高校依法治理之探討

摘要：高等學(xué)校依法治理是依法治國這一重要治國方略在高等教育中的體現(xiàn)。本文從高校依法治理的內(nèi)涵、要求和舉措等方面對依法治國環(huán)境下的高校治理相關(guān)理論進(jìn)行探析，期望對建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、高校依法自主辦學(xué)和高校管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有一定的借鑒意義。

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0059-04

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.011

收稿日期：2015-01-12

黨的十八大報(bào)告提出全面推進(jìn)依法治國，對高等學(xué)校而言，堅(jiān)持依法治校是貫徹黨的十八大精神，深化教育事業(yè)改革，推進(jìn)教育法制建設(shè)的必然要求，是依法治國這一重要治國方略在高等教育中的體現(xiàn)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）也明確提出學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定的學(xué)校章程和制度，依法履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。為貫徹落實(shí)黨的十八大和《綱要》的精神，2012年11月，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，這對于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，依法自主辦學(xué)，及高校管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。

一、高等學(xué)校依法治理的內(nèi)涵

（一）高校依法治理的主體是政府、教育管理部門和高校管理者

從教育行政法角度而言，政府及其教育管理職能部門有法律賦予的權(quán)力，負(fù)有管理職責(zé)，可以依據(jù)法律的規(guī)定管理高校；從高等學(xué)校自身而言，校長等高校管理者也負(fù)有法定的職責(zé)，對學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的管理有一定的權(quán)限。

（二）高校依法治理的實(shí)質(zhì)對權(quán)利主體的法律保障

“依法治校的實(shí)質(zhì)應(yīng)是通過法律來調(diào)整高校在辦學(xué)中所形成的各種社會(huì)關(guān)系，明確各種關(guān)系主體在法律上的權(quán)利義務(wù)，從而對高校管理中政府與高校的權(quán)力加以限制，最終實(shí)現(xiàn)對權(quán)利主體的法律保障?！?［1］這里的社會(huì)關(guān)系包括兩類：一類是具有縱向隸屬性質(zhì)的教育行政關(guān)系；一類是具有橫向平等性質(zhì)的教育民事關(guān)系。對縱向關(guān)系或橫向關(guān)系的處理，都要求以學(xué)生權(quán)利為中心。

（三）高校依法治理的關(guān)鍵是依法行政

依法行政是法治的重要原則，也是依法治國的關(guān)鍵。它表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政職權(quán)必須有法律依據(jù)，有法律的明確規(guī)定，管理機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)；二是一切行政決定的做出過程、構(gòu)成要件和法律后果都必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，且必須符合這些規(guī)定，超出范圍或違反法的明文規(guī)定則屬于違法行為。依法治校就是要實(shí)現(xiàn)法大于權(quán)的格局，使權(quán)力在法律的指引和約束下運(yùn)作。這首先要求各級教育行政部門必須嚴(yán)格按照法定職權(quán)并嚴(yán)格依照法定程序開展活動(dòng)。其次要求高校的行政行為也必須要做到程序合法、內(nèi)容及其依據(jù)合法。

（四）高校依法治理的核心是民主管理

要堅(jiān)持法律至上原則，將法的精神滲透進(jìn)學(xué)校的各項(xiàng)制度，在學(xué)校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各個(gè)主體參與學(xué)校公共事務(wù)的管理，從而形成高校內(nèi)部民主的決策機(jī)制和民主的決策程序，形成符合法治精神的良好育人氛圍，維護(hù)教育者和受教育者的合法權(quán)益。

同時(shí)，把握“高校依法治理”的內(nèi)涵還應(yīng)明確以下兩點(diǎn)：一是高校依法治理的“法”是指一切與學(xué)校辦學(xué)、管理有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他具有法律效力的規(guī)范性文件。既包括專門規(guī)范教育事項(xiàng)的特別法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括其他與學(xué)校教育有關(guān)的法律規(guī)范。二是高校依法治理中的“治”是指動(dòng)態(tài)的“規(guī)范管理”的過程，具體體現(xiàn)為：依法管理學(xué)校事務(wù)、開展教育教學(xué)活動(dòng)、維護(hù)學(xué)校和師生合法權(quán)益的過程；依法調(diào)整教育主體關(guān)系，保證各主體依法行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任的過程；發(fā)揮法律的規(guī)范作用、導(dǎo)向作用、保障作用，推進(jìn)學(xué)校改革和發(fā)展的過程。

二、高校依法治理的要求

（一）政府要依法管理，尊重高校的依法自主辦學(xué)

政府管理權(quán)與高校依法自主辦學(xué)權(quán)之間的平衡是高校健康發(fā)展的基礎(chǔ)，保障高校的辦學(xué)自主權(quán)是依法治校的重要內(nèi)容。政府對高校的管理活動(dòng)，是一種公權(quán)力的運(yùn)用。國家通過立法權(quán)規(guī)范教育活動(dòng)，確定了基本教育制度以及協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系的基本原則，建立了教育法律法規(guī)。各級政府及教育主管部門要依據(jù)法定職責(zé)和程序，對高校辦學(xué)活動(dòng)實(shí)施管理與監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，高校對政府不再是依附關(guān)系，二者之間具有獨(dú)立的法律主體間的相互關(guān)系，政府不能通過上下級行政命令的方式來管理高校。

《綱要》指出，高等學(xué)校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，自主管理和使用人才。這要求政府徹底轉(zhuǎn)變職能，對高校的管理從微觀走向宏觀，以法規(guī)的形式將高校的辦學(xué)自主權(quán)明確地加以確定，不得干涉高校的內(nèi)部事務(wù)，賦予高校較高的獨(dú)立性。高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，處理與政府、教育主管部門以及其他社會(huì)組織的關(guān)系，用法律武器來維護(hù)自身獨(dú)立辦學(xué)的權(quán)利。

（二）高等學(xué)校要依法行使公共權(quán)力

高校根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)，代表國家履行教育義務(wù)，實(shí)施有關(guān)公共管理性質(zhì)的職權(quán)，是行政法上的公務(wù)法人。公務(wù)法人是指根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事業(yè)為成立目的。 ［2］大學(xué)里有四種公權(quán)力，一是政治權(quán)力，黨委在行使；二是行政權(quán)力，校長在行使；三是民主權(quán)力，教代會(huì)在行使；四是學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)校的學(xué)位評定委員會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)在行使。 ［3］因此，高校行使這些權(quán)力的行為與政府的行政行為一樣應(yīng)當(dāng)受行政法律規(guī)范調(diào)整，也應(yīng)當(dāng)符合法律的以下要求：

1．合法性。首先，高等學(xué)校必須遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，其制定的規(guī)章制度和做出的決定都不得與法律相抵觸，如果學(xué)校制定的規(guī)章制度與法律法規(guī)相抵觸，應(yīng)該主動(dòng)宣布無效或進(jìn)行修改；其次，高校必須積極履行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的義務(wù)，若不積極履行法定義務(wù)，構(gòu)成不作為違法，高校要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；最后，義務(wù)法定化。沒有法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定或授權(quán)，學(xué)校不得隨意做出影響師生合法權(quán)益或增加師生義務(wù)的決定。

2．合理性。高校有對自身事務(wù)享有自由判斷并做出決定的權(quán)力，這就要求高校在行使管理權(quán)時(shí)，其決定既要符合法律規(guī)定，又要符合科學(xué)公理和社會(huì)公德。對于授權(quán)范圍內(nèi)具有一定自由裁量權(quán)的事項(xiàng)，學(xué)校采取的措施或手段都應(yīng)當(dāng)是合理、必要、適當(dāng)?shù)?，必須注意?quán)利與義務(wù)、公平與效率、個(gè)人與學(xué)校利益的平衡，盡量避免損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.程序正當(dāng)。正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序原則不僅為師生提供切實(shí)的權(quán)利保障，而且能保證高校管理活動(dòng)的順利進(jìn)行。這就要求高校無論是制定規(guī)章制度，還是實(shí)施管理，無論是學(xué)術(shù)性權(quán)力，還是行政性權(quán)力，都必須嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序規(guī)則，以維護(hù)師生的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。具體而言，當(dāng)對高校做出某項(xiàng)決定時(shí)，尤其是對師生不利的決定，如取消考生的錄取資格、取消學(xué)位、開除學(xué)籍等決定，都必須說明理由，履行通知、送達(dá)、告知權(quán)利，聽取陳述、申辯，舉行聽證會(huì)等程序。高校師生在處理與自己有利害關(guān)系的事務(wù)時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行回避。

（三）高校師生要自覺培養(yǎng)法治精神

作為學(xué)校的主人，高校師生要主動(dòng)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，要認(rèn)知法治、信仰法治，以法律規(guī)范作為個(gè)人社會(huì)行為的指南，以法治精神作為個(gè)人社會(huì)活動(dòng)的底線，增強(qiáng)自身厲行法治的主動(dòng)性，做守法光榮、違法可恥的倡導(dǎo)者，做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。同時(shí)，高等學(xué)校也要深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入大學(xué)教育體系和校園精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。

三、高等學(xué)校依法治理的現(xiàn)實(shí)舉措

（一）提高政府、高校的依法治校意識(shí)

長期以來，我國的高校已經(jīng)習(xí)慣用政策和道德來管理，田永案、劉燕文案和學(xué)生因懷孕而被開除等一系列狀告母校的案件，都反映出我國高校依法治校的意識(shí)亟待提高。在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的今天，權(quán)利和義務(wù)已經(jīng)成為人們的行為內(nèi)容，德治與法治并行才是現(xiàn)代大學(xué)的管理方式。能否實(shí)現(xiàn)高校管理法治化，關(guān)鍵因素之一就是管理者的法治觀念問題。政府和高校管理層既要注重加強(qiáng)自身的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)法治理念，又要加強(qiáng)學(xué)校的法制教育，形成良好的法治氛圍。當(dāng)管理者和師生樹立了法治理念，遵從法律至上，充分認(rèn)識(shí)到依法治校的重要性和必要性時(shí)，依法治校才有了保障。

（二）完善教育法律體系與高校內(nèi)部規(guī)章制度體系

有法可依是依法治校的前提。隨著社會(huì)的發(fā)展，有些教育法律法規(guī)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)的要求，需要國家對現(xiàn)行的教育法律法規(guī)及制度進(jìn)行審查修改和清理，對于有悖于教育改革發(fā)展規(guī)律，不符合改革精神，違背上位法規(guī)的規(guī)章、文件都要依照法定程序和權(quán)限及時(shí)修改或廢止。對于法律規(guī)范空白地帶，及時(shí)進(jìn)行教育立法，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，避免權(quán)力的專橫，為教育創(chuàng)新創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

高等學(xué)校自身也必須加強(qiáng)制度建設(shè)，特別是要依照法律規(guī)定，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際特點(diǎn)，及時(shí)修訂校內(nèi)的規(guī)章制度，特別是按照國家教育部的要求，制訂和完善大學(xué)章程，規(guī)范學(xué)校的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。學(xué)校建章立制必須與國家法律、法規(guī)和規(guī)章保持一致，這既能保證學(xué)校內(nèi)部的規(guī)范合乎法律，又能保證校內(nèi)規(guī)范的協(xié)調(diào)一致，形成一整套穩(wěn)定、科學(xué)的學(xué)校管理法律法規(guī)和制度體系。

（三）健全高校的民主決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

民主既是手段又是目的，民主管理是現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和制度安排的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的基本要求。大學(xué)管理的民主化體現(xiàn)為堅(jiān)持公正、公開、公平的原則，不斷增加師生員工的知情權(quán)、參與度和話語權(quán)。在推進(jìn)依法治校工作中，要依照民主與法治精神，健全學(xué)校的民主決策機(jī)制，廣泛動(dòng)員和組織師生員工參與管理，讓師生員工享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和決策權(quán)，避免“家長制”、“一言堂”。

法國思想家孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人直到把權(quán)用到極限方可休止?！?［4］民主監(jiān)督是防止權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的最有效方法。高校應(yīng)充分發(fā)揮教代會(huì)和工會(huì)的作用，在努力維護(hù)廣大教職員工的根本利益和合法權(quán)益的同時(shí)，圍繞學(xué)校的中心工作，建立學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。運(yùn)用“校務(wù)公開”專欄、校園網(wǎng)校務(wù)在線、質(zhì)詢會(huì)、校領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人接待日等多種形式，把學(xué)校工作的重大決定、涉及師生員工切身利益的政策措施，都按照法律和有關(guān)文件的規(guī)定加以公開，使廣大教職工對學(xué)校教務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)、人事等各方面的政策辦法和重大舉措都能夠及時(shí)了解，并參與評議和反饋意見及建議，從而構(gòu)建全面的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。

（四）建立、健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

法諺說：“無救濟(jì)則無權(quán)利”。伴隨人們權(quán)利意識(shí)的高漲，學(xué)校依法治校觀念的加強(qiáng)，國家法律制度的完善等多方面的原因，高校管理過程中出現(xiàn)了大量的法律糾紛，尤其是涉及學(xué)生權(quán)益的糾紛與日俱增。高校應(yīng)該逐步建立和完善有效保障師生權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，設(shè)立教師和學(xué)生申訴（調(diào)解）委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，制定救濟(jì)規(guī)章制度和程序，運(yùn)用信訪、申訴、調(diào)解等手段，保障師生的陳述權(quán)、申辯權(quán)，發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)機(jī)制在化解矛盾、預(yù)防矛盾激化方面的優(yōu)勢。高校應(yīng)建立學(xué)校法律顧問服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極處理與校外法律主體的糾紛，利用仲裁、訴訟制度等法律手段維護(hù)學(xué)校和師生的合法利益。

（五）營造法治化校園文化氛圍

高校依法治理的文化是一種理性文化、權(quán)利文化。通過成立法律職能部門、形成法律教育課程體系、開展普法宣傳活動(dòng)，深入推進(jìn)校園法制建設(shè)和依法治校進(jìn)程，不斷強(qiáng)化師生員工的法律意識(shí)，把法治思維和法治精神貫穿到教學(xué)、科研、管理等工作的全過程。在日常工作生活，全體師生應(yīng)該有意識(shí)地培養(yǎng)自己運(yùn)用法律邏輯思考問題的能力，訓(xùn)練運(yùn)用法律知識(shí)分析問題的能力，強(qiáng)化運(yùn)用法律手段處理問題的能力。“法之不行，自上犯之?！币虼?，要形成良好的校園法治氛圍，師生遵守法律法規(guī)，首先需要從領(lǐng)導(dǎo)做起，從黨員做起，從教師做好，學(xué)校依法辦學(xué)，教師依法執(zhí)教，學(xué)生依法治學(xué)，依法治校才能落到實(shí)處。