地象企業(yè)經(jīng)營(yíng)那樣具有營(yíng)利性目的。但是，企業(yè)本質(zhì)上是營(yíng)利性組織，職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)，是投資活動(dòng)，具有濃厚的產(chǎn)業(yè)特征，客觀存在營(yíng)利性動(dòng)機(jī)。據(jù)全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)一次調(diào)查表明，只有10%投資辦教育的機(jī)構(gòu)或個(gè)人是出于公益性目的，90%是要求有回報(bào)、盈利的。中國(guó)民辦高等教育的資金來(lái)源，幾乎完全以學(xué)費(fèi)為主。限于我國(guó)國(guó)民收入水平較低，民辦高校不可能采取高收費(fèi)來(lái)增加學(xué)校經(jīng)費(fèi)。辦學(xué)資金的來(lái)源、人才培養(yǎng)水平提升所需的資金保障等與逐利動(dòng)機(jī)的滿足不可避免地出現(xiàn)沖突。

（三）招生就業(yè)、學(xué)費(fèi)收取和資助補(bǔ)貼等制度方面的不完

善。招生就業(yè)制度缺少規(guī)范。招生計(jì)劃、招生程序失范，招生與就業(yè)缺少銜接，就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)義務(wù)的履行不到位。高職院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、高職院校人才培養(yǎng)工作評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)評(píng)估辦法的更新、完善沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，不足以作為確定學(xué)校招生規(guī)模的依據(jù)，難以保障高職院校的辦學(xué)能力、教學(xué)質(zhì)量。

學(xué)費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)、政府資助及補(bǔ)貼的制度安排、辦學(xué)投入及辦學(xué)成本支出的規(guī)范等不完善。政府的生均經(jīng)費(fèi)只撥付給政府舉辦的高職院校，導(dǎo)致公辦學(xué)校比民辦高職院校學(xué)費(fèi)水平低很多，極大的影響了民辦高職院校的生源數(shù)量和質(zhì)量，客觀上造成了對(duì)民辦高職院校及其學(xué)生的不公平。

（四）對(duì)企業(yè)舉辦的高職院校的專業(yè)建設(shè)支持不力。 “校企合作、工學(xué)結(jié)合”的制度、法規(guī)不健全。實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地共建共享、校企人員互兼互派等缺乏規(guī)章、辦法。對(duì)企業(yè)和學(xué)校分享職業(yè)教育的成果中“搭便車”行為缺少有效的制約措施。校企合作的共贏得不到保障?！半p師型”教師隊(duì)伍建設(shè)、教師培訓(xùn)進(jìn)修缺乏可行的制度安排。信息化教學(xué)的規(guī)范缺失。企業(yè)舉辦的高職院校在職業(yè)教育重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)上很少獲得立項(xiàng)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)支持。

三、加強(qiáng)企業(yè)興辦高職教育法制建設(shè)的對(duì)策和建議

（一）牢固樹(shù)立“依法執(zhí)教”、“依法治?！庇^念。借國(guó)家推進(jìn)法治東風(fēng)，對(duì)職業(yè)教育的管理者、舉辦者和辦學(xué)者加強(qiáng)法制教育，強(qiáng)化法治意識(shí)，使“依法執(zhí)教”、“依法治?！背蔀樽杂X(jué)行動(dòng)。充分認(rèn)識(shí)法制建設(shè)的重要性、緊迫性，積極推進(jìn)教育立法、已有法規(guī)的修訂及執(zhí)法工作。

（二）健全高職教育的法律制度。在修訂教育法、職業(yè)教育法、民辦教育促進(jìn)法、高等教育法、教師法以及教育、勞動(dòng)、人力資源等相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)在明確法律地位、制定規(guī)劃、確定經(jīng)費(fèi)投入體制、制定生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)多渠道籌資、學(xué)費(fèi)減免、加強(qiáng)管理、信息服務(wù)等多方面注意完善。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與”職教運(yùn)行機(jī)制， 三個(gè)不同的主體及其關(guān)系在相關(guān)法律法規(guī)的修訂中應(yīng)體現(xiàn)出來(lái)?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》的“積極支持各類辦學(xué)主體通過(guò)獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育，探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！试S社會(huì)力量以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”等內(nèi)容應(yīng)制訂、修改、補(bǔ)充相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障其有效實(shí)施。加快高職院校章程制定、完善步伐。提高高職院校內(nèi)部規(guī)章制度的合法性和科學(xué)性，加強(qiáng)高校內(nèi)部規(guī)章制度的行政和司法監(jiān)督。

（三）對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性法人分類實(shí)施管理。民辦教育的公益性與可營(yíng)利性并不矛盾，部分教育機(jī)構(gòu)合法地營(yíng)利還會(huì)促進(jìn)整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展，從而增加社會(huì)公益。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了合理回報(bào)，又明確 “在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院進(jìn)行規(guī)定”，可理解為對(duì)營(yíng)利行為的肯定，體現(xiàn)了立法者的創(chuàng)新與突破。2010年頒布的《教育規(guī)劃綱要》提出“開(kāi)展?fàn)I利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校分類管理的試點(diǎn)”，將以前模糊的概念和做法明晰化、制度化了。管理大師德魯克在對(duì)非營(yíng)利性組織和公共服務(wù)業(yè)，特別是教育和醫(yī)療服務(wù)的管理問(wèn)題進(jìn)行了全面深入的研究后，認(rèn)為“只要公共服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展有可能轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性業(yè)務(wù)，就應(yīng)毫不猶豫地進(jìn)行這種轉(zhuǎn)變”。 美國(guó)2008年?duì)I利性大學(xué)達(dá)到1043所，占美國(guó)私立大學(xué)的39.1%。日本《私立學(xué)校法》規(guī)定：學(xué)校法人可在不影響所設(shè)私立學(xué)校教學(xué)的情況下，從事以獲得盈利為目的的事業(yè)。

從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，給予舉辦者合理回報(bào)和進(jìn)行營(yíng)利性學(xué)校試點(diǎn)不失為有效的嘗試手段之一?？赏ㄟ^(guò)立法，將民辦高校劃分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性法人，對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)施分類登記管理，將公益性原則作為學(xué)校法人共同遵守的原則性規(guī)定。

（四）完善招生制度、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和政府資助補(bǔ)貼政策。制訂高職院校辦學(xué)能力的建設(shè)和評(píng)估辦法，科學(xué)核定高職院校辦學(xué)規(guī)模，對(duì)辦學(xué)規(guī)范、管理嚴(yán)格的民辦職業(yè)院校，逐步實(shí)行自主確定招生范圍和年度招生計(jì)劃的制度。面向市場(chǎng)，規(guī)范招生就業(yè)的信息整理、分析、發(fā)布，為制定招生計(jì)劃、發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)的依據(jù)。完善招生就業(yè)、辦學(xué)規(guī)模等方面的法規(guī)，維護(hù)招生秩序，保障就業(yè)指導(dǎo)及服務(wù)到位，有效調(diào)控企業(yè)舉辦的高職院校的辦學(xué)規(guī)模。建立辦學(xué)投入、成本的分析、測(cè)算和監(jiān)控制度，對(duì)學(xué)費(fèi)合理定價(jià)，規(guī)范學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定公辦院校不得因有政府撥付的職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)而為搶生源降低學(xué)費(fèi)，有效發(fā)揮學(xué)費(fèi)對(duì)辦學(xué)成本的補(bǔ)償作用、對(duì)辦學(xué)資金的保障作用。制訂相關(guān)配套政策，吸引捐資辦學(xué)。做好落實(shí)政府資助補(bǔ)貼的制度安排。對(duì)職業(yè)教育的優(yōu)惠政策，確保民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同等享受。

（五）建立有效支持高職院校專業(yè)建設(shè)的法規(guī)體系。制定促進(jìn)校企合作和職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的法律法規(guī)，制訂產(chǎn)學(xué)研合作教育條例。發(fā)揮企業(yè)辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)解決合作各方績(jī)效目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)存在的矛盾，促進(jìn)校企合作雙方結(jié)成利益共同體。

完善職業(yè)教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法、職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)規(guī)劃，民辦職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校公平分享職業(yè)教育資源。制訂提升“雙師型”素質(zhì)的教師獲取職業(yè)資格證書(shū)、企業(yè)實(shí)踐、聘請(qǐng)行業(yè)企業(yè)人員任教等措施，規(guī)定職業(yè)教育教師在資格標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證、職務(wù)職稱晉升、培養(yǎng)和培訓(xùn)、福利待遇等方面的權(quán)利。編制職業(yè)教育信息化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)教育信息化建設(shè)的規(guī)劃和統(tǒng)籌。

參考文獻(xiàn)：

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