審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化問題初探

曲海濱

前沿探討

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化問題初探

曲海濱*

近年來,人民群眾對(duì)司法不公的意見比較強(qiáng)烈,司法公信力不足。其根源在很大程度上與審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)有關(guān)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求:“深化司法體制改革,加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,維護(hù)人民權(quán)利,讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。”據(jù)此,最高人民法院先后于2013年12月26日和2014年7月9日頒布了《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》及《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》(以下簡(jiǎn)稱《四五改革綱要》),提出探索建立“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。①對(duì)于新一輪的司法改革,河南省高級(jí)人民法院審判委員會(huì)專職委員王韶華博士將其歸納為“一個(gè)重心、兩個(gè)基本點(diǎn)”:一個(gè)重心,就是“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”;兩個(gè)基本點(diǎn),就是外部去“地方化”和內(nèi)部去“行政化”。實(shí)現(xiàn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化,既是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的重點(diǎn),也是河南省法院新型合議庭制度改革的目標(biāo)。

一、我國(guó)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化的基本認(rèn)知

(一)我國(guó)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化的改革歷程

1.1999年《人民法院五年改革綱要》(以下簡(jiǎn)稱《一五改革綱要》)強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)。針對(duì)長(zhǎng)期以來司法審判中存在的“先判后審”現(xiàn)象,《一五改革綱要》在“發(fā)揮法官獨(dú)立審判作用”的理念下,遵循“還權(quán)于合議庭”的主導(dǎo)思路,推出了以“強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)”為重點(diǎn)的改革方案。方案明確規(guī)定:“除合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定的重大、疑難案件外,其他案件一律由合議庭審理并作出裁判”,同時(shí)將審判委員會(huì)討論案件的范圍主要限定于少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題。

2.2005年《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004—2008)》(以下簡(jiǎn)稱《二五改革綱要》)強(qiáng)化院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判職責(zé)。《二五改革綱要》提出“建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制”,通過“逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制”,提升審判質(zhì)量與水平。綱要還把“改革和完善司法審判管理”列為法院建設(shè)的重要內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)“建立并細(xì)化與案件審理、審判權(quán)行使直接相關(guān)事項(xiàng)的管理辦法,改善管理方式”。綱要實(shí)施后,許多法院將裁判的決定權(quán)從合議庭或獨(dú)任法官手中收回,恢復(fù)了院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審批案件制度。

3.2009年《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009—2013)》(以下簡(jiǎn)稱《三五改革綱要》)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化人民法院職權(quán)配置。隨著大量涉訴信訪事件的出現(xiàn),《三五改革綱要》從“滿足人民群眾的司法需求”出發(fā),重新審視審判活動(dòng)中的權(quán)力關(guān)系,確立了“優(yōu)化人民法院職權(quán)配置”的改革思路。其主要內(nèi)容為:改革和完善人民法院司法職權(quán)運(yùn)行機(jī)制,形成更加合理的職權(quán)結(jié)構(gòu)和組織體系;改革和完善審判組織,完善審判委員會(huì)、合議庭、人民陪審員制度;改革和完善上下級(jí)人民法院之間的關(guān)系;改革和完善審判管理制度;改革和完善人民法院接受外部制約與監(jiān)督機(jī)制;加強(qiáng)司法職業(yè)保障制度建設(shè),研究建立對(duì)非法干預(yù)人民法院依法獨(dú)立辦案行為的責(zé)任追究制度。

《三五改革綱要》被學(xué)者視為“新一輪司法改革方向的微妙轉(zhuǎn)身”,是對(duì)“法官職業(yè)化”改革方向的糾正。但從理念上看,其改革措施很大程度上加重了審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的行政化色彩;從效果上看,“維穩(wěn)式”司法也影響了司法公信力的提高。2013年3月17日,十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議草案時(shí),有605票反對(duì),120票棄權(quán)。這表明在參與投票的2943名全國(guó)人大代表中,每6人中就有1人對(duì)法院工作表示不滿。

(二)當(dāng)前我國(guó)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制行政化的主要表現(xiàn)

1.內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化。管理層面,正、副院長(zhǎng)、黨組成員組成行政領(lǐng)導(dǎo)層,主持全院工作。審判業(yè)務(wù)層面,分設(shè)民事庭、刑事庭、行政庭、執(zhí)行局等部門,各業(yè)務(wù)部門設(shè)正、副庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)本部門工作。這種內(nèi)部行政化機(jī)構(gòu)設(shè)置的管理模式,是對(duì)增強(qiáng)司法能力、提高司法水平的制約,且容易導(dǎo)致審判活動(dòng)的等級(jí)性。

2.審判事務(wù)管理方式行政化。法院裁判的形成需要經(jīng)歷層層審批,亦即實(shí)行院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)以及審委會(huì)審批決定案件制度。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)主審法官的審判意見有不同看法時(shí),可以啟動(dòng)審判委員會(huì)討論或直接改變主審法官的處理意見。法官在認(rèn)定事實(shí)、適用法律的同時(shí),還必須服從層層領(lǐng)導(dǎo),獨(dú)立審判在一定意義上成為空話。①顧培東:《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。

3.審級(jí)制度漸趨行政化。依照法律規(guī)定,上、下級(jí)法院之間相互獨(dú)立,只是在審判工作上存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。但在實(shí)際工作中,這種關(guān)系卻異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。帶有部分行政管理性質(zhì)的審級(jí)制度,是否違背了“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”的憲法精神,值得商榷。

4.法官等級(jí)行政化。實(shí)行法官等級(jí)制度本是我國(guó)實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化的重要措施,但卻帶有強(qiáng)烈的行政印跡。具體而言,一是只要擔(dān)任法院副院長(zhǎng)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,不需要“通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得資格”,便可成為法官之上的“法官”。二是法官等級(jí)的評(píng)定通常與擔(dān)任的行政職務(wù)及所享受的職級(jí)掛鉤。三是法官列入“公務(wù)員”管理序列,其晉升和待遇與普通公務(wù)員基本無異。實(shí)踐表明,法官等級(jí)、職級(jí)行政化,不利于鼓勵(lì)法官專心致志地從事審判工作。

二、各地法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化改革的實(shí)踐與啟示

2013年10月,最高人民法院決定在上海、遼寧、廣東、河南等省、市的7個(gè)中級(jí)人民法院和2個(gè)基層法院開展“深化司法公開、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革”的試點(diǎn)。試點(diǎn)改革于2013年12月正式啟動(dòng),為期兩年。①徐昕等:《中國(guó)司法改革年度報(bào)告(2013)》,載《政法論壇》2014年第2期。根據(jù)該方案,全國(guó)各地法院結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了大膽嘗試,歸納起來,大致有以下幾種模式。

(一)上海模式

作為最高人民法院確定的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)法院,以及上海市司法體制改革先行先試法院,上海市第二中級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱上海二中院)制定了12項(xiàng)配套規(guī)定,其主要內(nèi)容為:

1.確立合議庭共同負(fù)責(zé)下的主審法官責(zé)任制。作為法院的審判組織,合議庭具體負(fù)責(zé)案件審判工作,除實(shí)行獨(dú)任制之外的所有案件均由合議庭審理并作出裁判。針對(duì)以往合議庭成員之間分工不平衡、“合而不議”“參而不審”等突出現(xiàn)象,上海二中院確立了合議庭成員共同負(fù)責(zé)下的主審法官責(zé)任制,使得該院合議庭內(nèi)部運(yùn)行更加規(guī)范,庭審階段合議庭成員共同參與程度提高。

2.建立主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議制度?？紤]到目前法官的司法能力參差不齊、統(tǒng)一適用法律問題尚未真正解決,上海二中院在本輪改革中建立了主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議制度,以發(fā)揮資深法官的作用,汲取集體智慧。為防止主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議成為變相地向院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)匯報(bào)案件的會(huì)議,該院還專門制定了《主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議工作規(guī)定(試行)》,明確規(guī)定召開主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議時(shí),必須有非本案合議庭的其他法官參會(huì)。

3.實(shí)行審判管理監(jiān)督職責(zé)“清單管理”制。上海二中院通過對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判管理監(jiān)督職責(zé)采取“清單管理”模式,厘清了院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)案件的審判權(quán)與對(duì)院、庭審判事務(wù)的審判管理職權(quán)之間的界限。其中,“權(quán)力清單”從正面規(guī)定院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判管理職權(quán),“負(fù)面清單”則從側(cè)面規(guī)定院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不得越級(jí)或超越分管范圍進(jìn)行管理,不得強(qiáng)令合議庭改變?cè)u(píng)議意見等。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)均應(yīng)以召開主審法官聯(lián)席會(huì)議、專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)會(huì)議等組織化方式進(jìn)行。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)在會(huì)上發(fā)表的意見、建議要記入會(huì)議記錄并歸卷或留存。“負(fù)面清單”和“全程留痕”使得院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不能對(duì)具體案件隨意進(jìn)行行政干預(yù)。

(二)葫蘆島模式

2013年11月至2014年2月,遼寧省葫蘆島市中級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱葫蘆島中院)用了4個(gè)月的時(shí)間,設(shè)計(jì)出臺(tái)了《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。按照該方案,葫蘆島市中級(jí)人民法院推出了一系列改革措施。

1.建立“扁平化”審判組織模式,完善合議庭辦案責(zé)任制。葫蘆島中院打破原有的立案、審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)庭之下再設(shè)合議庭的層級(jí)結(jié)構(gòu),將原有的13個(gè)業(yè)務(wù)庭重新劃分為立案、審理、執(zhí)行、評(píng)查4大類25個(gè)合議庭,要求合議庭成員在閱卷、庭審、合議、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、裁判文書制作等環(huán)節(jié)共同參與、共同負(fù)責(zé)、相互制約。該院裁判文書由案件承辦法官、合議庭其他成員、審判長(zhǎng)依次聯(lián)名簽署后生效,合議庭成員共同對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

2.取消案件審批權(quán),明確界定院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的職責(zé)。葫蘆島中院取消了案件審批制度,規(guī)定院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)只能簽署其參加合議審理的法律文書。該院還將副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)編入合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng),使其通過主持庭審或主審案件行使審判權(quán)。

3.建立專業(yè)法官會(huì)議制度,改革審判委員會(huì)制度。專業(yè)法官會(huì)議一般只討論法律適用問題,討論結(jié)果僅作為案件處理的參考意見。合議庭獨(dú)立決定案件處理結(jié)果,并對(duì)案件處理結(jié)果負(fù)責(zé)。葫蘆島中院明確限縮審判委員會(huì)討論案件的范圍,規(guī)定除法定須報(bào)請(qǐng)審判委員會(huì)討論的案件外,其他案件均由審判長(zhǎng)根據(jù)合議庭意見提請(qǐng)副院長(zhǎng)審核,確屬適用法律疑難或新類型案件,可提交審判委員會(huì)討論。

4.探索法院人員分類管理和綜合部門集約化管理。葫蘆島中院將全院工作人員分為4大類:法官、司法輔助人員、司法行政人員、社會(huì)化服務(wù)人員,并調(diào)整辦案法官比例。通過充分整合行政、政工、后勤管理等部門,該院成立了司法政務(wù),法官管理、黨務(wù)及紀(jì)律監(jiān)察,司法事務(wù)(財(cái)務(wù))三大管理委員會(huì),相關(guān)行政事務(wù)必須通過委員會(huì)研究、決策。①杜俊峰:《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的思考與實(shí)踐——以葫蘆島市中級(jí)人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革為分析樣本》,載《黨政干部學(xué)刊》2014年第9期。

5.加強(qiáng)審判管理監(jiān)督。葫蘆島中院主要通過以下三種途徑實(shí)現(xiàn)審判管理監(jiān)督的加強(qiáng):(1)成立案件評(píng)查委員會(huì),對(duì)案件進(jìn)行科學(xué)評(píng)查,既確保法官非因法定原因不受責(zé)任追究,又保證應(yīng)當(dāng)追究的錯(cuò)案責(zé)任能夠追究到位。(2)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制,選聘與法院有工作聯(lián)系的各界人士成立第三方評(píng)價(jià)委員會(huì)。該委員會(huì)通過通報(bào)案件處理情況,評(píng)議庭審、法律文書,明察暗訪、參與信訪接待等形式,對(duì)合議庭進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。(3)設(shè)立律師反映問題綠色通道。律師對(duì)其所代理案件的審理情況存有疑問、意見、建議的,可在案件審結(jié)后的合理期間內(nèi)通過律師管理科轉(zhuǎn)達(dá)至審判管理辦公室進(jìn)行相應(yīng)的處理。

(三)橫琴模式

2014年3月21日,備受關(guān)注的珠海橫琴新區(qū)人民法院(以下簡(jiǎn)稱橫琴法院)正式開始受理案件,進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作階段。作為全國(guó)司法體制改革試點(diǎn),橫琴法院設(shè)計(jì)之時(shí)就提出取消審判庭、取消案件審批制、建立法官會(huì)議制度等全國(guó)首創(chuàng)的改革舉措。②溫希:《橫琴新區(qū)法院21日正式受理案件:全國(guó)首創(chuàng)取消審判庭建制,法官錯(cuò)案責(zé)任終身追究》,載《珠海特區(qū)報(bào)》2014年3月11日第3版。

1.實(shí)行“法官員額制”。橫琴法院實(shí)行審判管理辦公室、人事監(jiān)察辦公室、司法政務(wù)辦公室、執(zhí)行局和法警支隊(duì)“三辦一局一隊(duì)”5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的建制,除院長(zhǎng)和兩名副院長(zhǎng)擔(dān)任兼職法官之外,橫琴法院僅設(shè)8名專職法官。專職法官級(jí)別是副處級(jí),不隸屬于法院內(nèi)任何行政機(jī)構(gòu)。

2.強(qiáng)化司法公開和錯(cuò)案問責(zé),從司法公開、流程監(jiān)督、審判組織、紀(jì)律監(jiān)督、錯(cuò)案追究等方面建立監(jiān)督機(jī)制。橫琴法院通過審判流程公開、執(zhí)行信息公開和裁判文書公開三個(gè)司法信息公開平臺(tái)的建設(shè)落實(shí)司法公開?！叭齻€(gè)司法信息公開平臺(tái)要保證所有能公開的案件信息公開,不公開就是例外,例外就要向社會(huì)解釋?！雹蹢钸B成:《珠海橫琴新區(qū):淡化人民法院、人民檢察院行政色彩》,載《光明日?qǐng)?bào)》2013 年12月31日第4版。對(duì)重大疑難復(fù)雜案件,獨(dú)任法官或?qū)徟虚L(zhǎng)可提請(qǐng)?zhí)峤粚I(yè)法官會(huì)議或?qū)徟形瘑T會(huì)會(huì)議討論。在錯(cuò)案問責(zé)方面,該院明確規(guī)定實(shí)行終身責(zé)任追究制度。

3.建設(shè)大訴訟服務(wù)中心。橫琴法院審判管理辦公室下設(shè)“訴訟服務(wù)中心”,作為案件受理窗口。在該中心,當(dāng)事人可實(shí)現(xiàn)一站式辦理查詢、咨詢、立案、交費(fèi)、復(fù)印、打印單據(jù)和遞交材料等事項(xiàng)。訴訟服務(wù)中心并沒有審判裁定權(quán),對(duì)于需要裁定的部分仍由法官完成。

4.取消裁判文書層層審批。在訴訟服務(wù)中心完成分案之后,由獨(dú)任法官或合議庭對(duì)案件進(jìn)行審理,并由審理者簽發(fā)裁判文書。適用簡(jiǎn)易程序的案件,裁決文書由獨(dú)任法官簽發(fā);適用普通程序的案件,裁判文書則由合議庭成員共同審核,由審判長(zhǎng)簽發(fā)。如果院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不擔(dān)任獨(dú)任法官和參加合議庭,將不能簽發(fā)裁判文書,不能決定案件的裁決結(jié)果。

(四)河南法院新型合議庭模式

從2013年4月開始,河南法院在全省開展了新型合議庭審判制度改革試點(diǎn)工作。此次改革以改變合議庭組成模式和工作分工為切入點(diǎn),旨在提高案件審判質(zhì)效、去除審判權(quán)運(yùn)行行政化。其中,具有代表性的改革模式有:

1.固定合議庭模式。三門峽市兩級(jí)人民法院的新型合議庭制度改革主要集中在兩個(gè)方面:組建新型審判團(tuán)隊(duì)和強(qiáng)化合議庭功能。該市法院打破原有庭室結(jié)構(gòu),按照“1名主審法官+2名審判人員或助理審判員+1名書記員”的“121”模式組成新型合議庭團(tuán)隊(duì)。根據(jù)“審者判,判者審”的原則,該市法院在大力推進(jìn)獨(dú)任制審判的基礎(chǔ)上,以“強(qiáng)化共同閱卷、強(qiáng)化庭審參與、強(qiáng)化集體決議、強(qiáng)化評(píng)議、強(qiáng)化共同簽署”為準(zhǔn)則,要求所有合議庭成員在評(píng)議時(shí)均應(yīng)對(duì)認(rèn)定事實(shí)和適用法律發(fā)表意見,而不得進(jìn)行簡(jiǎn)單的反對(duì)或附和。

2.辦案小組模式。鄭州市二七區(qū)人民法院在新型合議庭試點(diǎn)工作中,逐步形成以主審法官為核心,其他成員各盡其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。全院設(shè)立17個(gè)審判辦案組,各辦案組分別按照“1+2+3”或“1+3+4”的模式設(shè)立合議庭,即1名主審法官+2名普通法官+3名或4名法官助理、書記員。執(zhí)行局設(shè)4個(gè)執(zhí)行辦案組,各辦案組按照“1+1+5”或“1+2+6”的模式組成,即1名執(zhí)行長(zhǎng)+1名或2名審判員+5名或6名書記員。實(shí)施新型合議庭制度后,該院主管副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)要履行“一崗雙責(zé)”,即按照分工權(quán)限,在審閱、簽發(fā)法律文書及相關(guān)文件的同時(shí),還需擔(dān)任審判長(zhǎng)(執(zhí)行長(zhǎng)),帶頭辦理重大疑難案件。

3.主審法官工作室模式。鄭州市高新區(qū)人民法院結(jié)合審判實(shí)踐,在審判部門全面推行“主審法官工作室”制度。主審法官工作室由1名組長(zhǎng)(主審法官)、1名助理審判員、1名人民陪審員、1名法官助理、2名書記員組成,必要時(shí)工作室可根據(jù)主審法官的辦案能力及案件需要增加司法輔助人員。組長(zhǎng)對(duì)本工作室的全部案件負(fù)有直接審判職責(zé),具體包括工作室內(nèi)的案件分配、任務(wù)分工、組織合議、法律指導(dǎo)、文書審核、材料上報(bào)、績(jī)效考核以及相關(guān)文書的簽發(fā)工作。該院還推出以個(gè)人姓名命名的法官工作室,以提升法官的職業(yè)尊榮感與辦案積極性。

(五)澗西模式

基于對(duì)上述改革模式的利弊分析,在洛陽市中級(jí)人民法院的指導(dǎo)下,作為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)基層法院的洛陽市澗西區(qū)人民法院(以下簡(jiǎn)稱澗西法院),從如下幾個(gè)方面進(jìn)行了改革:

1.按照“一個(gè)合議庭即為一個(gè)審判庭”的模式,實(shí)行專業(yè)化審判。澗西法院根據(jù)案件特點(diǎn)劃分了18個(gè)審判專業(yè),按照“一個(gè)合議庭即為一個(gè)審判庭”的模式,相應(yīng)地設(shè)立了18個(gè)合議庭,每類專業(yè)案件固定由其中一個(gè)合議庭審理。為使院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員真正回歸審判一線,該院專門設(shè)立了1個(gè)院長(zhǎng)合議庭和3個(gè)審判委員會(huì)委員合議庭,將院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員編入合議庭,直接審理重大、疑難、復(fù)雜案件。同時(shí),該院嚴(yán)格實(shí)行合議庭辦案責(zé)任制,明確規(guī)定裁判文書由案件承辦法官、合議庭其他成員、審判長(zhǎng)依次簽署。

2.實(shí)行人員分類管理,優(yōu)化審判資源。為優(yōu)化審判隊(duì)伍結(jié)構(gòu),緩解一線審判壓力,澗西法院將工作人員按照法官、審判輔助人員和司法行政人員進(jìn)行分類管理,對(duì)立案、記錄、送達(dá)、保全、財(cái)務(wù)、車輛、法庭、法警等行政、后勤事務(wù)實(shí)行“八項(xiàng)集中管理”。該院每年受理案件數(shù)量保持在5000件左右。改革前一線辦案法官為35名,人均每年辦案150件左右;改革后,一線辦案法官達(dá)到了55名,人均每年辦案100件左右。

3.實(shí)行審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度,創(chuàng)新業(yè)務(wù)指導(dǎo)。澗西法院設(shè)立了在審判委員會(huì)指導(dǎo)下的審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、專業(yè)法官會(huì)議,并分別制定具體的制度規(guī)則,明確各自討論案件的范圍。該院規(guī)定提交審判委員會(huì)討論的案件,需先經(jīng)過審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議討論。對(duì)于某些合議庭意見存在嚴(yán)重分歧的案件,專業(yè)法官會(huì)議、審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議可以提出指導(dǎo)性意見。但獨(dú)任法官、合議庭、審判委員會(huì)作為案件的責(zé)任主體,最終的案件裁決權(quán)仍由其獨(dú)立行使。

4.實(shí)行案件等級(jí)評(píng)定制度,強(qiáng)化監(jiān)督管理。通過制定《案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》和《案件效率等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》,澗西法院把辦案質(zhì)量和效率分別劃分為5個(gè)等級(jí),將考核指標(biāo)全部量化。該院還確立了副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)定期旁聽庭審、定期抽查裁判文書、定期抽查合議庭筆錄等案件評(píng)查制度。為確保實(shí)現(xiàn)“全程留痕”,該院規(guī)定文書加蓋院印時(shí),工作人員必須認(rèn)真審查隨卷的案件質(zhì)效跟蹤監(jiān)督卡和廉潔辦案跟蹤監(jiān)督卡。

5.實(shí)行專項(xiàng)辦案獎(jiǎng)勵(lì),加強(qiáng)法官職業(yè)保障。為調(diào)動(dòng)法官辦案的積極性,澗西法院在改革方案中明確規(guī)定,高級(jí)法官結(jié)案100件獎(jiǎng)勵(lì)6萬元、一級(jí)法官結(jié)案100件獎(jiǎng)勵(lì)5萬元、二級(jí)法官結(jié)案100件獎(jiǎng)勵(lì)4萬元、三級(jí)法官結(jié)案100件獎(jiǎng)勵(lì)3萬元、四級(jí)法官結(jié)案100件獎(jiǎng)勵(lì)2萬元、五級(jí)法官結(jié)案100件獎(jiǎng)勵(lì)1萬元、審判輔助人員完成輔助任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)5000元。同時(shí),該院還對(duì)在新型合議庭審判制度改革的宣傳、調(diào)研、信息、案例工作中表現(xiàn)突出的個(gè)人給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。

三、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化的制度建議

總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合《四五改革綱要》的內(nèi)容及黨的十八屆四中全會(huì)的精神,審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化改革可從以下方面著手:

(一)建立合理配置優(yōu)質(zhì)審判資源,最大限度地抵御不當(dāng)干預(yù)的扁平化新型審判組織模式

在扁平化新型審判組織內(nèi),通過合議制度的改革,可以極大地激發(fā)合議庭法官的工作活力,實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。

試樣表面潤(rùn)濕性能的表征在DSA100接觸角(CA)測(cè)量?jī)x上進(jìn)行，溫度25 ℃，相對(duì)濕度20%±10%。每組數(shù)據(jù)均取5點(diǎn)測(cè)定結(jié)果的平均值。

1.建立符合審判活動(dòng)規(guī)律的合議庭制度。要實(shí)現(xiàn)審與判、權(quán)與責(zé)相統(tǒng)一的目標(biāo),關(guān)鍵在于讓案件的審理和判決的權(quán)力均集中在合議庭手中。在合議庭的組建上,各法院可采取“1+1+2+x”的模式,即1名審判長(zhǎng)、1名主審法官、2名法官和若干名審判輔助人員。審判輔助人員指案件送達(dá)員、訴訟保全員和隨案書記員等,由訴訟服務(wù)中心集中管理。各合議庭另配備1名跟庭書記員,由合議庭調(diào)配、管理和使用。

2.突出合議庭的審判主體地位。各法院應(yīng)建立以審判長(zhǎng)為核心、合議庭依法獨(dú)立辦案的工作機(jī)制,取消由院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)文書和庭長(zhǎng)審批文書等環(huán)節(jié)。所有案件均由審判長(zhǎng)自行送達(dá)、審理和簽發(fā)。①楊凱:《審判管理理論體系的法理構(gòu)架與體制機(jī)制創(chuàng)新》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。審判長(zhǎng)在此基礎(chǔ)上行使相對(duì)完整、獨(dú)立的審判職權(quán),包括案件分配權(quán)、人員調(diào)度管理權(quán)、裁判文書簽發(fā)權(quán)等。

3.強(qiáng)調(diào)合議庭及其成員的主體責(zé)任。(1)確立“平等、充分、自主、連續(xù)”的評(píng)議活動(dòng)原則。合議庭成員平等表決、充分討論、自主判斷,且在評(píng)議活動(dòng)開展之前必須做好準(zhǔn)備,以保證評(píng)議活動(dòng)一次性連續(xù)進(jìn)行。(2)細(xì)化評(píng)議標(biāo)準(zhǔn),分解評(píng)議步驟。合議庭評(píng)議的對(duì)象是經(jīng)過法庭審理的所有證據(jù)、事實(shí)以及法律適用問題,對(duì)當(dāng)事人爭(zhēng)議較大的問題要重點(diǎn)評(píng)議。評(píng)議過程中,合議庭成員必須展示證據(jù)取舍、事實(shí)認(rèn)定、法律適用的證成過程。(3)規(guī)范合議庭評(píng)議筆錄的制作過程。書記員必須當(dāng)場(chǎng)記錄合議庭成員的發(fā)言,如實(shí)反映評(píng)議情況,以備評(píng)查。評(píng)議結(jié)束后,合議庭成員和記錄人應(yīng)在評(píng)議筆錄上即時(shí)簽名,對(duì)于補(bǔ)制的評(píng)議筆錄,合議庭成員和記錄人員有權(quán)拒絕簽名。

4.實(shí)行審判長(zhǎng)、合議庭的適度動(dòng)態(tài)管理。各法院應(yīng)勇于打破較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)審判單元較為固定的傳統(tǒng)模式,對(duì)審判單元進(jìn)行動(dòng)態(tài)組合,動(dòng)態(tài)管理。合議庭的組成應(yīng)依托信息化平臺(tái),在法官庫中隨機(jī)選出。審判長(zhǎng)的管理由常任制改為資格制,并實(shí)行定期選任、優(yōu)勝劣汰、單獨(dú)序列的管理方式。審判長(zhǎng)應(yīng)主動(dòng)從行政管理者的身份中剝離,回歸到辦案人、審判活動(dòng)組織者的本源狀態(tài)。合議庭管理改革的重點(diǎn)在于改變審判長(zhǎng)與合議庭成員的關(guān)系,推動(dòng)成員與審判長(zhǎng)之間的地位平等,并以地位平等帶動(dòng)權(quán)力制衡。

(二)明確界定審判權(quán)與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)責(zé)邊界

推動(dòng)法院內(nèi)部監(jiān)督制度的去行政化改革,關(guān)鍵在于科學(xué)界定院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),使這些權(quán)力的行使相互促進(jìn)、互不干擾。①龍飛:《“去行政化”是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的核心與關(guān)鍵》,載《人民法院報(bào)》2013年11月19日第1版。

1.院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判權(quán)通過直接參與案件審理來實(shí)現(xiàn)。親歷性是審判所不可或缺的特性,審判活動(dòng)的言詞原則、直接原則等都是建立在親歷性之上的。因此,院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判權(quán)的行使,除了依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,對(duì)案件審理中遇到的回避、保全等程序事項(xiàng)作出決定外,均應(yīng)通過作為合議庭成員直接參與案件審理的方式來實(shí)現(xiàn)。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)具有深厚的法律功底和豐富的審判經(jīng)驗(yàn),由其親自審理案件,既能保證案件質(zhì)量,又能起到對(duì)年輕法官傳、幫、帶的作用。但在該改革措施的推行中,各法院應(yīng)考慮到院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的雙重責(zé)任,選擇一些新穎性、疑難性、矛盾沖突激烈、社會(huì)影響大的典型案件由院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審理,而不宜將其參與辦案的指標(biāo)定得過高,以避免實(shí)際工作中院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)掛名走形式。

2.院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)在行使審判管理權(quán)時(shí)應(yīng)突出重點(diǎn)。概括地講,院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判管理權(quán)的重點(diǎn)內(nèi)容包括:(1)審判職權(quán)配置。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)應(yīng)在區(qū)分重大、復(fù)雜、疑難案件和一般案件的基礎(chǔ)上,界定自身的審核權(quán)限②庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)之間也應(yīng)明確界分。、合議庭的自行裁決權(quán),以及決定案件是否提交審判委員會(huì)討論。(2)審判流程控制。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)節(jié)點(diǎn)時(shí)限內(nèi)審判事務(wù)完成的情況,通過審判管理系統(tǒng)分別設(shè)置節(jié)點(diǎn)提示、節(jié)點(diǎn)預(yù)警、審限審批、督促催辦,推動(dòng)審判流程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。(3)審判績(jī)效管理。包括審判態(tài)勢(shì)分析、業(yè)務(wù)條線管理等。(4)案件質(zhì)量管理。包括個(gè)案審核、重點(diǎn)案件把關(guān)、加強(qiáng)審判指導(dǎo)、統(tǒng)一司法尺度等。在上述權(quán)能中,院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)更多地在審判質(zhì)量效率控制、法官審判績(jī)效評(píng)估、法官業(yè)務(wù)素質(zhì)提升等方面承擔(dān)職責(zé),把握住審判管理工作的源頭和本質(zhì)。

3.院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)應(yīng)規(guī)范行使審判監(jiān)督權(quán)。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督權(quán)分為個(gè)案審核監(jiān)督權(quán)與合議指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)。(1)各法院應(yīng)明確院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)案件的實(shí)體處理只有監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)和咨詢權(quán),而沒有決定權(quán)。即便是提交審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議討論的案件,討論結(jié)果對(duì)合議庭也沒有約束力,合議庭有權(quán)決定是否采納。(2)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)所審核案件的類型應(yīng)細(xì)化為:合議庭意見不一致的案件、二審擬發(fā)回改判的案件、重大疑難新類型案件、擬判處死刑的刑事案件、抗訴的刑事案件、擬宣告無罪的案件等。(3)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)提出審核意見前,必須審閱案卷、聽取合議庭意見,必要時(shí)還應(yīng)調(diào)取查看庭審錄像。(4)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)通過采取定期檢查和隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式,強(qiáng)化對(duì)合議庭履職情況的監(jiān)督檢查,并重點(diǎn)檢查合議庭在庭前是否準(zhǔn)備庭審提綱、是否按規(guī)定的時(shí)間與程序合議、是否違反合議規(guī)范等。

(三)改革審判委員會(huì)工作機(jī)制,促進(jìn)其職能良性回歸

1.改革審判委員會(huì)的組成。當(dāng)前審判委員會(huì)委員的組成帶有濃厚的行政色彩,院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)乃至政治部主任、紀(jì)檢組長(zhǎng)等都是審判委員會(huì)委員,而業(yè)務(wù)精湛、理論功底深厚的普通審判員卻無法進(jìn)入審判委員會(huì)。不可否認(rèn),審判委員會(huì)的大多數(shù)成員都是從業(yè)務(wù)一線逐漸成長(zhǎng)起來的,業(yè)務(wù)熟練、理論素質(zhì)較高,但是也有一些一直從事行政管理、信訪工作的成員,由其對(duì)案件發(fā)表實(shí)質(zhì)性意見,有違司法公正的原則。因此,除院長(zhǎng)、審判業(yè)務(wù)的主管副院長(zhǎng)作為常任委員外,審判委員會(huì)應(yīng)著重吸收一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、素質(zhì)高的資深專家型法官,甚至可聘請(qǐng)一些法學(xué)家、某些專業(yè)領(lǐng)域的專家作為普通委員。同時(shí),各法院需加大培訓(xùn)力度,對(duì)審判委員會(huì)委員進(jìn)行定期考核,并建立順暢的準(zhǔn)入、退出機(jī)制,對(duì)審判委員會(huì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

2.設(shè)置專業(yè)審判委員會(huì)。對(duì)于專業(yè)審判委員會(huì)的劃分,各法院有民事、刑事、行政審判委員會(huì)的“三分法”,也有另附知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者勞動(dòng)爭(zhēng)議審判委員會(huì)的“四分法”。筆者以為,民事審判、刑事審判、行政審判是各級(jí)法院審判業(yè)務(wù)的三大基石,各級(jí)法院都應(yīng)該設(shè)置與三大審判制度相對(duì)應(yīng)的專業(yè)審判委員會(huì),但知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件主要集中在中級(jí)以上人民法院,且專業(yè)性更強(qiáng),因此,應(yīng)當(dāng)僅在中級(jí)以上人民法院設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判委員會(huì)。專業(yè)審判委員會(huì)是審判委員會(huì)按照業(yè)務(wù)不同進(jìn)行的分工,前者作出的決議當(dāng)然代表后者。

3.嚴(yán)格限制并逐漸縮小審判委員會(huì)案件討論的范圍。審判委員會(huì)最首要的任務(wù)是總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn),但目前卻將主要的時(shí)間、精力、人員用于討論具體的案件。該現(xiàn)象既造成審判委員會(huì)工作量加大,無法集中精力完成總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)的首要任務(wù),又滋長(zhǎng)了審判人員的依賴意識(shí),使其逐漸將審判委員會(huì)視為上移矛盾、逃避責(zé)任的避風(fēng)港。因此,各法院應(yīng)將進(jìn)入審判委員會(huì)討論的案件范圍嚴(yán)格限制為“重大、疑難”案件①重大案件大致應(yīng)包括如下幾類:在本地有重大影響的案件;上級(jí)法院指定下級(jí)法院審判的案件;上級(jí)法院指令下級(jí)法院再審的案件;依照審判監(jiān)督程序立案再審后需要改判的案件;人民檢察院提起抗訴的案件。疑難案件應(yīng)包括法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的案件和新類型案件。,明確具體的標(biāo)準(zhǔn),且不再設(shè)立兜底條款。

(四)建立符合司法規(guī)律的辦案責(zé)任制,以法治化監(jiān)督促進(jìn)司法職業(yè)化

在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化改革中,強(qiáng)化司法責(zé)任制是重點(diǎn)內(nèi)容之一,具體而言,可從以下幾個(gè)方面著手:(1)在省以下人、財(cái)、物統(tǒng)一管理的情況下,各省應(yīng)構(gòu)建懲防體系,防止法院在省以下相對(duì)獨(dú)立后可能會(huì)產(chǎn)生的新的腐敗。(2)各法院應(yīng)在積極探索更加科學(xué)的法官考核管理方法的同時(shí),建立法官職業(yè)道德評(píng)判機(jī)制,做到既防范“看得見的腐敗”,又防范“看不見的腐敗”。(3)各法院應(yīng)完善法官退出機(jī)制,將那些已經(jīng)不再適應(yīng)工作要求的法官調(diào)離司法崗位,保障司法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。(4)各法院可嘗試建立廉政保證金制度,通過適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲,逐步完善廉政激勵(lì)機(jī)制。

(五)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一,健全法官的職業(yè)保障制度

法官職業(yè)保障制度的健全包括以下內(nèi)容:(1)建立科學(xué)的法官等級(jí)晉升機(jī)制,使法官職務(wù)與行政職級(jí)相脫離。各法院應(yīng)實(shí)行單獨(dú)的法官業(yè)績(jī)考核和等級(jí)晉升制度,將法官的專業(yè)能力和工作業(yè)績(jī)作為評(píng)定等級(jí)的主要依據(jù)。(2)建立健全法官人身安全和身份保障機(jī)制。各法院應(yīng)加大對(duì)暴力抗法和危害法官人身安全行為的懲處力度。并為法官辦理人身意外傷害保險(xiǎn),提高因公犧牲撫恤的標(biāo)準(zhǔn)。(3)建立法官任期保障和職務(wù)行為豁免制度。法官一經(jīng)任用,非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不得被免職、降職、調(diào)任、辭退或者處分。未經(jīng)任免機(jī)關(guān)同意,各單位和個(gè)人不得對(duì)法官采取拘留、逮捕和其他限制人身自由的措施。

結(jié) 語

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化改革涉及面廣,各地情況千差萬別,不同層級(jí)司法機(jī)關(guān)工作要求、隊(duì)伍狀況也有較大差異。各法院的改革應(yīng)建立在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,既要對(duì)影響司法公正、制約司法能力的突出問題找準(zhǔn)癥結(jié),又要對(duì)推進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化改革過程中出現(xiàn)的阻力充分估計(jì),做到謀定而后動(dòng)。作為一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程,審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制去行政化改革不可能一蹴而就,而應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn),穩(wěn)步推進(jìn)。在此次改革中,各法院應(yīng)做到既不遷就于現(xiàn)狀止步不前,又不脫離現(xiàn)階段實(shí)際盲動(dòng)冒進(jìn),以確保改革的力度、進(jìn)度和社會(huì)可承受的程度相適應(yīng)。

*作者系洛陽市中級(jí)人民法院院長(zhǎng),法律碩士。