精準扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展研究

張舉國

（甘肅政法學院 公共管理學院，甘肅 蘭州 730070）

為切實打好扶貧攻堅之戰(zhàn)，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標和基本消除絕對貧困現(xiàn)象的奮斗目標，我國政府一直傾力于實施各項有效的反貧困政策以緩解農(nóng)村貧困問題。近年來，農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的“兩輪驅動”模式的有效銜接對我國農(nóng)村反貧困工作產(chǎn)生了積極影響。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，按照年人均收入2 300元（2010年不變價）的農(nóng)村扶貧標準計算，2014年中國農(nóng)村貧困人口為7 017萬人，比上年減少1 232萬人。[1]2014年初，中央依據(jù)國情制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，這是新時期構建我國扶貧治理體系和實現(xiàn)扶貧治理能力現(xiàn)代化的基礎、前提和首要任務。[2]2015年全國兩會，習近平參加廣西代表團審議時指出：“要把扶貧攻堅抓緊抓準抓到位，堅持精準扶貧，決不讓一個地區(qū)掉隊?！碑斍埃绾卧谖覈^去農(nóng)村扶貧減貧的實踐經(jīng)驗基礎之上，不斷完善精準扶貧的治理體系，努力探索出我國精準扶貧政策和農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的運行機制對于我國全面建成小康社會的宏偉目標和“中國夢”具有重要而深遠的意義。

一、精準扶貧與農(nóng)村低保制度的內(nèi)涵探析比較

精準扶貧與農(nóng)村最低生活保障制度是我國農(nóng)村緩解貧困問題的兩項重要社會政策。2014年頒布的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確要求，要建立精準扶貧工作機制，切實做到扶真貧、真扶貧。[3]精準扶貧是旨在通過運用科學的程序針對不同區(qū)域的貧困農(nóng)戶實施精準識別、精準幫扶、精確管理的有效方式進行扶助。[4]較之于之前相對粗放的扶貧開發(fā)政策，精準扶貧戰(zhàn)略是原有扶貧政策的進一步升級與發(fā)展。農(nóng)村最低生活保障制度自2007年在我國實現(xiàn)全覆蓋以來，作為一項長期的制度性政策安排，旨在是由地方政府為家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。從宏觀政策實踐來看，這兩項制度相輔相成，互相補充，都是由國家財政支持的重點領域，扶持對象都是弱勢群體、貧困區(qū)域和貧困人口。但是從具體的政策制度來看，兩者在對象、功能、目標等方面存在著一定的區(qū)別。

1.服務對象不同：精準扶貧政策主要是在有勞動能力的貧困人口和低收入人口扶持開發(fā)的對象基礎之上，進一步有針對性的依據(jù)貧困區(qū)域、貧困致因的差異化進行科學精準的扶貧，具體到扶貧政策的實施層面，服務對象較之扶貧開發(fā)的幫扶對象更加細致精準。而農(nóng)村低保制度是以家庭為單位，主要針對的是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，較之前者的服務對象，農(nóng)村低保制度的服務對象的選擇顯得更加機械化和常規(guī)化。

2.政策功能不同：精準扶貧政策主要是通過實施精準化的幫扶措施，重在關注提高貧困區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力和農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力，進而實現(xiàn)貧困居民的脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。農(nóng)村低保制度是社會的一道安全兜底保障網(wǎng)，它重在為農(nóng)村貧困人口提供最基本的生活保障權益，從貧困對象的幫扶方式上更傾向于簡單的“給予式”扶持保障。

3.目標任務不同：精準扶貧政策重在強調(diào)通過針對性的精準識別、扶持和管理措施，進而從根本上消除導致貧困的關鍵因素和脫貧致富的重要障礙，最終達到可持續(xù)脫貧的目標。[5]農(nóng)村低保制度主要是為救助范圍內(nèi)的幫扶對象保障生存權益，以幫助他們維持最基本的生活水平。正因為兩種制度的目標任務在政策制定界定上存在區(qū)別，所以通常情況下，一地區(qū)的農(nóng)村低保標準在原則上也是低于當?shù)氐姆鲐殬藴实摹?/p>

二、精準扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的反貧困效應

平衡好社會政策和經(jīng)濟政策之間的關系，實現(xiàn)兩者的有效互動是現(xiàn)實反貧困所需構建的重要策略。[6]精準扶貧與農(nóng)村低保制度的有效銜接與融合發(fā)展的制度運作對于我國農(nóng)村緩解貧困問題存在著重大的反貧困效應，下面筆者將從社會發(fā)展的宏觀層面和政策理論內(nèi)涵的微觀層面重點探討精準扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展所帶來的積極的反貧困效應。

從社會發(fā)展的宏觀層面來看，兩者的融合發(fā)展更加有利于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展和貧困人口的脫貧致富，產(chǎn)生“1+1＞2”的良好效果。農(nóng)村低保制度重在彰顯社會公平理念，維持貧困人口的基本生存，這項兜底性的制度安排緩解了在扶貧開發(fā)工作中的部分負擔，使得精準扶貧政策能夠更加集中于提高貧困人口自我發(fā)展的目標。在此基礎之上，精準扶貧工作能夠更加精準科學有效的采取針對性的幫扶措施對有勞動能力的可幫扶之人進行脫貧，這在兼顧公平的同時也強調(diào)了效率，不僅有效遏制貧困者的“福利依賴思想”，也在鞏固農(nóng)村低保制度的豐碩成果同時平衡了社會政策與經(jīng)濟發(fā)展間的關系。[7]

從政策理論內(nèi)涵的微觀層面來看，兩者的融合發(fā)展將會進一步促進兩種制度彼此間的補充完善。精準扶貧在進行扶貧對象的精準識別過程中，要求采取“自上而下”的辦法，逐村逐戶進行摸底核實，精準識別到戶到人，識別結果在公示后建檔立卡并進行動態(tài)化的管理。這一做法對于農(nóng)村低保制度在甄選救助對象過程中存在的騙保、人情保等不規(guī)則現(xiàn)象具有積極的遏制作用。同時，在農(nóng)村低保制度剝離了扶貧開發(fā)中相應的貧困救助對象后，精準扶貧再有選擇性的針對有勞動能力貧困者進行精準科學有效的幫扶，這樣也避免了一些存在“等、要、靠”思想觀念的貧困者對扶貧優(yōu)質(zhì)資源的擠占和浪費。

三、精準扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的現(xiàn)實困境

2009年國家提出實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的有效銜接是提高行政效能和扶貧效果的有益探索，是完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的內(nèi)在要求。此后，我國河北、福建、貴州等地相繼開始兩項制度銜接試點的探索。2014年國家依據(jù)我國國情和扶貧理念的變化又建立了精準扶貧工作機制，并將其作為新時期我國扶貧開發(fā)工作新的戰(zhàn)略規(guī)劃。基于對我國前幾年農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)銜接試點實踐的分析和對新時期精準扶貧政策的制度研究，筆者認為我國精準扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展具有以下幾個方面的現(xiàn)實困境。

（一）政策對象識別困難，制度實踐中產(chǎn)生逆向激勵

農(nóng)村低保制度與精準扶貧是我國當前緩解農(nóng)村貧困問題的兩項基本制度，兩者在進行制度銜接后，政策的實施對象分為三種：扶貧受助者、低保受助者以及同時享受低保和扶貧的受助者。在具體的政策對象考察甄選過程中，涉及到民政、扶貧和統(tǒng)計等多部門協(xié)作，政策標準指標的差異性將會增加政策幫扶對象識別的難度，造成了政策對象在低保和扶貧資源上的不合理分配。

在對這三種政策對象進行資源分配時，低保受助者只要達到一定的政策標準就可無償享受受助，扶貧受助者在進行精準識別后也可受到具有針對性的幫扶，而同時享受低保和扶貧的受助者則不僅可以受到低保補貼還會有國家扶貧政策上的支持，因此在有些精準扶貧幫扶效果不佳的貧困地區(qū)，由于扶貧政策對貧困者的發(fā)展激勵趨向弱化，所以這使得部分有勞動能力但發(fā)展意愿不足的扶貧受助者會受到逆向激勵而選擇成為低保受助者或是享受低保和扶貧兩項優(yōu)待的有勞動能力的貧困者。[8]這種行為在某種程度上造成了“福利陷阱”的負向激勵和扶貧資源的嚴重浪費。

（二）行政管理部門分割，多元化運作協(xié)調(diào)機制缺位

從農(nóng)村低保和精準扶貧兩項制度的行政管理部門來看，農(nóng)村低保是由民政部門主導，精準扶貧是由扶貧部門負責，兩項制度的銜接融合發(fā)展還會涉及到地方各級扶貧辦、統(tǒng)計、調(diào)查、民政、殘聯(lián)等眾多部門，行政管理部門的分割與繁多則會造成信息不對稱、標準不統(tǒng)一等問題。[9]

精準扶貧政策倡導通過政府、市場、社會新的“三位一體”的扶貧格局運行，最大限度地運用全社會的多項資源對貧困者進行幫扶。[10]當前農(nóng)村低保與精準扶貧在融合發(fā)展上，由于實踐經(jīng)驗欠缺，精準扶貧的理論體系不完善，因此兩項制度在銜接運作上仍不成熟。例如：治貧發(fā)展的幫扶力度有限，無法調(diào)動更多的資源進行多元化的體系運作；相配套的養(yǎng)老、醫(yī)療、商業(yè)保險等相配套的社會保障制度協(xié)調(diào)機制缺位等。

（三）制度銜接成本高昂，精準動態(tài)化管理落實困難

精準扶貧尚屬于新政策，其在精準識別，精準幫扶，精準管理等層面需要有大量的經(jīng)費來支持制度自身的運行，尤其在這兩年制度運行的起步階段，成本花費更是高昂。農(nóng)村低保與精準扶貧兩項制度的融合發(fā)展，在制度的變遷銜接上也需要運行成本。因此制度融合發(fā)展初期，兩項制度的銜接成本在一定程度上會削弱精準扶貧制度持續(xù)承擔農(nóng)村貧困者可持續(xù)建設發(fā)展幫扶的能力。[11]

實施精準化的動態(tài)管理是“扶真貧，真扶貧”的重要保障，當前我國農(nóng)村低保制度的退保機制還尚不健全，精準扶貧所要求的建立動態(tài)化的進退機制的落實情況也不容樂觀。同時，由于兩者在管理運作上存在一定的差異性以及多部門協(xié)作機制的繁瑣，因此在兩種制度融合發(fā)展以后低保對象、扶貧對象和同時享受低保與扶貧的對象這三者之間在機制進退和銜接上將會存在很多的困難。

四、精準扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的路徑選擇

精準扶貧是我國進入全面小康社會的關鍵階段，國家推動新一輪扶貧攻堅和構建政府、市場、社會協(xié)同推進扶貧開發(fā)新格局的一項重要扶貧機制創(chuàng)新。[12]當前，精準扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展在現(xiàn)實實踐中雖然仍然存在一定的困境，但是兩項制度的銜接發(fā)展是符合我國農(nóng)村反貧困政策理念的，并對緩解農(nóng)村貧困問題具有積極意義。下面筆者將從以下幾方面對兩項制度融合發(fā)展的路徑選擇提出相關建議。

（一）建立瞄準機制，精準識別扶貧對象

貧困人口識別是實施精準扶貧和農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的重要前提，我國貧困人口規(guī)模龐大、致貧因素復雜多樣，因此要到村到戶將貧困人口有效的識別出來是一項龐大而復雜的工作。[13]因此，各級政府要加大經(jīng)費支持，充分調(diào)動各方資源，嚴格按照國家制定的統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，按照以縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則對我國所有貧困村、貧困戶進行準確識別并逐一進行建檔立卡，在此基礎之上要在全國范圍內(nèi)建立起扶貧網(wǎng)絡信息系統(tǒng)。此外，政府在制定一些關鍵性的政策時，應該充分結合貧困地區(qū)的實際現(xiàn)狀，對兩項制度銜接后的政策對象的劃分標準、大致幫扶時間期限等進行統(tǒng)一具體的規(guī)定，避免在低保制度和精準扶貧兩者在銜接互動的過程中出現(xiàn)政策的真空地帶。

（二）整體統(tǒng)籌規(guī)劃，多元協(xié)調(diào)機制運作

在精準扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展的實踐過程中，其中一個很大的難題就是部門之間調(diào)節(jié)協(xié)同機制缺位，各自為政的機制運作使得政策難以形成合力，扶貧效果不明顯。因此，在兩項制度的銜接發(fā)展過程中，不僅只是單純的注重農(nóng)村低保與精準扶貧這兩項制度間的協(xié)調(diào)運作，同時更要加強扶貧開發(fā)自身體制運作內(nèi)的各部門協(xié)調(diào)。所以在制度融合發(fā)展的政策制定上，要加強頂層設計與整體統(tǒng)籌規(guī)劃，打破部門分割、行政區(qū)劃分割，建立協(xié)調(diào)機制，促進跨部門資源的大整合和跨區(qū)域行動的大協(xié)同。新一輪扶貧攻堅啟動以來，國家有關部門和相關的省份共同推動形成了跨省的協(xié)調(diào)機制，目前國務院已批準11個。

同時，從發(fā)展性角度來看，我國低保制度由國家財政提供，精準扶貧目前資金來源渠道單一，主要以國家財政支持為主，因此新時期的精準扶貧工作要充分調(diào)動政府、市場、社會的多方資源進行協(xié)作化運作。此外，精準扶貧與農(nóng)村低保在今后的融合發(fā)展中應注重同養(yǎng)老、醫(yī)療、教育救助等相結合，還可充分利用保險機制通過發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)房保險與巨災保險等來壯大農(nóng)村災害補償?shù)奈镔|(zhì)基礎，進而達到更有效地恢復災害損失的目的。[14]

（三）動態(tài)精準管理，量化扶貧考核標準

精準管理意味著對建檔立卡的貧困者的扶持將是動態(tài)化的，當信息系統(tǒng)檢測發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶已經(jīng)脫離貧困狀態(tài)時就可以將該農(nóng)戶調(diào)出貧困戶范疇，同時一些新的貧困人口可以再次進入。[15]因此，在兩項制度的融合發(fā)展過程中，一方面要加強完善農(nóng)村低保制度的退保機制和精準扶貧幫扶的準入機制，另一方面還要注重貧困人口的貧困狀況追蹤和兩項制度中政策對象的接收與轉移等。在政策的具體實踐中，要確保政策對象和扶貧資金的透明公平，嚴格實施公示制度，強化各級政府的監(jiān)管責任，充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)的民主監(jiān)督作用。

同時，由于精準扶貧要求到人到戶的精準幫扶，扶貧的措施和效果都會變得具體而可視化，科學可視化的量化指標體系能更直觀的衡量貧困人口的貧困狀態(tài)，使得脫貧人口可查詢、可追蹤和可考核，這樣也更利于兩項制度銜接后的動態(tài)化精細管理。因此，要建立科學多維的考核體系，制定出具體的、可操作的考核內(nèi)容、評價方式和操作規(guī)程。

[1]2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報（全文）[EB/OL].[2014-02-26].http：//society.people.com.cn/n/2015/0226/c1008-26599463.html.

[2]張一鳴.精準扶貧為新時期中國扶貧格局帶來新變化——訪北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院教授張琦[N].中國經(jīng)濟時報，2014-10-09.

[3]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見（印發(fā)）[EB/OL].[2014-01-25].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/25/c_119127842.htm.

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