擺正政府與市場的關(guān)系

錢箭星

[摘要]我國全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。這是因為中國發(fā)展所付出的生態(tài)環(huán)境代價凸顯，國內(nèi)收入差距擴大，各種社會矛盾激化；而發(fā)達國家正在探索新的工業(yè)革命，其發(fā)展趨勢將影響全球產(chǎn)業(yè)格局。這些情況對我國政府主導(dǎo)型的發(fā)展方式提出了尖銳的挑戰(zhàn)。理清政府的職能及其權(quán)力邊界是發(fā)揮市場機制正常作用的必要條件，而以法治為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟才可能是“好的”市場經(jīng)濟。

[關(guān)鍵詞]政府；市場機制；深化改革；法治

中圖分類號：D6文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2015）01002813

中國的經(jīng)濟總量已經(jīng)位居世界第二，貿(mào)易總量位居世界第一。中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值表明我國已經(jīng)進入中等收入國家的行列。然而，美國金融危機的后續(xù)影響、第三次工業(yè)革命以及我國發(fā)展存在的問題都對我們提出新的挑戰(zhàn)。中共十八大以后，中國吹響了全面深化改革的集結(jié)號。在新的條件下，我國能否跨越“中等收入陷阱”實現(xiàn)強國之夢，迫切要求我們在深化改革中開創(chuàng)新的道路。

一、國內(nèi)外形勢的變化

習(xí)近平指出，國際金融危機影響具有長期性，國際市場爭奪更趨激烈，必須順勢而為、轉(zhuǎn)變思路，大力推進改革創(chuàng)新，贏得在經(jīng)濟發(fā)展上的主動和國際競爭中的主動。世界經(jīng)濟危機的沖擊和大面積爆發(fā)的霧霾充分暴露中國經(jīng)濟增長方式的問題。我們要“善于把握和平、發(fā)展、合作、共贏的國際大勢，善于把握富強、民主、文明、和諧的國內(nèi)大勢”，“統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個大局，在時代前進潮流中把握主動、贏得發(fā)展”[1]。

（一） 第三次工業(yè)革命在孕育中

20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達國家“去工業(yè)化”趨勢日漸明顯，美國制造業(yè)增加值占世界的比重從1980年的20.93%降為2011年的16.83%，其他發(fā)達國家的這一比重也呈下降之勢。然而，當(dāng)今世界制造業(yè)正在經(jīng)歷著翻天覆地的變化，全球正處于第三次工業(yè)革命的前夜。對于第三次工業(yè)革命的內(nèi)容，代表性的論述有兩個。一是美國趨勢經(jīng)濟學(xué)家杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）認(rèn)為，第三次工業(yè)革命是能源互聯(lián)網(wǎng)與可再生能源結(jié)合推動社會經(jīng)濟的變革。通過大力發(fā)展可再生能源，就地收集并存貯，同時利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將各大洲的電力網(wǎng)轉(zhuǎn)化為能源共享的智能電網(wǎng)。據(jù)國際能源署預(yù)測，該技術(shù)每年節(jié)約的能源相當(dāng)于世界原油年產(chǎn)量的10%[2]。二是英國《經(jīng)濟學(xué)家》編輯保羅·麥基里（Paul Markillie）認(rèn)為，第三次工業(yè)革命是數(shù)字化革命，3D打印技術(shù)等將帶來生產(chǎn)方式變革，即大批量個性化的生產(chǎn)方式時代的到來[3]。第三次工業(yè)革命不僅僅是嵌入技術(shù)、組織、制度和文化層面的技術(shù)經(jīng)濟范式變革，而且與物聯(lián)網(wǎng)、社交、移動、大數(shù)據(jù)以及云計算密切相關(guān)，以智能化、數(shù)據(jù)化、信息化技術(shù)為前提，形成了新一波的浪潮。

芮明杰認(rèn)為，“第三次工業(yè)革命”概念的真正興起和全球化傳播與全球可持續(xù)發(fā)展面臨的壓力息息相關(guān)。一是石油和其他化石能源的日漸枯竭，而全球氣候變化給人類的持續(xù)生存帶來了危機；二是原有工業(yè)經(jīng)濟模式不能再支撐全球的可持續(xù)發(fā)展，需要尋求一種使人類進入“后碳”時代的新模式；三是歐盟的推動和媒體的傳播。第三次工業(yè)革命具有五大特征：（1）能源生產(chǎn)與使用從化石能源轉(zhuǎn)向可再生能源；（2）生產(chǎn)方式變革使個性化產(chǎn)品的大規(guī)模定制生產(chǎn)在技術(shù)上成為可能；（3）制造業(yè)主流制造模式從削減式轉(zhuǎn)變?yōu)榀B加式制造；（4）生產(chǎn)組織方式由“集中生產(chǎn)，全球分銷”轉(zhuǎn)向本地生產(chǎn)、本地銷售；（5）生活方式變?yōu)橄M的同時就是生產(chǎn)。發(fā)達國家意圖通過“再工業(yè)化”，解決四個問題：一是繼續(xù)保持在制造業(yè)價值鏈的高端位置，解決服務(wù)業(yè)的虛擬化和金融化與實體經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)的問題；二是推動本國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；三是改變傳統(tǒng)制造業(yè)的制造模式；四是推動科技創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)模式[4]。

賈根良認(rèn)為，第三次工業(yè)革命將使國家競爭力的基礎(chǔ)和全球產(chǎn)業(yè)競爭格局發(fā)生徹底重構(gòu)。第一，在國際分工中以廉價勞動力為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢將遭到大幅削弱，很可能阻斷發(fā)展中國家突破“中等收入陷阱”。第二，未來國家競爭力的基礎(chǔ)在于能否占領(lǐng)第三次工業(yè)革命核心技術(shù)的制高點。第三，分散式和社會化的生產(chǎn)方式將取代以大企業(yè)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式。第四，將推動經(jīng)濟全球化格局和發(fā)展中大國的產(chǎn)業(yè)布局發(fā)生重大變化。拿我國來說，第三次工業(yè)革命將有助于推進中西部地區(qū)的“就地工業(yè)化”，并在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)“工農(nóng)業(yè)比鄰而居”的生態(tài)發(fā)展模式[5]。楊建文指出，國際經(jīng)濟已經(jīng)進入了“深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期”，只有加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，才能在風(fēng)云變幻的國際環(huán)境中謀求更大的國家利益[6]。羅仲偉認(rèn)為，目前各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展處在不同的轉(zhuǎn)型窗口期，無論是企業(yè)戰(zhàn)略定位的改變，還是業(yè)務(wù)運營方式的轉(zhuǎn)型，都處于起步階段?，F(xiàn)在的大型公司必須擁有對全球技術(shù)和市場高度敏感的神經(jīng)，需要培育“富有彈性的堅定的”細(xì)胞[7]。能不能抓住新的工業(yè)革命這一歷史機遇，是我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級并快速提高、迎頭趕上的關(guān)鍵，如果抓不住很可能就要繼續(xù)落后。

（二） 國內(nèi)各種矛盾不斷積聚

十八大之前中國社會各界高度關(guān)注的話題是“中國未來的走向”。馬國川認(rèn)為，中國社會的八大趨勢影響甚至決定著中國的未來走向。第一，政府權(quán)力越來越大。無孔不入的政府干預(yù)越來越嚴(yán)重地扭曲市場經(jīng)濟機制，影響社會資源的合理分配。第二，司法改革的偏離。司法機制的弱化，會讓所有政治與經(jīng)濟改革失去保障。第三，經(jīng)濟增長方式難以轉(zhuǎn)變。多年依靠投資和出口驅(qū)動的增長模式已經(jīng)形成了“路徑依賴”，那些從中得益的人不會放棄既有做法，甚至?xí)钃细母?。第四，利益集團不斷做大。那些能影響政策走向的特殊利益群體變得越來越強化和固化，造成很多領(lǐng)域的改革遲滯不前，有些方面甚至嚴(yán)重倒退。第五，腐敗愈演愈烈。事實證明，不抑制政府權(quán)力，不實行民主監(jiān)督和權(quán)力制衡，腐敗問題會變本加厲。第六，思想爭論激烈，社會共識破裂。第七，社會不滿累積，群體事件頻發(fā)。第八，外部世界不確定性增強，會與國內(nèi)民族主義情緒交互作用，影響中國對外開放和改革[8]（P287290）。endprint

吳敬璉指出，改革開放以來，我國在原來的命令經(jīng)濟體制下開辟出市場經(jīng)濟的新天地。但命令經(jīng)濟和市場經(jīng)濟雙重存在的舊體制造成兩個主要問題：一個是粗放型增長方式得以持續(xù)，另一個就是尋租制度的基礎(chǔ)擴大。舊體制遺留的行政權(quán)力對于經(jīng)濟活動的干預(yù)形成尋租的環(huán)境，使腐敗蔓延。政府認(rèn)為因此要加強行政審批，但這就是制造尋租的體制基礎(chǔ)，反倒使腐敗更加蔓延，變成惡性循環(huán)。21 世紀(jì)初期出現(xiàn)了另外一種方向，就是要從改革的道路上開倒車退回去，要走“國家資本主義”道路，依靠強勢政府，強化國家對經(jīng)濟、社會的干預(yù)和國家投資來推動增長。轉(zhuǎn)變增長模式，存在著四方面的體制性障礙：一是政府仍然在資源配置中扮演主導(dǎo)的角色，二是GDP崇拜，三是財稅體制，四是價格扭曲[9]。張維迎指出，過去的十年，中國從經(jīng)濟增長到中國的國際地位等，都有了巨大的進步，但是從社會和諧的角度來講，中國的社會矛盾卻越來越突出。過去十年，中國腐敗的增長速度，可能嚴(yán)重超過GDP增長的速度?，F(xiàn)在矛盾的激化，可以說是過去我們沒有進行真正的機會均等的市場改革所導(dǎo)致的[10]。燕繼榮認(rèn)為，中國政府過去被認(rèn)為是一個“全能型政府”，帶有明顯的家長主義、包辦主義的特征，對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理較多實行特許經(jīng)營和政府管制，并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理。行政審批是政府管理的主要手段，這會造成行政性壟斷和權(quán)力尋租，并且會增加社會交易成本[11]。

趙曉雷認(rèn)為，產(chǎn)能過剩是我國經(jīng)濟中較為突出的矛盾。中國經(jīng)濟運行的矛盾不是投資率和消費率的不平衡，而是投資決策、投資行為、投資效果之間權(quán)利和責(zé)任的不平衡。政府投資的主要決定因素是非市場性的，權(quán)利和責(zé)任又不平衡，所以投資效率難以保證。因此，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整或經(jīng)濟“再平衡”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不是降低投資率，而是遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，更有效地配置和使用資本，提高投資效率，使等量資本推動更多的國民收入增加[12]。韋森認(rèn)為，目前中國各行各業(yè)企業(yè)的資本邊際收益率普遍下降，這意味著中國宏觀經(jīng)濟增速漸進下行是個必然趨勢。這并不是一個悲觀的預(yù)期，更不是有意 “唱衰中國經(jīng)濟”，而是要清醒冷靜地把握和認(rèn)識到中國經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。中國經(jīng)濟的深層次問題是所有行業(yè)和企業(yè)的利潤率都在明顯下滑[13]。面對國際動態(tài)和國內(nèi)矛盾，我們要有危機感、緊迫感和使命感，通過深化改革尋找新的突破。

二、只有深化改革才有希望

中國處于一個歷史關(guān)口。改革進入了攻堅期、深水區(qū)，全面深化改革所面對的復(fù)雜性、艱巨性、敏感性前所未有。黨的十八大報告指出：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革”。2012年12月的中央經(jīng)濟工作會議提出，要深入研究全面深化改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖和時間表。十八屆三中全會做出了到2020年全面深化改革的總體部署。李克強指出，既要敢于擔(dān)當(dāng)，以壯士斷腕的決心堅定不移推進改革，又要講究策略方法，因地制宜、試點先行、積微成著，漸進式推進，努力取得改革新突破。

（一）對深化改革取得共識

今天對深化改革的共識是經(jīng)過爭論的共識。吳敬璉指出，本世紀(jì)初期開始，面對我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型舉步維艱，腐敗蔓延等日益加劇的矛盾，圍繞“市場起決定性作用還是政府起決定性作用”的問題，發(fā)生了一場大爭論。一種觀點認(rèn)為，這些矛盾之所以發(fā)生，是因為存在著許多“體制性障礙”。解決的辦法是推進市場經(jīng)濟改革，克服這些“體制性障礙”。另一種觀點認(rèn)為，這些矛盾之所以發(fā)生，是因為改革出現(xiàn)了市場化的方向錯誤，糾正之法就是加強政府和國有企業(yè)對經(jīng)濟和社會的管控。隨著后一種觀點在全球金融危機爆發(fā)后相當(dāng)活躍和某些逆改革方向的行為出現(xiàn)，各種經(jīng)濟社會矛盾非但沒有消減，反而日益激化。這種情勢使愈來愈多的人認(rèn)識到，倒退絕沒有出路，只有義無反顧地推進改革，才能克服日益加劇的經(jīng)濟社會矛盾，走向持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的坦途[14]。

2008年美國金融危機爆發(fā)直至演變?yōu)槭澜缃?jīng)濟危機，中國仍然保持很高的經(jīng)濟增長率。在這個背景下，引發(fā)了學(xué)術(shù)界對“中國模式”的爭論。爭論大致分為幾派，一派不僅認(rèn)為存在“中國模式”，而且對“中國模式”大加贊揚，許多人持這種觀點。例如，張維為認(rèn)為，中國形成了自己的發(fā)展模式。中國模式具有幾個特征，即穩(wěn)定優(yōu)先、民生為大、漸進改革、強勢政府[15]。另一派不僅否認(rèn)存在“中國模式”，還認(rèn)為此論很危險。高尚全認(rèn)為，不能把應(yīng)對危機的政府行政主導(dǎo)的政策措施，用“中國模式”加以固定下來。政府政策的重點在于撬動市場，而不是代替市場。強調(diào)“中國模式”，容易理解為中國改革已經(jīng)到位了、定型了，不需要再深化改革了[16]。李澤厚指出，如果把目前的做法變成長期的制度，如果把現(xiàn)在走的路固定下來，說這就是“中國模式”，太危險了?！爸袊Ｊ健本褪且柟棠壳暗恼吲c制度，因此是非常錯誤的。不管是知識界還是政界，都應(yīng)該保持清醒頭腦[8]（P221223）。袁偉時指出，所謂的“中國模式”的特點，就是強調(diào)政府作用，強調(diào)政府介入經(jīng)濟。在中國政治體制改革明顯滯后的情況下，盲目歌頌所謂的“中國模式”，這是很危險的[8]（P264）。蘭日旭、鐘慧心也認(rèn)為，用中國模式來概括當(dāng)前中國經(jīng)濟、政治、文化等方面尚未定型的經(jīng)驗，還不如用自我重塑來得更為恰當(dāng)和形象[17]。還有一種觀點對中國模式做出不同的解讀。例如，燕繼榮指出，這種模式包含了許多要素，如市場經(jīng)濟，一黨執(zhí)政，賢人政治，政府主導(dǎo)，舉國體制，運動式管理，GDP錦標(biāo)主義，出口導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略等。后發(fā)國家的經(jīng)驗顯示，以威權(quán)體制、政府主導(dǎo)為特征的經(jīng)濟發(fā)展模式，對于完成經(jīng)濟積累和起飛可能是有效的，但它作為一種非均衡發(fā)展模式，為經(jīng)濟成就也付出了沉重的代價（民權(quán)、環(huán)境、腐敗、協(xié)調(diào)發(fā)展、對外依賴性等）。恰當(dāng)?shù)膽B(tài)度應(yīng)當(dāng)是：少談奇跡，多談問題；少一點驕傲自滿，多一點憂患意識；少一點畏葸不前故步自封，多一點銳意進取改革創(chuàng)新[18]。

許小年認(rèn)為，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型失敗的原因，最根本的是政府和企業(yè)沒有感受到壓力。GDP和財政收入年年增長，從政府到民間彌漫著自滿和自傲的情緒，居安不思危，不想改變現(xiàn)狀，甚至國際金融危機也沒有觸動傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的根基，恰恰相反，每一次出現(xiàn)危機，政府的有形之手就借勢延伸，市場無形之手則被迫后退。政府參與的經(jīng)濟活動越來越多，對經(jīng)濟的微觀管理越來越嚴(yán)，政府和相關(guān)部門從管制中獲得的利益也越來越大。應(yīng)當(dāng)通過改革開放，特別是對內(nèi)開放，消除過分管制，創(chuàng)造新的投資機會；需要全面減稅，弱化政府的經(jīng)濟功能，強化政府的社會保障功能。我們再次呼吁及時啟動改革，回到鄧小平的改革開放政策上來[19]。吳敬璉認(rèn)為，矛盾的激化也有一個好處，就是容易喚醒人們對于自己所處狀態(tài)的認(rèn)知和需要推進改革的覺悟。越來越多的人認(rèn)識到，只有推進改革，才能消除轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的體制性障礙，才能遏制腐敗，清明政治，保證人民的基本權(quán)利不受侵犯。從實際狀況來看，確實出現(xiàn)了形成新的改革共識的可能性[9]。他認(rèn)為，我們正處在一個很重要的關(guān)頭。我們要重新啟動“大改革”，這個改革涉及的目標(biāo)比上世紀(jì)90年代更大、更高[20]。高尚全指出，在全面深化改革過程中，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)型乃至政府轉(zhuǎn)型能否順利進行，關(guān)鍵是思想轉(zhuǎn)型。既得利益者并不一定就是改革的阻力。這些能夠成為既得利益者的社會精英中有很大一部分，是可以通過思想轉(zhuǎn)型積極爭取的最重要的改革力量。思想轉(zhuǎn)型是化改革的阻力為動力的重要武器。推動改革，需要以思想轉(zhuǎn)型為突破口，而思想轉(zhuǎn)型則有賴于一個寬松的輿論環(huán)境。國家也需要有力的監(jiān)管來剔除渲染黃賭毒、宣傳煽動民族分裂、惡意造謠中傷等違憲違法的言論，將輿論管理真正納入法治的軌道[21]。endprint

（二）深化改革是場攻堅戰(zhàn)

深入改革是啃硬骨頭，必然有著預(yù)料不到的困難。習(xí)近平強調(diào)，當(dāng)前改革需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭，這個時候就要一鼓作氣，瞻前顧后、畏葸不前不僅不利前進，而且可能前功盡棄。改革開放是一項長期的、艱巨的、繁重的事業(yè)，必須一代又一代人接力干下去。必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力[22]。李克強也指出，現(xiàn)在遇到的深層次矛盾和問題，已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的“攔路虎”，躲不開、繞不過、拖不得，不改沒有出路，慢了會貽誤時機，付出的代價將更大[23]。

慎海雄指出，現(xiàn)在很多問題盤根錯節(jié)，一些矛盾積重難返，改革往往要動既得利益的“奶酪”。由此，一些人產(chǎn)生了觀望態(tài)度、畏難情緒。其實，這些矛盾和問題恰恰是改革進入攻堅期和深水區(qū)的正?，F(xiàn)象，恰恰表明全面深化改革面臨著攻堅克難的繁重任務(wù)，恰恰表明我們必須從紛繁復(fù)雜的事物表象中把準(zhǔn)改革脈搏[24]。田國強認(rèn)為，改革面臨著多種艱難性。一是存在理論上的誤區(qū)，當(dāng)前中國最大的爭論是圍繞著“中國模式”展開的。中國尚不存在完全成熟的“中國模式”，只有“中國路徑”或至多“中國經(jīng)驗”。二是改革本身的艱難性，改革具有極強的外部性，涉及許多人的切身利益而易于遭到反對，大家都在博弈，只有將大家逼到一個死角時，才會有動力去改革，這就是改革的艱巨性、殘酷性[25]。周其仁認(rèn)為，改革本來就難。站在當(dāng)下這個時點，改起來就更難。但是拖延改革，不是出路。現(xiàn)實的局面，改革不但要跟腐敗或潰敗賽跑，還要和越來越年輕的社會主體的期望值賽跑，并有能量把大量法外世界的活動吸納到體制里來。在這三個方向上，要是跑不贏，大麻煩在后面

[26]（自序）。許小年指出，和1978年相比，今天的改革要困難得多。社會與經(jīng)濟中出現(xiàn)了各種各樣的權(quán)貴利益集團，改革勢必影響既得利益，阻力可想而知。改革的第二個困難是缺乏共識。1978年的中國剛剛經(jīng)歷了十年“文革”，在社會大亂和經(jīng)濟瀕臨崩潰的情況下，人心思變，改革成為黨內(nèi)外的一致共識。今天的中國比那時富裕了，但如何解決溫飽之后的問題，特別是收入分配問題，社會上沒有形成共識。改革的難度越大，越是需要一個路線圖和時間表以堅定公眾的信心，提高政府改革政策的公信力。但是，要想事先確定路線圖和時間表是非常困難的。因此，路線圖宜粗不宜細(xì)。對于頂層來說，最重要的是表明態(tài)度，給出方向和目標(biāo)，以強化改革的公信力。時間表或許只能是“有頭無尾”，比如宣布某項具體改革大概的開始時間，但不限定結(jié)束的日期[27]。

汪玉凱指出，中國現(xiàn)在既得利益有三種表現(xiàn)形式：一是以貪腐官員為代表的權(quán)貴利益；二是以壟斷行業(yè)為代表的壟斷利益；三是以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)和資源既得利益。這三大既得利益，既掌握權(quán)力，又掌握資源，還掌握資本，羽翼豐滿，實力雄厚，控制相當(dāng)多的社會財富。既得利益至少激化了三種沖突：官民沖突、勞資沖突和貧富沖突。既得利益已經(jīng)在事實上成為中國改革最大的阻力和風(fēng)險。改革的成敗，取決于我們能否有效地遏制、戰(zhàn)勝既得利益[28]。李拓分析了2001年以來行政審批改革進展緩慢的原因在于隱蔽于權(quán)力背后的利益。人們擔(dān)心，改革中往往會出現(xiàn)明減暗增、隱形審批的結(jié)果，原因在于既得利益者還想將利益攥在手里。針對政府自身的改革，本來就有著巨大阻力，而觸動利益的改革如同逆水行舟，正所謂“動利益比動靈魂都難”[29]。張維迎認(rèn)為，如果今天的既得利益者不能變成改革者，我們是沒有希望的。他分析了可使既得利益者變成改革者的因素：一是理念的力量；二是既得利益者之間是有博弈的；三是改革是避免革命的最好辦法[30]。鄭永年指出，改革遇到了極大的困難，主要是龐大的既得利益的阻礙。既得利益都是以往改革的產(chǎn)物，一旦成長起來，政府就很難找到克服既得利益的有效手段。任何改革所遇到的困難都和既得利益有關(guān)?？梢园鸭鹊美娑x為改革中的“難”，把新利益定義為“易”。要改革，首先就要培養(yǎng)新利益，等新利益產(chǎn)生和成長起來后，再去克服“難”，從而推進改革，這不僅是中國改革的經(jīng)驗，也是大多數(shù)國家改革的成功經(jīng)驗。從利益角度看，第一，改革觸動既得利益，其反抗和抵制是正常的；第二，沒有足夠的壓力和動力，沒有人或組織會自愿放棄自己的利益，而壓力和動力只能來自外部；第三，新利益就是這個外部動力和壓力；第四，政府推動改革承擔(dān)的是政治成本，新利益承擔(dān)的是改革的物質(zhì)利益成本。要通過培養(yǎng)新利益來克服老利益[31]。對于改革的“硬骨頭”，厲以寧歸結(jié)為兩大問題：一是利益集團，利益集團認(rèn)為改革有損于他們的利益；二是制度慣性，也叫路徑依賴。這兩個問題都要在改革中解決[32]。李克強表明了本屆政府的決心：對不合理的既得利益，該調(diào)整的要堅決調(diào)整，該破除的要堅決破除，不能畏首畏尾。要講究策略和方法，審時度勢、通權(quán)達變、相機而動，牢牢把握主動權(quán)，打好改革攻堅戰(zhàn)[23]。

夏斌認(rèn)為，能否取得這輪改革的最后成功，關(guān)鍵在于決策者的戰(zhàn)略勇氣與歷史責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前中國經(jīng)濟態(tài)勢表明，不改革肯定沒有出路。改革的復(fù)雜性和深層次性態(tài)勢表明，只要是動“真格的”，任務(wù)是相當(dāng)艱巨。因此能否真正堅定不移地將這一輪經(jīng)濟改革進行到底，除了策略上的把握之外，戰(zhàn)略勇氣和中國復(fù)興這一歷史責(zé)任的擔(dān)當(dāng)具有唯一決定性的意義[33]。高尚全認(rèn)為，與以往相比，改革的深刻性、復(fù)雜性、艱巨性前所未有：轉(zhuǎn)型與改革交織融合，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型都直接依賴于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在調(diào)整重大利益關(guān)系上取得進展；轉(zhuǎn)型倒逼改革，改革的時間和空間約束全面增強[34]。習(xí)近平指出：“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措?！盵35]吳敬璉認(rèn)為，所謂以更大的政治勇氣推進全面改革，就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心，克服來自舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進全面改革，就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術(shù)去規(guī)避風(fēng)險和解決體制轉(zhuǎn)軌過程中必然發(fā)生的種種困難[14]。由于改革是在原有的政府機構(gòu)和執(zhí)政力量的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，這些機構(gòu)本身與舊體制不可避免地有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此也就存在一種危險，即改革的決心和意志被舊體制的習(xí)慣勢力所軟化，過分遷就反對改革的力量，在本來可以推進改革的時候遲疑不決[36]。經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變遲遲沒有成功，原因是存在體制性的障礙。這個體制性障礙從“十一五”到現(xiàn)在沒有太大的改觀，在某些方面還有退步。所以，解決問題的辦法是要消除體制性的障礙。消除的辦法就是全面深化改革[20]。endprint

至于如何深化改革，慎海雄認(rèn)為，盡管我們?nèi)嫔罨母镩_放的總體“線路圖”、“時間表”是明確的，但并不是所有難題都有現(xiàn)成答案，迫切需要廣大干部群眾以更大的勇氣和智慧去創(chuàng)新創(chuàng)造，求得新解；通過基層首創(chuàng)、試點探索、投石問路的方法取得經(jīng)驗、形成共識、逐步推開。如果基層的探索出現(xiàn)失誤，改過來就是，無礙大局[24]。

在組織方面，為了推進深化改革，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。謝春濤指出，這輪改革范圍之廣、力度之大是空前的。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立更具權(quán)威性，能夠保證改革的設(shè)計、協(xié)調(diào)、推進和監(jiān)督每一個環(huán)節(jié)的落實，有助于確保改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。成立這個領(lǐng)導(dǎo)小組充分體現(xiàn)了中央對改革的高度重視，也充分表明了中央的改革決心[37]。

三、關(guān)鍵是擺正政府與市場的位置

習(xí)近平提出，全面深化改革需要調(diào)查研究六大問題：加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系；增強公有制經(jīng)濟特別是國有經(jīng)濟發(fā)展活力，鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展；以轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，處理好政府和市場的關(guān)系；通過社會體制改革創(chuàng)新，使全社會創(chuàng)造能量充分釋放、創(chuàng)業(yè)活動蓬勃開展；依法保障人民權(quán)益，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù)；進一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。

李克強強調(diào)，要處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，逐步建立各級政府的權(quán)力清單制度，為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。

（一）市場機制在資源配置中起決定性作用

吳敬璉認(rèn)為，政府與市場的關(guān)系，一直是中國改革面臨的核心問題。今后的成功將在很大程度上取決于從政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟邁向基于法治的市場經(jīng)濟的改革[36]。他認(rèn)為，十八屆三中全會決定中有兩段話是最重要的，一段話是：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！绷硗庖欢卧捠牵骸敖ㄔO(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)?！边@次全會把市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”的提法改為“起決定性作用”，吳敬璉更加看重的是它的政治意義，它明確回答了過去幾年的爭論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用”這個問題。第二段話的重要意義在于它提出了幾項要求：建立統(tǒng)一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場碎片化；對所有市場主體開放意味著實行“負(fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國民待遇”的制度；強調(diào)加強競爭性，意味著消除行業(yè)保護、地方保護和目前為害甚大的行政壟斷行為；所謂“有序”就是指交易活動應(yīng)在規(guī)則即法治基礎(chǔ)上展開，防止不正當(dāng)競爭、欺行霸市等行為；改變要素市場十分落后的狀況，建設(shè)完整的市場體系[14]。

林毅夫根據(jù)戰(zhàn)后發(fā)展的經(jīng)驗得出，少數(shù)成功的經(jīng)濟體都有一個共同的特點：在經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型中既有“有效的市場”，也有“有為的政府”。前者是因為企業(yè)追求的是利潤，只有在充分競爭、完善有效的市場體系之下形成的價格信號，才能使企業(yè)家按照當(dāng)時要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢進行技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的選擇，從而使整個國家具有競爭優(yōu)勢。后者是因為基礎(chǔ)設(shè)施和上層制度的完善不是一個企業(yè)家所能單獨推動的，必須由政府來組織協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)的投資或由政府自己提供這方面的完善措施。另外，政府還需補償技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級過程中先行企業(yè)所面對的風(fēng)險和不確定性。對于轉(zhuǎn)型中國家，有為的政府尤其重要[38]。

林兆木指出，市場經(jīng)濟之所以能夠使資源配置以最低成本取得最大利益，是因為在市場經(jīng)濟體制下，有關(guān)資源配置和生產(chǎn)的決策是以價格為基礎(chǔ)的，而由價值決定的價格，是生產(chǎn)者、消費者、工人和生產(chǎn)要素所有者之間在市場資源交換中發(fā)現(xiàn)和形成的。但是，現(xiàn)行經(jīng)濟體制仍然存在不少束縛市場主體活力，以及干擾、阻礙市場和價值規(guī)律起決定性作用的體制機制弊端。我國經(jīng)濟體制改革的起始點是政府高度干預(yù)的計劃經(jīng)濟；當(dāng)前改革開放所要解決的主要問題，也仍然是進一步發(fā)揮市場機制作用，解決政府對經(jīng)濟干預(yù)過多、干預(yù)不當(dāng)和監(jiān)管不到位的問題，因此提出使市場在資源配置中起決定性作用。但這絕不是說市場是萬能的、可以把一切交給市場、所有領(lǐng)域市場化；更不是認(rèn)為政府對市場可以撒手不管[39]。

史正富認(rèn)為，中國特色市場經(jīng)濟是三維市場經(jīng)濟，改變了政府與市場的二元對立，代之以中央、地方與企業(yè)之間的三元互動，從基本結(jié)構(gòu)上超越了西方常規(guī)市場經(jīng)濟。具體說，形成了競爭性地方政府體系、國家理財、國有資本、國家級長期發(fā)展管理這些新的結(jié)構(gòu)要素。他稱之為中國社會主義市場經(jīng)濟的四大支柱。中國當(dāng)前的經(jīng)濟制度，既屬于市場經(jīng)濟，與西方經(jīng)濟制度有共性，又超越了西方常規(guī)市場經(jīng)濟，因而具有中國自主制度創(chuàng)新的個性[40]。

針對有人在解讀市場與政府的關(guān)系時只提尊重市場規(guī)律、實行市場化改革，不提加強宏觀調(diào)控等誤讀，劉國光和程恩富認(rèn)為，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，但社會主義經(jīng)濟決定資源配置的是有計劃按比例發(fā)展規(guī)律，需要將市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用看作一個有機的整體。既要用市場調(diào)節(jié)的優(yōu)良功能去抑制“國家調(diào)節(jié)失靈”，又要用國家調(diào)節(jié)的優(yōu)良功能來糾正“市場調(diào)節(jié)失靈”，形成高效市場即強市場和高效政府亦即強政府的“雙高”或“雙強”格局。劉國光還認(rèn)為，當(dāng)前我國經(jīng)濟領(lǐng)域存在著中國特色社會主義和新自由主義思想的斗爭，這個斗爭是經(jīng)濟領(lǐng)域中的意識形態(tài)斗爭。這個斗爭關(guān)系到改革向何處去的問題[41]。市場在資源配置中起決定性作用，應(yīng)該限制在微觀層次。而政府職能如行政審批等的縮減，也主要在微觀領(lǐng)域。至于宏觀層次上的資源配置問題，政府要加強計劃調(diào)控和管理，不能讓市場這只“看不見的手”盲目操縱，自發(fā)“決定”。對市場提供服務(wù)、實施監(jiān)管、做“守夜人”的責(zé)任，政府還是責(zé)無旁貸的。這樣來理解社會主義市場經(jīng)濟中“政府”與“市場”或“計劃”與“市場”的關(guān)系，符合馬克思主義經(jīng)濟學(xué)原理，更加有利于堅持既是“市場經(jīng)濟”的、又是“社會主義”的改革方向[42]。衛(wèi)興華針對泛化市場決定作用的言論指出，應(yīng)由政府監(jiān)管市場，由宏觀調(diào)控調(diào)節(jié)市場運行，而不是反過來由市場決定政府的監(jiān)管和宏觀調(diào)控作用[43]。endprint

建設(shè)這樣的市場體系是一項浩大的工程，許多學(xué)者提出了有益的建議，吳敬璉進行了歸納。（1）要明晰市場體系的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。（2）要放開商品價格和要素價格。（3）要確保不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產(chǎn)要素。（4）要完善反壟斷立法和執(zhí)法。（5）要劃分政府職能和邊界。（6）實行“法不禁止，自由進入”的原則。（7）要實現(xiàn)司法公正。法官要獨立行使審判權(quán)。（8）要改善市場監(jiān)管。市場經(jīng)濟不是不需要監(jiān)管，而是應(yīng)以事后監(jiān)管為主，就是所謂寬進嚴(yán)查[44]。

（二）厘清政府的權(quán)力邊界

對于中國地方政府在經(jīng)濟增長中的作用乃至對社會風(fēng)氣的影響有著各種看法。姚洋認(rèn)為，中國經(jīng)濟改革的成功依賴于中國的中性政府。中性政府追求的是整個社會的經(jīng)濟增長，追求的是增加全體人民的利益而不是特定集團的利益[45]。但盧周來認(rèn)為，把中心關(guān)切指向經(jīng)濟增長的政府，必然是“親資本”政府。這固然造就了中國經(jīng)濟因資本超常投資帶來的超常增長率，但是，因其給資本以更高的激勵，給資本要素所有者以“超國民待遇”，導(dǎo)致政府職能異化。用公權(quán)力去吸引與撬動資本，腐敗的發(fā)生也就無可避免[46]。遲福林等人認(rèn)為，中國在市場化改革中取得的成功，主要由于政府這只“看得見的手”在培育市場化、扶持市場化中發(fā)揮了重要作用。但是也形成了行政主導(dǎo)資源配置的突出特點，形成了政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式。隨著內(nèi)外環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的成功經(jīng)驗在新階段不僅不能復(fù)制，還成為加大產(chǎn)能過剩、地方債務(wù)危機、房地產(chǎn)泡沫等重大經(jīng)濟隱患的體制根源[47]（P240）。

趙振華認(rèn)為，讓“市場之手”發(fā)揮作用，不等于“政府之手”就可以一放了之。而是需要兩只“手”各負(fù)其責(zé)、各司其職，“市場之手”缺不得，而“政府之手”也松不得。在堅定推進市場化改革解決政府“越位”問題的同時，要解決好政府“缺位”問題。政府關(guān)鍵是做好“規(guī)則”的制定者，更好發(fā)揮監(jiān)管職能。通過簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，最終還需靠法治[48]。

韋森認(rèn)為，只有管住了政府的權(quán)力，我們才能真正建立起法治化、規(guī)范化和良序的市場經(jīng)濟體系。換句話說，只有政府的權(quán)力得到實質(zhì)性的制衡和監(jiān)督，被關(guān)進了各種適當(dāng)?shù)摹爸贫鹊幕\子”里，中國才能形成一個良序的、公正的、法治的市場經(jīng)濟。他一再呼吁，政府內(nèi)部權(quán)力制衡這一現(xiàn)代民主政治建設(shè)的核心問題，首先是預(yù)算民主問題。預(yù)算民主政制的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為中國下一步經(jīng)濟與政治體制改革的邏輯起點。加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，是未來中國民主政治建設(shè)的一項重要任務(wù)[49]。

關(guān)于政府管理體制方面的改革，鄭永年指出，我國存在體制創(chuàng)新平庸化的危險?，F(xiàn)在特區(qū)的體制創(chuàng)新能力微弱：首先，特區(qū)體制的最初設(shè)計存在問題，沒有解放思想；其次，即使原來有些體制創(chuàng)新，但后來逐漸被現(xiàn)存體制同化；最后，一旦體制改革的動議出現(xiàn)，最后往往演變?yōu)橐庾R形態(tài)之爭。體制創(chuàng)新的另一個重要方面就是體制的可復(fù)制性，特區(qū)體制成功后要推廣到其他地方[50]。2013年建立的上海自由貿(mào)易區(qū)首次采用“負(fù)面清單”管理模式，對于未列入“負(fù)面清單”的外商投資一般項目，采取非禁即入的管理模式。李燕和程楠認(rèn)為，“負(fù)面清單”管理模式是我國行政管理體制改革的一項重大突破。其意義在于進一步厘清政府和市場的邊界，微觀層面應(yīng)由市場決定的，政府堅決放手，交給市場決定，政府管理的重點放在事中與事后的監(jiān)管以及公平競爭環(huán)境的營造方面[51]。2013年我國政府取消和下放了406項行政審批權(quán)，2014年還在繼續(xù)此項改革。 李克強指出，“正確地處理好政府和市場的關(guān)系，市場經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟，我們要努力做到讓市場主體‘法無禁止即可為，讓政府部門‘法無授權(quán)不可為，調(diào)動千千萬萬人的積極性，為中國經(jīng)濟的發(fā)展不斷地注入新動力?！盵52]減少事前審批，事中事后的監(jiān)管必須跟上?，F(xiàn)在的問題：一是監(jiān)管不到位，政府該管的沒有管好，這樣對于守法的企業(yè)很不公平；二是監(jiān)管太隨意，總是用運動式的方法搞“大檢查”。因此，完善和創(chuàng)新監(jiān)管要重規(guī)則、重機制，特別要建立健全科學(xué)的抽查機制、責(zé)任追溯制度，規(guī)范自由裁量權(quán)，防止缺位失位或選擇性監(jiān)管，堵塞縫隙和漏洞。這不僅可以使監(jiān)管更有效率、更加公平，也可以有效抑制腐敗。“各級干部要學(xué)會在約束中工作，習(xí)慣在監(jiān)督下干事，把壓力變成為人民謀利益的動力?！盵53]侯永志認(rèn)為，簡政放權(quán)大有文章可做，一是我國政府簡政放權(quán)的空間還很大，二是簡政放權(quán)本身也是一篇難做的大文章。需要研究哪些權(quán)力可以放，哪些權(quán)力需要加強[54]。范迪軍、倪良新也認(rèn)為，隨著審批制度改革的深入推進，市場監(jiān)管問題日益凸顯。簡政放權(quán)必須加快構(gòu)建新型市場監(jiān)管體系，促進監(jiān)管部門真正成為企業(yè)合法經(jīng)營的保駕護航者、不良企業(yè)的“啄木鳥”，為人民群眾提供健康安全的市場環(huán)境[55]。

改革要求地方政府必須放棄某些權(quán)力，改變過去的行為方式，并且還會影響部分人的利益。吳敬璉指出，必須清醒認(rèn)識到，貫徹執(zhí)行十八屆三中全會決定會遇到來自陳舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙，也會遇到體制轉(zhuǎn)軌過程中由于經(jīng)濟社會系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的實際困難。如果說觀念上的障礙可以通過人文社會科學(xué)知識的普及和正確的社會輿論引導(dǎo)來加以克服，特殊既得利益方面的障礙將更加嚴(yán)重。由于近年來尋租活動體制基礎(chǔ)的擴大，每一個領(lǐng)域的改革都會觸及這類以權(quán)謀私的既得利益，遇到的阻力也會更大。除了意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙，貫徹落實決定還有實際工作上的挑戰(zhàn)[14]。

遲福林認(rèn)為，關(guān)鍵是推進以公共服務(wù)型政府建設(shè)為重點的政府治理。這就要求圍繞“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”，推進以公共服務(wù)建設(shè)為中心的政府轉(zhuǎn)型，形成有效的政府治理結(jié)構(gòu)?！胺艡?quán)”包括向企業(yè)放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)。目前向企業(yè)放權(quán)已經(jīng)比較成熟；向社會放權(quán)亟待加強，一方面社會組織的行政化色彩太濃，另一方面民間行業(yè)組織發(fā)展嚴(yán)重不足；向地方放權(quán)有待中央地方事權(quán)、財權(quán)關(guān)系理順以后進一步規(guī)范。當(dāng)前，以放權(quán)破題政府職能轉(zhuǎn)變、加快行政審批制度改革，已成為本屆政府加快政府職能轉(zhuǎn)變的重點?！胺謾?quán)”就是行政范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。 “限權(quán)”就是實行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行，這是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。只有把權(quán)力制約權(quán)力和社會廣泛的監(jiān)督權(quán)力結(jié)合起來，才能找到“限權(quán)”的有效路子[47]（P67）。田國強認(rèn)為，中國下一步改革的關(guān)鍵在于實現(xiàn)政府職能的兩個根本轉(zhuǎn)變：一是從行政干預(yù)過多的全能政府向讓市場充分發(fā)揮作用的有限政府轉(zhuǎn)變，二是從與民爭利的發(fā)展型政府向公共利益服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變[25]。endprint

政府改革不僅具有經(jīng)濟意義，而且具有政治意義。李克強指出：“我們把簡政放權(quán)作為深化改革的‘當(dāng)頭炮，這也是減少權(quán)力尋租、防治腐敗的‘釜底抽薪之策。同時，通過深化改革，進一步健全制約權(quán)力運行的機制?！蓖ㄟ^取消下放審批權(quán)和修訂政府核準(zhǔn)投資項目目錄，“不僅激發(fā)了市場活力和經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，成為我們頂住經(jīng)濟下行壓力、促進經(jīng)濟穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招，也從源頭上降低了發(fā)生腐敗的風(fēng)險”[53]。

然而，政府職能轉(zhuǎn)變并非易事。常修澤分析認(rèn)為，第一個比較直接的原因是干部考核體系與財稅體制導(dǎo)致地方政府行為微觀化。加上實行分稅制后，地方政府又有獨立的經(jīng)濟利益，經(jīng)濟利益驅(qū)動與政治晉升驅(qū)動兩股力量的合流，形成“雙驅(qū)動”機制。由于 GDP 實際至上，地方政府具有強烈的增長偏好，這種偏好至今猶存。這是地方政府職能難以轉(zhuǎn)變，并熱衷于招商引資、經(jīng)營城市的原因所在。第二個比較深層的原因是市場化缺位導(dǎo)致權(quán)力膨脹與既得利益集團掣肘。各級權(quán)力部門仍掌握著土地、礦產(chǎn)、資金以及壟斷性行業(yè)等最重要的資源，并通過投資項目審批、市場準(zhǔn)入、價格管制等手段不同程度地干預(yù)微觀經(jīng)營活動，從而使當(dāng)前經(jīng)濟呈現(xiàn)一種“市場性和統(tǒng)制性并存”的特征。在開放市場化改革滯后、停頓的情況下，某些擁有較大資源配置權(quán)以及自由裁量權(quán)的政府官員，利用掌握在手的資源，借助權(quán)力之手“尋租”。一在經(jīng)濟決策上“尋租”，二在市場監(jiān)管上“尋租”，三在投資項目審批上“尋租”，追求本部門和個人的利益最大化。一次性“尋租”還不夠，還試圖將這種公權(quán)力資本化及其帶來的特殊利益定型化，從而形成了一個以“權(quán)力尋租”為特征的特殊利益集團。這個“尋租”利益集團與社會其他特殊利益集團（如壟斷利益集團等）結(jié)合在一起，成為妨礙改革進一步向縱深推進的力量。第三個更為深層的原因是縱向型權(quán)力來源結(jié)構(gòu)和民主監(jiān)督機制缺乏。從實際情況看，近年提出 “權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”，但回避了一個更根本的問題：“權(quán)為民所授”或“權(quán)為民所賦”、“權(quán)為民所予”。權(quán)力來源結(jié)構(gòu)的先天缺憾，妨礙了政府的基本權(quán)力配置格局的轉(zhuǎn)變。由于傳統(tǒng)的以上級“任命制”為特征的組織模式，難以建立自下而上公民參與的決策程序，在經(jīng)濟利益驅(qū)動與政治晉升驅(qū)動“雙驅(qū)動”下，加之民主監(jiān)督機制缺乏，自然就固守原有的追求 GDP 的傳統(tǒng)職能[56]。

夏斌認(rèn)為，改革既要有先后次序、輕重緩急之分，又要有時限要求。改革要有時間表，有具體的量化指標(biāo)要求。已有教訓(xùn)證明，改革中對政府有關(guān)部門不能沒有改革壓力，不能允許政府部門“無時限”的“協(xié)調(diào)、磋商”現(xiàn)象長期存在下去。統(tǒng)一的時間表制定后，具體的執(zhí)行操作可根據(jù)不同的改革內(nèi)容，確定不同的時間目標(biāo)[33]。

（三）法治市場經(jīng)濟和法治政府

十八大要求更加重視發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，推進依法行政。習(xí)近平提出，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

吳敬璉認(rèn)為，在建設(shè)競爭性市場體系相配套的改革項目中，最需要優(yōu)先考慮的是加快法治建設(shè)。這包括：在全體人民中，尤其是在黨政干部中樹立法治觀念；按照憲法所體現(xiàn)的公平正義來制定法律和修訂法律；獨立審判，公正執(zhí)法，這一項是目前法治建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，必須下決心補上這一課[20]。遲福林提出推進法治中國建設(shè)，法治中國建設(shè)首要任務(wù)是維護憲法法律權(quán)威。建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。這是實現(xiàn)公平正義的重要條件，更是建設(shè)法治中國的關(guān)鍵所在。實現(xiàn)司法公開。司法過程向全社會公開，并受全社會監(jiān)督。全社會監(jiān)督司法的過程，是保證司法公正的重要條件。司法運行去行政化，建立專業(yè)化的司法隊伍。司法運行去地方化，探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系，專門負(fù)責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟案件審理，以克服經(jīng)濟領(lǐng)域司法的地方保護主義[47]（P6）。

關(guān)于市場經(jīng)濟法治，吳敬璉認(rèn)為必須推進幾方面的改革：明晰市場體系的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，確保不同市場主體的財產(chǎn)權(quán)利得到平等保護，例如現(xiàn)在土地市場就是隔絕的兩個市場；放開各類商品價格和包括利率、匯率在內(nèi)的要素價格；清理修訂現(xiàn)行法律法規(guī)，在商品市場和要素市場上實行“法無禁止即自由進入”的原則，保障不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產(chǎn)要素；完善反壟斷立法，嚴(yán)格執(zhí)法，消除地方保護和行政性壟斷；按照“市場能辦的放給市場，社會能辦的交給社會”的原則，劃分政府職能邊界；確保司法獨立，法官獨立行使審判權(quán)，克服司法地方化的傾向；市場監(jiān)管實行“寬進嚴(yán)管”的方針，由事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向以事后監(jiān)管為主，實質(zhì)性審批轉(zhuǎn)向合規(guī)性監(jiān)管[20]。遲福林等人認(rèn)為，從實踐來看，市場主體有不規(guī)范的行為，政府也有不規(guī)范的行為，單靠政府用行政手段來維持市場秩序不僅不夠，而且還可能影響法治化營商環(huán)境建設(shè)。如果沒有法治作保障，就難免會出現(xiàn)市場秩序的混亂。走向法治市場經(jīng)濟，不僅是市場化改革的重大任務(wù)，也是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然要求[47]（P291）。

新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會議通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》明確表示，國務(wù)院及各部門要帶頭維護憲法和法律權(quán)威，建設(shè)法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，行使權(quán)力，履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。任進指出，所謂法治思維，就是從法律的視角，按照法律的規(guī)范、法律的精神、原則、目的和價值目標(biāo)，來思考和處理問題、做出決定；而法治方式是法治思維在實踐中的具體體現(xiàn)[57]。丁利認(rèn)為，中國傳統(tǒng)上一個秘而不宣的機制設(shè)計手段是，上級政府關(guān)注的是統(tǒng)治秩序的鞏固而較少注重社會公平，以容忍一定程度的犧牲部分人的社會福利來換取下級政府及其官員的忠誠。但隨著社會發(fā)展，地方政府及其雇員追求自我利益的行為帶來的負(fù)面影響越來越大，也與中央政府的社會福利目標(biāo)越來越偏離。地方法院不能獨立于地方政府，被強行捆綁在集團利益或地方利益的戰(zhàn)車上，是司法不公的重要原因之一[58]。張千帆認(rèn)為，無論是市場經(jīng)濟還是民主政治，都離不開一個基本法治秩序，而法治秩序的建構(gòu)則離不開公正獨立、不受政治干預(yù)的法官與律師隊伍。當(dāng)前，中國司法體制存在的弊端主要體現(xiàn)于三個方面：嚴(yán)重缺乏獨立性，法官判案極易受到政治與行政干預(yù)；司法腐敗十分嚴(yán)重；各級黨政違法干預(yù)司法過程的行為普遍存在。因此，執(zhí)政黨應(yīng)有意識地維護司法獨立，主動避免干預(yù)個案；憲法設(shè)計應(yīng)強化司法垂直管理，遏制地方保護主義；法院內(nèi)部應(yīng)弱化政治與行政控制，行政控制是滋生腐敗的溫床。法制化改革不只是局限于法院，而是囊括所有政府行為[59]。季衛(wèi)東認(rèn)為，現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行良好的國家都以法治為基礎(chǔ)。不僅限制公民的侵權(quán)行為，而且還限制政府濫用權(quán)力行為的現(xiàn)代法治原則，才是財產(chǎn)權(quán)和契約履行的可靠保障，才構(gòu)成自由競爭、公平競爭的前提條件，從而有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國在確立市場經(jīng)濟體制之后推行法治，乃改革開放時代制度變遷的必然邏輯。改革的最佳切入點是注重程序公正的法治。正因為現(xiàn)代法治國家的本質(zhì)是讓權(quán)力和權(quán)利同時受到適當(dāng)制約，特別是防止政府濫用權(quán)力，強調(diào)理性、自由以及公正，并且以承認(rèn)原則為規(guī)范效力的基礎(chǔ)，所以法治可以被視為適應(yīng)社會多元化態(tài)勢的一種新型的權(quán)威體系[60]。endprint

除了擺正政府與市場的關(guān)系，我們還必須擴大開放。2013年中央批準(zhǔn)成立了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)。周瑞金認(rèn)為，中國的整個改革進程，就是以開放倒逼改革、促進發(fā)展的過程。所以，建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是十八大以后中央做出的第一大改革開放的決策，是我們新一輪改革攻堅的很重要的一個戰(zhàn)役。這一戰(zhàn)一旦打開，沖破峽口，前面就是一馬平川。自貿(mào)區(qū)的進一步開放是一次新的思想解放，中國跟上世界的潮流不但不會對中國有危險，相反會給中國帶來更大的好處[61]。

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責(zé)任編輯：張新顏endprint