論依法治國(guó)進(jìn)程中的法治思維

林建華　張帆

[摘要]

法治思維是依據(jù)法律進(jìn)行的思考和決斷，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的思想基礎(chǔ)。堅(jiān)持法治思維需要糾正和摒棄以往工作中常見(jiàn)的法制思維、政績(jī)思維、維穩(wěn)思維、特權(quán)思維、變通思維等傳統(tǒng)思維方式，樹(shù)立起真正的法治思維，把法治思維自覺(jué)應(yīng)用到具體工作中去。這就要求科學(xué)立法、辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法。

[關(guān)鍵詞]法治；思維方式；依法治國(guó)；公正執(zhí)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D920文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）01010205

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）?！稕Q定》不僅是我國(guó)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華，也是對(duì)歷史大勢(shì)的把握、改革要求的回應(yīng)。習(xí)近平提出的“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力和水平”[1]論述更是擲地有聲、切中要害，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、依法治國(guó)進(jìn)程中法治思維的反向認(rèn)知

科學(xué)研究存在“證實(shí)”、“證偽”兩種方法。逆向思維、反彈琵琶有時(shí)更有利于對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，對(duì)法治思維認(rèn)識(shí)也應(yīng)如此。下面這些現(xiàn)實(shí)生活中常見(jiàn)的思維方式，都不能稱(chēng)之為法治思維。

法制思維不是法治思維?！胺ㄖ啤迸c“法治”雖然只有一字之差，但意義相差甚遠(yuǎn)?！胺ㄖ啤笔恰皉ule by law”，是把法律制度作為統(tǒng)治的手段，如果從這個(gè)角度觀(guān)察，古今中外的國(guó)家都可以稱(chēng)為法制國(guó)家，都把法律視為不可缺的統(tǒng)治手段。“法治”（rule of law）是法的統(tǒng)治，應(yīng)有兩層含義。亞里士多德講得最清楚：一是“已經(jīng)制定的法律得到普遍的遵守”；二是“我們所遵守的法律必須的良法”[2]（P192），只有保護(hù)所有公民的自由民主權(quán)利的法律才是良法，也只有實(shí)行良法的統(tǒng)治才是法治。如果僅僅局限于“有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)”，那么像“文革”時(shí)期“公安六條”之類(lèi)的惡法，則只能導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利的合法傷害。可見(jiàn)，法制之“法”可能是保障民權(quán)、促進(jìn)公平正義的“良法”，也可能是損害公民合法權(quán)利、妨礙社會(huì)進(jìn)步的“惡法”；法治之“法”特指“良法”，惡法不足以也不可能真正實(shí)現(xiàn)法治。

政績(jī)思維不是法治思維。單純的政績(jī)觀(guān)簡(jiǎn)單、片面并具有極大危害性，極易使某些領(lǐng)導(dǎo)干部誤入歧途，把政績(jī)當(dāng)成為政的面子、“進(jìn)步”的階梯。于是，政績(jī)思維在許多地方異化為弄虛作假、欺上瞞下的形象工程、面子工程、擾民工程，甚至變成了不可思議的“胡為”、“亂為”。譬如，湖北省公安縣給全縣各個(gè)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)文下達(dá)“公務(wù)用煙”的任務(wù)；安徽省宿州市靈璧縣公安局以罰款替代執(zhí)法，將所有110巡警、基層派出所分10個(gè)小組，每個(gè)組每天要完成扣罰100輛車(chē)的任務(wù)。更“奇葩”的是，廣東個(gè)別地方針對(duì)遺體火化率過(guò)低問(wèn)題，竟然采取“攤派”火化任務(wù)現(xiàn)象，即在每年的年初就把本年度火化遺體任務(wù)下達(dá)到各縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村，形成“人還沒(méi)死先定要死多少人”的“奇跡”，個(gè)別殯儀館為完成火化任務(wù)居然去外地“采購(gòu)”尸體來(lái)完成“攤派”火化的任務(wù)[3]?？梢韵胍?jiàn)，這樣的政績(jī)思維導(dǎo)致的只能是胡作非為。

維穩(wěn)思維不是法治思維。認(rèn)識(shí)的混淆必然帶來(lái)實(shí)踐的荒謬。維穩(wěn)思維在特定時(shí)期有其一定的合理性，但真理前進(jìn)一步就是謬誤。一段時(shí)間以來(lái)，在穩(wěn)定壓倒一切的政治話(huà)語(yǔ)背景下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部只求穩(wěn)定控制的結(jié)果而不管具體原因和過(guò)程，只顧及上級(jí)的檢查、考核而無(wú)視民眾的利益與訴求，把政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)對(duì)立起來(lái)，導(dǎo)致維穩(wěn)的手段與目標(biāo)嚴(yán)重背離，具體表現(xiàn)為以“管控打壓”的剛性維穩(wěn)、注重“事后控制”的靜態(tài)維穩(wěn)以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)維穩(wěn)行為的頻頻發(fā)生。以這種維穩(wěn)思維指導(dǎo)下的維穩(wěn)工作，最終結(jié)果無(wú)一例外地陷入疲于應(yīng)付、勞民傷財(cái)、按下葫蘆浮起瓢的越維穩(wěn)越不穩(wěn)的困局。

特辦思維不是法治思維。行政程序的設(shè)置有其科學(xué)性與合理性，其本身并不必然導(dǎo)致行政效率的低下。然而，實(shí)際生活中常常上演相似的一幕，即某些久拖不決的事件在經(jīng)過(guò)媒體曝光、領(lǐng)導(dǎo)親自過(guò)問(wèn)后，便以“特事特辦”名義予以迅速解決。特事特辦本有其合理意義，表面看不僅表達(dá)了社會(huì)的關(guān)切、解決了久拖不決的老大難問(wèn)題，也展示了領(lǐng)導(dǎo)雷厲風(fēng)行的辦事作風(fēng)，但這不是正?，F(xiàn)象，極易在實(shí)踐中被濫用。因?yàn)樘厥绿剞k簡(jiǎn)化了必要的審批手續(xù)，破壞了程序正義原則，與依法執(zhí)政要求不適應(yīng)。

變通思維不是法治思維。法律制度的最大優(yōu)點(diǎn)是它具有公正性和可遵循性。“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，嚴(yán)格遵守法律、認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央的政策更是難上之難。這其中最根本的原因在于，有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于中央和上級(jí)的決策和工作部署不是認(rèn)真嚴(yán)肅、不折不扣地執(zhí)行，而是以執(zhí)行黨的政策和國(guó)家法律為名搞變通、打折扣，塞入了個(gè)人的私貨。他們費(fèi)盡心思地為本單位、本部門(mén)尤其是個(gè)人撈好處，搞上有政策、下有對(duì)策的所謂“土政策”，把黨和政府的便民惠民政策異化為各種各樣以權(quán)謀私的手段，使法律法規(guī)、政策措施在便民惠民的“最后一公里”變味、走樣。

刑不上大夫思維不是法治思維。中國(guó)有兩千多年的專(zhuān)制政治歷史，皇權(quán)至上、君臣長(zhǎng)幼、等級(jí)森嚴(yán)等觀(guān)念根深蒂固。以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的專(zhuān)制社會(huì)把人分為士農(nóng)工商四個(gè)階層，這四個(gè)階層的人也就有了“三六九等”的分別，不同等級(jí)在社會(huì)上所處的地位和享有的待遇大相徑庭?！靶滩簧洗蠓颉笔侵袊?guó)封建社會(huì)大夫以上階層享受的“特權(quán)”之一，在專(zhuān)制政治中得到了很好的繼承，成了官僚階層的一大特權(quán)。“刑不上常委”是“刑不上大夫”思維的延續(xù)，是對(duì)法律面前人人平等原則的挑戰(zhàn)和背棄。如果政治局委員、政治局常委可以享有法律赦免權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)超越于法律之上、不受法律制裁的特殊階層，直接導(dǎo)致“上梁不正下梁歪亂象”的形成和蔓延，助長(zhǎng)權(quán)力崇拜和不正之風(fēng)，可能出現(xiàn)“千里之堤，毀于蟻穴”的悲慘結(jié)局。

以德代法不是法治思維。賀麟指出，影響人的行為防線(xiàn)有三道：一是良心或內(nèi)心的制裁，二是清議、禮教或社會(huì)制裁，三是刑罰或法律的制裁[4]（P45）。從中可以發(fā)現(xiàn)，道德和法律分別在不同的領(lǐng)域產(chǎn)生不同的影響，它們之間是不能隨意混同的?！赌蠈幨谐鞘泄财?chē)客運(yùn)管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）的出臺(tái)之所以備受關(guān)注，是因?yàn)檫@一規(guī)定中的“道德立法”的傾向。這個(gè)征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定：拒絕給老弱病殘?jiān)凶屪?，?jīng)勸阻仍不改正的，駕駛員、乘務(wù)員可拒絕為其提供營(yíng)運(yùn)服務(wù)?！安蛔屪拖萝?chē)”寫(xiě)進(jìn)法律的舉措，讓人不由得想到剛剛修訂的《老年人權(quán)益保障法》寫(xiě)明的“常回家看看”。法律不是萬(wàn)能的，法律不能替代道德。如果昨天為孝道立法，今天為讓座立法，明天為什么立法呢？如果禮義廉恥等道德規(guī)范都要由法律來(lái)規(guī)定的話(huà)，那么道德立法恐怕會(huì)變成一個(gè)無(wú)法填滿(mǎn)的“無(wú)底洞”。endprint

二、依法治國(guó)進(jìn)程中法治思維的正向界定

既然上述諸種常見(jiàn)的思維方式都不是法治思維，而且這些思維還具有一點(diǎn)的危害性，那么什么是法治思維呢？

一是法律信仰。這是樹(shù)立法治思維的前提。法律信仰要求思維主體必須具有崇尚法治、尊重法律的高度自覺(jué)性，將法律信仰自覺(jué)踐行于實(shí)踐之中，善于運(yùn)用法律作為解決問(wèn)題的主要手段。領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治思維，直接關(guān)系權(quán)力能否得到正確行使，直接影響依法治國(guó)成效和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！皼](méi)有信仰的法律將退化為僵死的教條，而沒(méi)有法律的信仰將蛻變?yōu)榭裥拧?；“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)”[5]（P3）。“一朝權(quán)在手，便把令來(lái)行”，以為法律不過(guò)是形式而已、有權(quán)才有一切，這種信權(quán)不信法的認(rèn)識(shí)是典型的法律信仰缺失的集中表現(xiàn)，是與依法治國(guó)的進(jìn)程格格不入的。要知道，法律的盡頭，必定是暴政的開(kāi)始。

二是良法觀(guān)念。亞里士多德認(rèn)為，良法是為了公共利益，而不是為了某一個(gè)階層或個(gè)人的法律，良法應(yīng)該體現(xiàn)人們所珍愛(ài)的道德價(jià)值，必須能夠維護(hù)公道的城邦于久遠(yuǎn)。所以說(shuō)，從廣義看，良法是指在一定歷史時(shí)期能夠促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、改善社會(huì)關(guān)系、符合公平正義的法律；從狹義看，良法是指所有符合人類(lèi)理性，能夠懲惡揚(yáng)善、糾錯(cuò)不漏、定紛止?fàn)?、高效便捷的法律。良法本身就包含公平正義的屬性，因而能避免惡法造成的合法傷害權(quán)。古羅馬時(shí)期思想家西塞羅明確指出：法如果不表示最大的善，那就不過(guò)是強(qiáng)盜團(tuán)伙的準(zhǔn)則而已。

三是公權(quán)有限。政府擁有的公共權(quán)力不是可以任意擴(kuò)張的，它有明確而清晰的限度，個(gè)人權(quán)利就是公共權(quán)力的邊界。所以，在英國(guó)，即使是國(guó)王，也不能在沒(méi)有被允許的情況下進(jìn)入任何一個(gè)平民的房屋，這就是西方有名的“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”傳統(tǒng)。法治原則明確表明，行政機(jī)關(guān)不能法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。通俗表述就是：對(duì)于公權(quán)力來(lái)說(shuō)，沒(méi)有明確允許的就是禁止的；而對(duì)于私人權(quán)利來(lái)說(shuō)，沒(méi)有被禁止的就是允許的。也就是說(shuō)，在社會(huì)主義法治國(guó)家中，每一位公民都希望他的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等受到法律切實(shí)有效的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的權(quán)利得到應(yīng)有的尊重，公權(quán)與私權(quán)都能在各自的范圍內(nèi)得到卓有成效的行使。

四是法律平等。法律的約束力具有普遍性，這就是人們通常所說(shuō)的法律面前人人平等。它要求公民的法律地位和權(quán)利義務(wù)一律平等，對(duì)所有公民平等適用法律，同種情形同等處理。反對(duì)特權(quán)是法律面前人人平等的必然要求，這一原則清楚地表明了憲法和法律的權(quán)威性、神圣性和公正性，任何組織或個(gè)人都沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)，任何違反憲法和法律的行為都要受到法律的制裁。平等是特權(quán)的天敵，是克服特權(quán)的唯一手段，法律之上沒(méi)有特殊公民，它既不能欺壓弱者，也不能放縱強(qiáng)者?！巴踝臃阜?，與民同罪”不只是一句豪言壯語(yǔ)，法律平等面前不允許有特權(quán)者存在。應(yīng)該看到，執(zhí)法犯法與“法之不行，自上犯之”是破壞法律平等的頑疾，領(lǐng)導(dǎo)干部守法是實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵所在。正如《決定》強(qiáng)調(diào)的那樣，決不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

法律不僅是治國(guó)的公器，也是治國(guó)的衡器。公平正義是法治的表現(xiàn)，法律的權(quán)威性在很大程度上取決于它的公正性。如果執(zhí)法不一，同一個(gè)案例在不同地區(qū)得到的判決結(jié)果截然相反，就會(huì)極大地?fù)p害法律的尊嚴(yán)，造成執(zhí)法中的“南橘北枳”現(xiàn)象，釀造出司法領(lǐng)域中諸侯割據(jù)的怪胎。正如英國(guó)哲學(xué)家培根所說(shuō)：“一次不公的判決比多次不平的舉動(dòng)為禍猶烈，因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公正的判決則把水源弄壞了。”[6]（P193）

所以，必須遵行職業(yè)操守，抵御威脅誘惑，堅(jiān)決避免和克服彈性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、釣魚(yú)式執(zhí)法，克服官場(chǎng)灰色的圈子文化，破除各種潛規(guī)則，決不允許法外開(kāi)恩，辦關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案，做到上對(duì)得起胸前的國(guó)徽，下對(duì)得起百姓和自己的良心。

三、依法治國(guó)進(jìn)程中法治思維的實(shí)踐應(yīng)用

理論認(rèn)識(shí)的清晰必然帶來(lái)行動(dòng)上的堅(jiān)定。要讓法治成為生活方式和共同信仰，核心是提高黨員干部的法治思維和依法辦事的能力。怎么才能在實(shí)踐中用好法治思維、取得切實(shí)的成效呢？

一是科學(xué)立法，突出法律的科學(xué)性和客觀(guān)公正性。長(zhǎng)期以來(lái)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部決策短視，對(duì)政策的制定和執(zhí)行隨意性大，導(dǎo)致某些決策只注重短期效益等問(wèn)題。雖然我國(guó)早已有了追責(zé)制度，但往往只是官員在位時(shí)追究，而一旦離任或退休一般不再追責(zé)。如何解決這一問(wèn)題？《決定》明確提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，要嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)人員的法律責(zé)任。良法之治，民之福祉，這既是良法思維的具體運(yùn)用，也是在源頭上避免“拍腦袋決策、拍屁股走人”現(xiàn)象的發(fā)生，是保證公平正義、實(shí)現(xiàn)“萬(wàn)事皆歸于法，百度皆準(zhǔn)于法”的根本保證。

二是辦事依法?！盁o(wú)規(guī)矩不能成方圓”，最好的規(guī)矩就是法律。無(wú)論是想問(wèn)題還是辦事情，都要有法可據(jù)，不主觀(guān)、不隨意、有依據(jù)，突出法律行為的合法性?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要健全依法維權(quán)和化解糾紛的機(jī)制，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求，依法維護(hù)各方面的權(quán)益，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制等，著力解決群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。只有風(fēng)清氣正、合法有據(jù)，才能令群眾滿(mǎn)意服氣，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三是遇事找法。在當(dāng)今世界上，法律已經(jīng)成為一種最重要的社會(huì)控制手段，其重要性與實(shí)效性遠(yuǎn)在道德約束與輿論監(jiān)督之上。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，中國(guó)社會(huì)面臨的既要改革、發(fā)展，又要維護(hù)穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境的任務(wù)是前所未有的，在這一過(guò)程中遇到的矛盾、挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)也前所未有，運(yùn)用法律解決問(wèn)題在改革、發(fā)展和穩(wěn)定中的地位更加突出，作用更大。因此，遇事找法，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”[7]。許多問(wèn)題只有經(jīng)過(guò)法律才能得到最終解決，這就需要在實(shí)際工作中實(shí)現(xiàn)思維方式的轉(zhuǎn)變，遇到困難、矛盾和問(wèn)題不是找熟人、拉關(guān)系、跑路子，而是從法律中尋求方法和答案，以此來(lái)突出法律的指向性。endprint

四是解決問(wèn)題用法。古人云：“徒法不足于自行”。法律不付諸實(shí)踐，即使寫(xiě)在紙上也形同虛設(shè)，尤其是對(duì)于手握大權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部更是如此。長(zhǎng)期以來(lái)，不作為、亂作為、懶政怠政、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等行政執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的種種亂像一直被社會(huì)詬病，成為困擾全社會(huì)的久治不愈的頑疾。《決定》提出要完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停止審查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政怠政，堅(jiān)決懲處失職瀆職。依法行政是確保國(guó)家政權(quán)運(yùn)行制度化、規(guī)范化、有序化的重要環(huán)節(jié)，只有依法行政才能弘揚(yáng)法治、懲惡揚(yáng)善、匡正壓邪，做到公開(kāi)、公平、公正。因此，解決問(wèn)題用法不只是消極地防止作惡，也是要積極地鼓勵(lì)向善；不是簡(jiǎn)單強(qiáng)迫、推諉拖拉、息事寧人，而是依法辦事、以法為據(jù)，突出法律的有效性。

五是化解矛盾靠法。雖然社會(huì)矛盾無(wú)處不在，但還是可以得到化解的，化解矛盾最有力的武器就是法律。馬基雅弗利指出：“所有國(guó)家，不管是新的、老的還是兩者兼而有之，其首要的基礎(chǔ)是完備的法律和優(yōu)良的武器，武器裝備不精良，不會(huì)有完備的法律，因此可以斷定，裝備精良的國(guó)家會(huì)擁有完備的法律?！盵8]（P177）法治思維就是法律思維，是指根據(jù)法律進(jìn)行的思考和決斷。從信訪(fǎng)到信法的轉(zhuǎn)變，就是化解矛盾靠法的具體體現(xiàn)和運(yùn)用。所以，只有改變過(guò)分依靠行政推動(dòng)、通過(guò)信訪(fǎng)啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪(fǎng)納入法制軌道，依法糾正執(zhí)法差錯(cuò)，依法保障合法權(quán)益，依法維護(hù)公正結(jié)論，保護(hù)合法信訪(fǎng)、制止違法鬧訪(fǎng)，才有利于維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和司法權(quán)威的統(tǒng)一。河南省鹿邑縣運(yùn)用法治思維，構(gòu)建了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)工作平臺(tái)，使之成為預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的社會(huì)醫(yī)院，2014年以來(lái)成功處理矛盾糾紛和信訪(fǎng)問(wèn)題2910余起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村越級(jí)上訪(fǎng)量同比下降60%[9]。這說(shuō)明法律在化解矛盾中具有不可替代的作用，從信訪(fǎng)到信法的轉(zhuǎn)變就是突出法律可靠性的表現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：何敬文endprint