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    高等教育行政訴訟中的司法審查強(qiáng)度
    ——基于幾個(gè)案例的探討

    2015-04-09 14:33:30王俊棋
    關(guān)鍵詞:法院司法學(xué)術(shù)

    王俊棋

    (四川大學(xué) 四川成都 610064)

    高等教育行政訴訟中的司法審查強(qiáng)度
    ——基于幾個(gè)案例的探討

    王俊棋

    (四川大學(xué) 四川成都 610064)

    我國(guó)的教育行政法制,存在立法滯后,高等學(xué)校、高教教師法律地位不夠明確等突出問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放的不斷深入,高校師生的權(quán)利意識(shí)漸趨增強(qiáng)。在最高人民法院公布的“公報(bào)案例”與指導(dǎo)案例中,涉及到幾起高校學(xué)生因?qū)W業(yè)學(xué)位證書糾紛而起訴高校的案件,從中暴露出高校內(nèi)部管理中的公法行為法制化程度低,管理相對(duì)人受到權(quán)利侵害的隱患大。這些案例在受案范圍、程序與實(shí)體的審查強(qiáng)度、判決的強(qiáng)度方面做了示范與闡釋,對(duì)促進(jìn)行政法制的發(fā)展意義重大。

    高等教育;行政訴訟;審查強(qiáng)度;法律解釋

    我國(guó)的行政訴訟制度自1989年建立以來(lái),隨著時(shí)代的發(fā)展,人民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),政府對(duì)依法行政的強(qiáng)調(diào),行政法制不斷進(jìn)步。行政訴訟在其中起到了維護(hù)公民基本權(quán)利,促進(jìn)政府依法行政的重要作用?;仡櫺姓V訟法實(shí)施以來(lái)的二十多年,行政訴訟案件類型逐漸增多,對(duì)行政行為的司法審查的強(qiáng)度也有增強(qiáng)的趨勢(shì)。在行政訴訟案件類型中,有一類案件比較引人注目,那就是高等教育領(lǐng)域的行政糾紛。而這一類糾紛折射出我國(guó)法治的諸多問(wèn)題,本文擬從司法審查的強(qiáng)度及其可能的發(fā)展趨勢(shì)做一些討論。

    一、關(guān)于高等教育糾紛的受案

    所謂行政行為的司法審查強(qiáng)度,有橫向和縱向兩個(gè)視野。從橫向上說(shuō),首先要判斷該行政行為是否可以成為司法審查的對(duì)象,是否是行政訴訟的受案范圍,受案范圍與審查強(qiáng)度都涉及行政訴訟這一司法程序的“中樞神經(jīng)”,即行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系,而在社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程中,都經(jīng)歷了從窄到寬、從嚴(yán)格限制到相對(duì)寬松的相似過(guò)程[1]。從縱向上來(lái)看,則是司法審查對(duì)行政行為的程序、實(shí)體問(wèn)題介入、評(píng)價(jià)、干預(yù)的力度問(wèn)題。

    在我國(guó)高等教育領(lǐng)域中,高等學(xué)校的公法地位一直不甚明確。高等學(xué)校與其他法律關(guān)系主體既可以發(fā)生私法關(guān)系,也可以發(fā)生公法關(guān)系。在公法關(guān)系上,又既可以成為行政相對(duì)人(如政府對(duì)學(xué)校的設(shè)立、撤銷、合并、土地經(jīng)費(fèi)的劃撥、招生就業(yè)的指令、教育方針的執(zhí)行、教育行政處罰等等),又可以作為行政行為的主體(法律法規(guī)授權(quán)的組織),如其管理學(xué)生、教師的部分行為,本文著重討論判例中的高等學(xué)校作為行政主體的情況。

    行政訴訟法實(shí)施以后,不時(shí)有學(xué)生起訴學(xué)校(大中專學(xué)校均有,由于我國(guó)的中等專業(yè)學(xué)校在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代在實(shí)際上也具有某種類似于高等教育的職能,它能使畢業(yè)生獲得一種“身份”或者是重大的就業(yè)質(zhì)量保障,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革,這一功能已經(jīng)幾乎消失)的案件出現(xiàn),但是一開(kāi)始法院在是否應(yīng)當(dāng)受理此類案件頗覺(jué)踟躕,一方面由于在法律上缺少明確的規(guī)定,基層法院往往對(duì)這些規(guī)定拿捏不準(zhǔn),另外一方面由于法院制度的原因,法官也擔(dān)心因?yàn)槭芾泶祟惏讣鴰?lái)難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。公民對(duì)提起此類案件也心存疑慮,有時(shí)候甚至主動(dòng)放棄了權(quán)利訴求??梢?jiàn),在多數(shù)國(guó)民心目中,對(duì)于這一類案件是否能夠進(jìn)入法院接受司法審查心存疑慮,這當(dāng)然與我國(guó)法治處于初級(jí)階段,國(guó)民法律素養(yǎng)不高有關(guān),但是即使是在法律專家那里,這些案件的受理也不是毫無(wú)疑慮的。這種疑慮在于:這種爭(zhēng)議是不是公法爭(zhēng)議?如果是公法爭(zhēng)議,在理論上就應(yīng)當(dāng)有法律救濟(jì)途徑,不管是憲法訴訟還是普通行政訴訟。至于我國(guó)目前是否是現(xiàn)行行政訴訟法的受案范圍另當(dāng)別論,換言之作為一個(gè)理論問(wèn)題應(yīng)有學(xué)理上的結(jié)論。因?yàn)樵谀撤N意義上這一類糾紛也可以理解為民事合同糾紛(把學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系理解為合同關(guān)系,學(xué)生交納學(xué)費(fèi)完成學(xué)業(yè)——學(xué)校提供教學(xué)頒發(fā)文憑,且今日大學(xué)生在校內(nèi)的權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng),多基于這種“合同思維”,越來(lái)越多的大學(xué)生將自己視為教育服務(wù)的消費(fèi)者,而不是被動(dòng)接受的“受教育者”,表現(xiàn)在他們更加大膽地對(duì)學(xué)校管理尤其是后勤服務(wù)質(zhì)量、教學(xué)質(zhì)量表達(dá)自己的看法與見(jiàn)解)?;蛘咴趯W(xué)生與學(xué)校的關(guān)系中,既有公法性質(zhì)的關(guān)系,也有私法性質(zhì)的關(guān)系,畢竟有混合交叉的因素?!盃I(yíng)造物的利用關(guān)系究屬公法關(guān)系抑或私法關(guān)系,實(shí)則難以一概而論”[2]。雖然在沒(méi)有行政訴訟的時(shí)代,這一類糾紛也被當(dāng)著民事糾紛來(lái)受理,由民事審判庭承擔(dān)審判。但是在行政訴訟法已經(jīng)頒行之后,這一類糾紛如果完全視為民事糾紛,則忽視了其公法爭(zhēng)議的一面,而如果遽然按照行政訴訟受理,則法院、學(xué)界、民眾都表現(xiàn)出了一定的不適應(yīng)。這突出表現(xiàn)在關(guān)于這一類案件是否屬于現(xiàn)行行政訴訟法的受案范圍問(wèn)題上。

    田永案在這一類案件中是最為著名的,可以說(shuō)田永案在高等教育法制化進(jìn)程中,扮演了一個(gè)里程碑的角色。盡管今天看起來(lái)田永案的審判尚有不少瑕疵,在后來(lái)最高法院的案例指導(dǎo)中,似乎也在有意淡化田永案中實(shí)體審查部分的影響,但是對(duì)田永案的受案和程序?qū)彶榈目隙ㄊ且恢北粓?jiān)持下來(lái)了的。因此,在橫向?qū)彶榈膹?qiáng)度上,田永案的重大意義在于,它明確了高等學(xué)校學(xué)生與學(xué)校之間的關(guān)于學(xué)歷證書頒發(fā)、學(xué)位授予的爭(zhēng)議,是公法爭(zhēng)議。這一界定在法治國(guó)家較易被接受,所謂“特別權(quán)力關(guān)系”在一定程度上已被突破與放棄。但是由于我國(guó)高等學(xué)校的法律地位一直不甚明確,故在法律沒(méi)有明確界定的情況下,就需要學(xué)理闡釋。法院若要受案,也必須做出解釋。受理田永案的初審法院就經(jīng)歷這樣一個(gè)判斷過(guò)程,以至于在判決書中罕見(jiàn)地對(duì)受案理由做出了較長(zhǎng)的解釋,這在通常的判決書中是無(wú)需論證的。法院要說(shuō)明,田永案不僅是公法爭(zhēng)議,而且是現(xiàn)行行政訴訟法框架下可以受理的公法爭(zhēng)議。法院在判決書中寫道,“在我國(guó)目前的情況下,某些事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體,雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格,但是法律賦予它行駛一定的管理職權(quán)。這些單位、團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系,而是特殊的行政管理關(guān)系,他們之間因管理行為而發(fā)生的爭(zhēng)議,不是民事訴訟,而是行政訴訟。盡管行政訴訟法第二十五條所指的被告是行政機(jī)關(guān),但是為了維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益,監(jiān)督事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依法行使國(guó)家賦予的行政管理職權(quán),將其列為行政訴訟的被告,適用行政訴訟法來(lái)解決它們與管理相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議,有利于化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?!景副桓姹本┛萍即髮W(xué)是從事高等教育事業(yè)的法人,原告田永訴請(qǐng)其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證,正是由于其代表國(guó)家行使對(duì)受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的行政權(quán)力時(shí)引起的行政爭(zhēng)議,可以適用行政訴訟法予以解決?!纱丝梢?jiàn)學(xué)籍管理也是學(xué)校依法對(duì)受教育者實(shí)施的一項(xiàng)特殊的行政管理?!逃邔?duì)受教育者實(shí)施管理中,雖然有相應(yīng)的教育自主權(quán),但不得違背國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定?!痹谶@個(gè)論述中,出現(xiàn)了“管理相對(duì)人”、“特殊的行政管理關(guān)系”、“國(guó)家賦予的行政管理職權(quán)”這樣一些核心點(diǎn),對(duì)行政訴訟法做了立法目的解釋,用以拓展法院的行政訴訟管轄范圍,這一論證和美國(guó)歷史上的“馬伯里訴麥迪遜案”頗有神似之處。這兩個(gè)案件當(dāng)然不可同日而語(yǔ),但是在中國(guó)行政訴訟史上,田永案的這一解釋,為法院明確受理此類案件做了再清楚不過(guò)的闡明。事實(shí)上,這一案件中的“管理相對(duì)人”,其實(shí)還恰恰不是社會(huì)生活中同類組織對(duì)其相對(duì)人實(shí)施管理的最典型情況。比如,就是在高校內(nèi)部,學(xué)校對(duì)教師的“管理”的力度和意味遠(yuǎn)大于學(xué)生,教師的所有職務(wù)活動(dòng),都受著校內(nèi)成文和不成文的各種規(guī)矩、慣例約束,而教師權(quán)益受到侵害的機(jī)會(huì)也遠(yuǎn)較學(xué)生為多。社會(huì)上其他“法律法規(guī)授權(quán)的組織”對(duì)公民權(quán)益侵害的情況,也比學(xué)校侵害學(xué)生利益發(fā)生得更為頻繁。其實(shí)在通常情況下,受傳統(tǒng)的教育觀念影響,公立高等學(xué)校對(duì)學(xué)生還是以愛(ài)護(hù)為主的,學(xué)生對(duì)學(xué)校、教師也主要是尊重的,雙方的關(guān)系幾乎和諧到讓人遺忘法律的程度,反而不像其他類似關(guān)系中那樣劍拔弩張。學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系更容易被接受為“哺育”與“感恩”的關(guān)系,而不是“管理”與“被管理”的關(guān)系。因?yàn)楹徒逃δ芟啾?,學(xué)校對(duì)學(xué)生的“管理職能”確實(shí)是相對(duì)隱性的,“服務(wù)”與“被服務(wù)”反而更為顯性。但是法院卻選擇了一個(gè)傳統(tǒng)上人們?nèi)菀渍J(rèn)為是“不典型”的管理關(guān)系來(lái)說(shuō)明“此類案件應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟受理”。這樣的選擇無(wú)疑是明智的,因?yàn)檫@既避開(kāi)了某些尖銳的領(lǐng)域而容易被視為某種“獨(dú)立”,又能很好地說(shuō)明連這一類人們意識(shí)中較為隱蔽的行政管理關(guān)系都“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)入行政訴訟,那么舉輕以包重,那些更為顯性的公權(quán)力管理關(guān)系,盡管是某些看似非常柔性的組織所作,則更應(yīng)該是行政訴訟的受案范圍。直接類似的關(guān)系就是高等學(xué)校對(duì)教師的管理,我國(guó)高等學(xué)校作為事業(yè)單位的典型例子,在教職工管理方面的法制化程度較低,很多涉及教師權(quán)益的重要領(lǐng)域,如職稱評(píng)審、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、學(xué)術(shù)榮譽(yù)、利益分配等領(lǐng)域,很多學(xué)校甚至尚無(wú)統(tǒng)一、明確的規(guī)范,或者雖有規(guī)范卻“立規(guī)質(zhì)量”不高,條文十分含混,解釋空間太大,而在執(zhí)行中又隨長(zhǎng)官意志而變化,甚至看人下菜,實(shí)行多重標(biāo)準(zhǔn),缺乏正當(dāng)程序觀念,因而教師在遭遇到侵權(quán)事件的時(shí)候,才想起去了解學(xué)校的相關(guān)規(guī)定,卻發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定含混不清,甚至并無(wú)規(guī)定,而無(wú)從維權(quán)。而到目前為止,尚無(wú)高校教師與高等學(xué)校之間的公法爭(zhēng)議而產(chǎn)生的高級(jí)別判例。而這一類案件有可能成為教育法治中新的行政訴訟類型。實(shí)際上,僅以職稱評(píng)審為例,高校教師對(duì)學(xué)校以及教育行政部門時(shí)感不滿,在多數(shù)情況下這些管理者確實(shí)存在制度和程序的重大瑕疵,其中不乏有值得法律介入之和獲得行政訴訟救濟(jì)者。而我國(guó)的《高等教育法》在立法層面對(duì)這類問(wèn)題視之缺如。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),“公私立大學(xué)、院、系所教師評(píng)審委員會(huì)關(guān)于教師升等評(píng)審之權(quán)限,系屬法律在特定范圍內(nèi)授予公權(quán)力之行使,亦經(jīng)‘司法院’釋字第四六二號(hào)釋示有案”[3]。田永案所作出的關(guān)于受案范圍的闡述中,已經(jīng)明確突破了特別權(quán)力關(guān)系的束縛,在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟框架下明確了公營(yíng)造物、公務(wù)法人與其管理相對(duì)人產(chǎn)生的公法爭(zhēng)議可以而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)入行政訴訟的司法審查。這不僅對(duì)我國(guó)行政訴訟法學(xué)的研究具有重大的推動(dòng)作用,在行政訴訟制度建設(shè)和行政訴訟法的修改,以及相關(guān)教育法制的建設(shè)方面,都有重大的意義。

    由“田永案”所反映出來(lái)的一個(gè)突出問(wèn)題是高校內(nèi)部管理秩序失范。正如教育學(xué)者秦惠民指出,“學(xué)校管理中的一些重要環(huán)節(jié),由于缺乏符合法治精神的必要程序、科學(xué)的規(guī)范以及應(yīng)有的保證制約機(jī)制而經(jīng)常發(fā)生一些本不該發(fā)生的問(wèn)題。如果高校的內(nèi)部管理秩序不按照法治原則進(jìn)行整治和規(guī)范,學(xué)校的‘被告’和敗訴將是經(jīng)常性的”[4]。

    二、程序與實(shí)體的審查強(qiáng)度問(wèn)題

    同樣是在田永案中,法院在判決書中還濃墨重彩地強(qiáng)調(diào)了“正當(dāng)程序原則”。法院在判決書中說(shuō),“另一方面,按退學(xué)處理,涉及到被處理者的受教育權(quán)利,從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā),做出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理這本人宣布、送達(dá),允許被處理這本人提出申辯意見(jiàn)。北京科技大學(xué)沒(méi)有照此原則辦理,忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利,這樣的行政管理不具有合法性”。實(shí)際上,最高法院對(duì)行政程序的正當(dāng)性相當(dāng)重視,從選擇的公報(bào)案例來(lái)看,還曾經(jīng)有過(guò)僅以程序問(wèn)題做出撤銷判決的案例入選《最高人民法院公報(bào)》案例——“平山縣勞動(dòng)就業(yè)局不服稅務(wù)行政處理決定案”(1997年第2期)。在該案的判決書中寫道,“就業(yè)局訴稱自己不是納稅義務(wù)人,向其征稅是錯(cuò)誤的;地稅局辯稱原告就是屬于納稅義務(wù)人,應(yīng)當(dāng)依法納稅,是行政執(zhí)法實(shí)體方面的爭(zhēng)議。已經(jīng)查明,該行政處理從程序上違法,依法應(yīng)予撤銷,法院無(wú)需再就行政執(zhí)法實(shí)體方面的爭(zhēng)議繼續(xù)進(jìn)行審理。”而在田永案中,法院判決的論述,顯然受到了法理上的正當(dāng)程序原則的深刻影響和《公報(bào)》案例中對(duì)行政程序的正當(dāng)性的審查示范的鼓舞。但是,對(duì)于高等學(xué)校來(lái)說(shuō),在一般行政機(jī)關(guān)甚至司法機(jī)關(guān)都不甚重視程序問(wèn)題的環(huán)境中,學(xué)校在管理學(xué)生、教師過(guò)程中的行為程序意識(shí)相當(dāng)?shù)?,因?yàn)樵谔镉腊赴l(fā)生的時(shí)候,對(duì)高等學(xué)校而言,并無(wú)法律法規(guī)規(guī)章有關(guān)于處理學(xué)生的程序規(guī)定,而判決書實(shí)際上是在要求學(xué)校遵守一種尚未成文的“法”。所以有的學(xué)者指出“法院的這一條理由可以說(shuō)是沒(méi)有‘法律依據(jù)’的”,但卻應(yīng)該對(duì)法院的解釋作出很高的法理評(píng)價(jià)[5]。如果按照機(jī)械的法條主義確實(shí)如此,但是法律實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題是,司法是采用機(jī)械的法條主義,還是在司法過(guò)程中對(duì)運(yùn)用法律原則對(duì)法律空白進(jìn)行補(bǔ)充,涉及到是否以法益保護(hù)為司法目的的根本問(wèn)題,以及對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治的本質(zhì)的認(rèn)知。

    田永案在《最高人民法院公報(bào)》公布后,曾引起學(xué)術(shù)界廣泛的討論,其中也包括一些批評(píng)性的意見(jiàn)和對(duì)司法對(duì)行政權(quán)干預(yù)過(guò)深,或者影響高等學(xué)校學(xué)術(shù)獨(dú)立與學(xué)術(shù)自由的憂慮。這一方面仍然是高等學(xué)校法律地位不明的老問(wèn)題所致,另一方面也是中國(guó)行政法學(xué)的新問(wèn)題,那就是法院在審理此類案件的時(shí)候,究竟應(yīng)當(dāng)在學(xué)校內(nèi)部事務(wù)、學(xué)歷學(xué)位糾紛中介入多深?這一縱向的審查強(qiáng)度問(wèn)題,是更加困擾學(xué)者們的問(wèn)題。

    就在田永案發(fā)生不久,北大博士生劉燕文將母校告上法庭,這個(gè)案件雖非判例,但在社會(huì)上的影響也是相當(dāng)廣泛的。由于劉燕文的情況和田永有些不同,主要是關(guān)于博士學(xué)位,尤其是學(xué)位論文質(zhì)量與學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)評(píng)審工作程序的爭(zhēng)議,最后二審劉燕文敗訴。而在學(xué)者們看來(lái),劉燕文案件的意義也是非常重要的,它在田永案的基礎(chǔ)上,暴露了更深層次的問(wèn)題??梢哉f(shuō)在某種意義上是田永案的延續(xù)。因?yàn)檫@兩個(gè)案件有很多共性:都是高校學(xué)生訴高校,都是要求辦頒發(fā)學(xué)業(yè)學(xué)位證書。無(wú)非是田永是學(xué)士學(xué)位,而劉燕文是博士學(xué)位,鋒芒都指向高校內(nèi)部管理中的程序正當(dāng)問(wèn)題,等等。劉燕文案件的特殊性之一在于,劉燕文的訴訟請(qǐng)求是要求頒發(fā)博士學(xué)位,而“博士”這一學(xué)術(shù)層次相當(dāng)高級(jí)。最高人民法院行政庭2011年公布的行政審判案例第9號(hào)案例“武華玉訴華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教育行政行為案”中,其裁判要旨一方面重申了此類糾紛應(yīng)當(dāng)受案,同時(shí)認(rèn)為“高等學(xué)校有權(quán)依照《學(xué)位條例》規(guī)定,在不與上位法相沖突的情況下,結(jié)合本校實(shí)際情況制定學(xué)位授予工作細(xì)則,并據(jù)此作出相應(yīng)的行政行為。司法機(jī)關(guān)應(yīng)就以上行為證據(jù)是否充分、程序是否合法進(jìn)行有限度的審查。”[6]該案中主要涉及到武華玉在讀期間曾經(jīng)考試作弊是否符合碩士學(xué)位授予條件的問(wèn)題,尚未涉及對(duì)學(xué)術(shù)水平的評(píng)價(jià)程序問(wèn)題。而學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治,又在法學(xué)學(xué)者心中價(jià)值位階甚高。有的學(xué)者似乎非常擔(dān)心司法介入學(xué)術(shù)領(lǐng)域而形成對(duì)學(xué)術(shù)判斷的僭越。如王利明教授認(rèn)為,法院受理劉燕文案是“在做它力所不能及的事情,通過(guò)司法救濟(jì)來(lái)維護(hù)公民的權(quán)利是很重要的,但是對(duì)于學(xué)術(shù)論斷,司法最好不要介入”[7]。所謂學(xué)術(shù)自由,一般認(rèn)為“乃是為了對(duì)抗宗教、政治、經(jīng)濟(jì)等學(xué)術(shù)以外之勢(shì)力,對(duì)于學(xué)術(shù)研究與教學(xué)之侵害?!盵8]而在我國(guó)大陸學(xué)術(shù)界,學(xué)術(shù)自由被認(rèn)為包括下列項(xiàng)目:“對(duì)于學(xué)術(shù)自由,下列條件是不可或缺的,1.從事教學(xué)和研究的工作者得保持獨(dú)立性,不受外部機(jī)構(gòu)尤其是行政機(jī)構(gòu)的支配,2.學(xué)校和研究機(jī)構(gòu)中的教育工作

    者和研究人員的人事安排獨(dú)立。3.正常的教學(xué)科研秩序、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)內(nèi)的生活秩序有保障”[9]。從這個(gè)論述可以看出,學(xué)術(shù)自由主要是強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)要獨(dú)立于宗教、行政等不利于科學(xué)研究的干涉和追求真理的自由。而從一般關(guān)于“自由”的法理來(lái)說(shuō),如果權(quán)利無(wú)保障,則自由無(wú)意義。在法理上是否有不受司法審查和保障的“自由”存在,都是大可疑問(wèn)的,因?yàn)閷彶椴⒉槐厝灰馕吨穸ㄅc限制,它不過(guò)是一個(gè)說(shuō)理的平臺(tái)與救濟(jì)的機(jī)會(huì)而已,他同樣可以對(duì)學(xué)術(shù)自由進(jìn)行確認(rèn)與保障。由于司法審查的被動(dòng)性、有限性,司法審查對(duì)學(xué)術(shù)自由的保障意義遠(yuǎn)大于侵害性,且“自由”應(yīng)以“合法”為前提。這里涉及到的根本問(wèn)題是,由于在本案的學(xué)位糾紛中,高校學(xué)生之所以訴諸法院,其主要爭(zhēng)點(diǎn)就是對(duì)學(xué)位論文評(píng)審程序和論文的學(xué)術(shù)質(zhì)量是否達(dá)到了應(yīng)當(dāng)授予學(xué)位的水平,學(xué)生之所以不服,就在于對(duì)學(xué)校做出的關(guān)于是否達(dá)到學(xué)位授予水平的結(jié)論不服。而這兩個(gè)審查的對(duì)象,一個(gè)是學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會(huì),一個(gè)是學(xué)位論文本身。在涉及到這兩個(gè)對(duì)象的時(shí)候,司法謹(jǐn)慎進(jìn)入的態(tài)度是正確的,因?yàn)樗玛P(guān)學(xué)術(shù)自由的價(jià)值取向,也涉及到法院是否有審查論文學(xué)術(shù)水平的能力。但是,這兩條均不是阻止法院進(jìn)行審查的充足理由。原因在于,首先,維護(hù)受教育者、教師及其職工的合法權(quán)益是學(xué)校的法定義務(wù)(《教育法》第二十九條),且受教育者享有在學(xué)業(yè)上獲得公正評(píng)價(jià)的權(quán)利(《教育法》第四十二條)。其次,學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立進(jìn)行學(xué)術(shù)判斷本無(wú)疑問(wèn),但是在現(xiàn)行制度下,學(xué)術(shù)委員會(huì)的工作程序規(guī)定尚未明確,教育行政機(jī)關(guān)本來(lái)應(yīng)該制定發(fā)布統(tǒng)一的“高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)工作程序規(guī)定”規(guī)范之,或?qū)W校學(xué)術(shù)委員會(huì)事前制定之,如果有相關(guān)的成熟規(guī)定,則法院進(jìn)行形式審查即可,則毫無(wú)干涉學(xué)術(shù)委員會(huì)的“學(xué)術(shù)判斷”之嫌。在尚未制定相關(guān)規(guī)定的情況下,法院依據(jù)正當(dāng)程序原則進(jìn)行審查,這是符合法理的,正如田永案判決書所宣示。第三,就學(xué)術(shù)問(wèn)題本身,以法院不具有學(xué)術(shù)判斷能力為由拒絕裁判的理由是不充分的。因?yàn)闊o(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利,法院不得拒絕符合受案范圍的案件的裁判。至于在審理過(guò)程中法院感覺(jué)到案情復(fù)雜,涉及到專業(yè)知識(shí),其實(shí)是法院裁判過(guò)程中經(jīng)常遇到的問(wèn)題,如在醫(yī)療糾紛中,也往往涉及到相當(dāng)專業(yè)的醫(yī)學(xué)問(wèn)題,但訴訟法理也不可能接受由于法院不具有醫(yī)學(xué)知識(shí),可以拒絕裁判此類案件的說(shuō)法。在刑事審判中涉及到犯罪嫌疑人是否有精神疾患,法官也不具有相關(guān)判斷能力,故求助于司法鑒定。而在行政審判領(lǐng)域,如在學(xué)位糾紛這樣的高級(jí)知識(shí)上的爭(zhēng)議,事實(shí)上可以比照司法鑒定的思路建立一種機(jī)制。就以劉燕文案為例,法院首先可以審查學(xué)位委員會(huì)的工作程序是否合法。其次,可以考慮原告對(duì)高校學(xué)術(shù)委員會(huì)表現(xiàn)出“不信任”并請(qǐng)求進(jìn)行“司法鑒定”(其實(shí)學(xué)位論文外審,本身就可以被視作一種鑒定程序)。那么法院應(yīng)當(dāng)建立一種渠道,如委托在該學(xué)科具有“全國(guó)重點(diǎn)學(xué)科”的高?;蛘呖蒲袉挝唬ㄗ詈檬墙<?guī)祀S機(jī)抽取一定數(shù)量的專家)組織專家在一定期限內(nèi)對(duì)其論文學(xué)術(shù)水平作出評(píng)價(jià),參考論文此前的外審意見(jiàn),從而為是否應(yīng)當(dāng)授予學(xué)位做出結(jié)論。具體的鑒定程序則可以比照民事糾紛的司法鑒定程序而建立。筆者主張建立這一機(jī)制的主要理由是,在高校與學(xué)生之間的學(xué)位糾紛中,學(xué)生處于相當(dāng)不利的地位上,如果不是學(xué)生確實(shí)覺(jué)得自己的學(xué)位論文受到了不公正的對(duì)待,其訴諸司法救濟(jì)的動(dòng)力是很小的,這樣的糾紛并不多見(jiàn),但學(xué)生的基本權(quán)利卻應(yīng)該受到重視,而反之如果這樣的糾紛數(shù)量多了,則說(shuō)明現(xiàn)實(shí)中的學(xué)位論文評(píng)審程序存在嚴(yán)重的問(wèn)題,學(xué)術(shù)委員會(huì)可能存在濫用職權(quán)的情形,那就更加有必要以司法審查的方式警示學(xué)校,讓其明白“守法成本低、違法成本高”,從而對(duì)維護(hù)學(xué)位與研究生教育的正常秩序起到促進(jìn)作用,反而從根本上降低了司法成本。而在此程序中,始終是由學(xué)術(shù)組織在對(duì)學(xué)術(shù)問(wèn)題進(jìn)行判斷,法院并未從事其“力所不能及”的判斷,也沒(méi)有對(duì)學(xué)術(shù)自由進(jìn)行干涉,而只是防范了學(xué)術(shù)委員會(huì)可能的濫用職權(quán)行為,保證了在一個(gè)個(gè)案中的管理相對(duì)人受到程序上的公正對(duì)待。在田永案中,由于田永訴求的本科學(xué)歷證書和學(xué)士學(xué)位,還沒(méi)有暴露出對(duì)于研究生學(xué)歷與學(xué)位的特殊性,而劉燕文案體現(xiàn)出來(lái)這樣一個(gè)行政法制的空白之處,如何完善相關(guān)問(wèn)題還需要進(jìn)一步的探討。

    三、判決的強(qiáng)度

    現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定了以下幾種判決形式:維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決。其中對(duì)履行判決的規(guī)定是“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的,判決其在一定期限內(nèi)履行”。由于在行政法理上,也有主張司法機(jī)關(guān)不能代替行政機(jī)關(guān)作出判斷之說(shuō),故而在現(xiàn)實(shí)審判之中,法院多數(shù)情況下對(duì)違法行政行為做出撤銷判決,再判令被告重新作出具體行政行為,而很少對(duì)違法行政行為直接做依法履行的判決。雖然行政訴訟法第五十五條規(guī)定“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”。但是在行政訴訟中,卻經(jīng)常出現(xiàn)原告“贏一陣子,輸一輩子”的現(xiàn)象,有的行政機(jī)關(guān)甚至不顧行政訴訟法的規(guī)定,重新作出相同或相似的行政行為,或者刻意規(guī)避法律,換個(gè)理由卻做出相同的行政行為,而行政相對(duì)人卻不可能反復(fù)起訴。這種情況,在高等學(xué)校與學(xué)生的學(xué)業(yè)學(xué)位證書糾紛問(wèn)題上,也可能出現(xiàn)。而且,由于學(xué)術(shù)問(wèn)題的復(fù)雜性,這種濫用職權(quán)的現(xiàn)象可能更隱蔽,對(duì)學(xué)生的侵害也更為嚴(yán)重。

    最高人民法院在《中國(guó)行政審判案例》第二卷中公布的第77號(hào)案例“謝文杰訴山西師范大學(xué)不履行頒發(fā)畢業(yè)證法定職責(zé)案”中,其裁判要旨明確了“高等學(xué)校不予頒發(fā)畢業(yè)證書,理由不能成立的,法院可以直接判決高校為學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證書”[10]。在實(shí)踐中,學(xué)生起訴高等學(xué)校,也主要是對(duì)其不予頒發(fā)學(xué)業(yè)學(xué)位證書的實(shí)體結(jié)論不服,如果在學(xué)生對(duì)學(xué)校的信任機(jī)制沒(méi)有解決的情況下,撤銷判決往往留下后患。在謝文杰案中,學(xué)生或者說(shuō)一般行政相對(duì)人的這一困境展現(xiàn)得淋漓盡致,甚至在法院審理中也幾經(jīng)曲折。該案的簡(jiǎn)要案情是:1993年謝文杰考入山西師大物理系取得學(xué)籍,1997年參加量子力學(xué)課程考試不及格,學(xué)校組織補(bǔ)考,謝文杰參加補(bǔ)考但學(xué)校未公布其成績(jī),謝文杰要求查卷但被拒絕。1998年7月山西師大教務(wù)處要求謝文杰再次參加量子力學(xué)補(bǔ)考,但此次補(bǔ)考只有謝文杰一人參加,且試卷上并未標(biāo)明分值,其實(shí)這是一種典型的“非常人表現(xiàn)”,而“非常人表現(xiàn)”是濫用職權(quán)的情形之一[11]??荚囍?,謝被告知因考試作弊按0分記。據(jù)此山西師大認(rèn)為謝該門課程無(wú)成績(jī),因而不符合獲得畢業(yè)證的法定條件,拒不給謝文杰頒發(fā)畢業(yè)證。多次申訴無(wú)果之后,謝文杰提起行政訴訟。山西臨汾市人民法院(現(xiàn)臨汾市堯都區(qū)人民法院)一審認(rèn)為,山西師大未能提供謝文杰補(bǔ)考成績(jī)不合格的證據(jù),應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果,謝文杰的該門課程視為合格,因此謝文杰符合獲得畢業(yè)證書的法定條件,判決30日內(nèi)山西師大為謝文杰頒發(fā)畢業(yè)證書。雙方均未上訴,在判決書生效之后,山西師大重新收集證據(jù),向臨汾市檢察院申請(qǐng)?jiān)賹?,檢察院以原審證據(jù)不足為由向法院提出抗訴,堯都區(qū)法院根據(jù)臨汾中院指令另行組成合議庭再審,再審判決認(rèn)為該案不屬于行政訴訟受案范圍,裁定撤銷原判,駁回起訴。謝文杰不服,向臨汾中級(jí)法院上訴,臨汾中院撤銷不受案裁定,指令堯都區(qū)法院繼續(xù)審理并直接提審后認(rèn)為,根據(jù)《教育法》規(guī)定,受教育者享有在學(xué)業(yè)上獲得公正評(píng)價(jià)的權(quán)利,山西師大未能提供謝文杰補(bǔ)考成績(jī)不合格的證據(jù),應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果,判決山西師大在一月內(nèi)對(duì)謝文杰提出的頒發(fā)畢業(yè)證的請(qǐng)求做出書面決定。意即重新作出具體行政行為。謝文杰不服(筆者推測(cè)可能是由于對(duì)山西師大的不信任),向山西高院上訴,山西高院二審基本同意了一審最初的判決:山西師大在判決生效后30日內(nèi)為謝文杰頒發(fā)本科畢業(yè)證書。

    此案可謂跌宕起伏,其知名度雖然不如田永案在社會(huì)上耳熟能詳,但其對(duì)我國(guó)教育行政法制的影響可能非常深遠(yuǎn)。它主張了一種較高強(qiáng)度的司法審查,對(duì)判決的強(qiáng)度也做出了明確的要求,對(duì)于防止行政機(jī)關(guān)或高等學(xué)校反復(fù)無(wú)常、濫用職權(quán)起到了非常大的警示和限制作用,對(duì)于行政訴訟法相關(guān)條文的修改也做出了前瞻性的奠基。在本案的審理中,最初一審的合議庭做出并被二審法院確認(rèn)的“山西師大沒(méi)有提供謝文杰補(bǔ)考成績(jī)不及格的證據(jù),謝文杰的補(bǔ)考成績(jī)應(yīng)視為合格”雖然只是貫徹了行政訴訟關(guān)于舉證責(zé)任的分配,但卻起到了法院對(duì)學(xué)位糾紛進(jìn)行實(shí)體判斷的作用,這樣一種推定既符合行政法理,又強(qiáng)調(diào)了法院在這一領(lǐng)域的審查權(quán)。從而堵住了學(xué)校濫用職權(quán)的漏洞。山西高院在二審判決書中寫道,“山西師大認(rèn)為頒發(fā)畢業(yè)證屬于學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),司法審查應(yīng)有一定的限度,法院不能直接判令學(xué)校為學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證的抗辯理由不能成立”,也清楚的標(biāo)明了所謂高等學(xué)?!皩W(xué)術(shù)自由”(“辦學(xué)自主權(quán)”)不受司法審查是一種似是而非的看法。作為(指導(dǎo)性)案例,本案的評(píng)析意見(jiàn)指出,“此類不履行法定職責(zé)的案件,行政主體對(duì)于是否做出某種行政行為已經(jīng)沒(méi)有裁量余地,法院直接判決行政主體做出某種行政行為,不僅有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,還能有效地監(jiān)督行政主體依法行政”。因此,根據(jù)此案的指引,我們不難預(yù)測(cè),在其他學(xué)業(yè)學(xué)位證書糾紛、高校教師職稱評(píng)審糾紛等類似問(wèn)題中,如果法院認(rèn)為“行政行為已經(jīng)沒(méi)有裁量余地”,將可以直接做出履行判決,從而維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的力度得到加強(qiáng)。

    四、結(jié)語(yǔ)

    我國(guó)的教育行政法制,存在立法滯后,高等學(xué)校、高教教師法律地位不夠明確等突出問(wèn)題。在隨著改革開(kāi)放的深入,高校師生的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。國(guó)家對(duì)發(fā)展高等教育非常重視,但對(duì)高校師生權(quán)利保障對(duì)高等教育的促進(jìn)作用認(rèn)識(shí)不足,在最高人民法院公布的“公報(bào)案例”與指導(dǎo)案例中,涉及到幾起高校學(xué)生因?qū)W業(yè)學(xué)位證書糾紛而起訴高校的案件,從中暴露出高校內(nèi)部管理中的公法行為法制化程度低,管理相對(duì)人受到權(quán)利侵害的隱患大。有時(shí)甚至出現(xiàn)了級(jí)別很低的校規(guī)、某些領(lǐng)導(dǎo)一拍腦袋的決定就剝奪了管理相對(duì)人的憲法權(quán)利的局面,不可理喻的濫用職權(quán)也時(shí)有發(fā)生。最高人民法院公布的上述案例中,對(duì)高校內(nèi)部行政行為中程序正當(dāng)性問(wèn)題、實(shí)體合法性問(wèn)題、判決的強(qiáng)度做了一個(gè)裁判尺度上規(guī)范,對(duì)指引高校行政行為,發(fā)展我國(guó)行政法制,都有重大的意義。

    [1]楊偉東.行政行為司法審查強(qiáng)度研究——行政審判權(quán)縱向范圍分析[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003:9.

    [2]蔡茂寅.公營(yíng)造物法.公企業(yè)法[A].翁岳生.行政法(上冊(cè))[C].中國(guó)法制出版社,2009:469.

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    [5]何海波.通過(guò)判決發(fā)展法律——評(píng)田永案件中行政法原則的運(yùn)用[A].湛中樂(lè).高等教育與行政訴訟[C].北京:北京大學(xué)出版社,2003:230.

    [6]最高人民法院行政審判庭.中國(guó)行政審判案例(第二卷)[M].中國(guó)法制出版社,2011:43.

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    [10]最高人民法院行政審判庭.中國(guó)行政審判案例(第二卷)[Z].中國(guó)法制出版社,2011:225.

    [11]章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論[M].法律出版社,2008:272.

    (責(zé)任編輯:賴方中)

    DF74

    :A

    :1674-5612(2015)01-0128-07

    2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目課題《指導(dǎo)性案例的創(chuàng)制技術(shù)與適用方法研究》(12YJC820096)

    2014-03-24

    王俊棋,(1978- ),男,四川大學(xué)法學(xué)院博士后,西南交通大學(xué)副教授,研究方向:憲法與行政法學(xué)。

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