“協(xié)作性公共管理”:范式比較與概念解析

摘要：城市行政環(huán)境在21世紀(jì)發(fā)生了巨大的改變，為應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題，協(xié)作性公共管理在后新公共管理時(shí)期出現(xiàn)并興起。協(xié)作性公共管理是政府間關(guān)系研究的拓展，網(wǎng)絡(luò)管理是協(xié)作性公共管理的重要類別，協(xié)作性公共管理是現(xiàn)代城市管理的最新注腳。協(xié)作性公共管理正式提出一種解釋、指導(dǎo)跨部門、跨組織、跨邊界的管理活動(dòng)的理論框架，它重視以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)的協(xié)作的程度與類型的實(shí)證研究，同時(shí)也是理解網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公共管理的戰(zhàn)略框架。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-7238（2015）03-0012-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.003

收稿日期：2014-12-30

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（12YJCZH058）；珠海市教育科研“十二五”規(guī)劃立項(xiàng)課題（2014KTC02）；珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文社科類重點(diǎn)項(xiàng)目（020130312）。

一、導(dǎo)論

2011年，中國(guó)城市人口已超過(guò)全國(guó)總?cè)丝诘囊话耄澳壳埃?00萬(wàn)人口以上的城市已達(dá)142個(gè)，其中1000萬(wàn)人口以上的城市有6個(gè)” ［1］。隨著城市化進(jìn)程的加劇，不僅是城市人口的激增，諸如城市用地緊張，能源與基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)不足、住宅缺乏、交通堵塞、生態(tài)環(huán)境惡化、傳染疾病等等關(guān)乎人們生存狀況的社會(huì)公共問(wèn)題也越來(lái)越多。地方政府是一個(gè)國(guó)家政治制度的重要組成部分，城市問(wèn)題的解決離不開(kāi)有效運(yùn)作的城市政府?！叭绾谓⒔∪块T間協(xié)作管理的機(jī)制，整合公共管理的機(jī)構(gòu)、流程與資源，提高公共管理的運(yùn)作績(jī)效，用最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式為公眾和整個(gè)社會(huì)或社會(huì)局部創(chuàng)造公共價(jià)值，是當(dāng)今世界各國(guó)政府管理面臨的一個(gè)重要課題” ［2］，也是眾多城市管理學(xué)者熱衷研究的議題。政府部門構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)，依靠協(xié)作進(jìn)行城市管理，已經(jīng)在那些懷有強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)關(guān)懷的城市管理學(xué)者與急于應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的城市管理實(shí)踐者之間達(dá)成共識(shí)。

實(shí)際上，全世界的城市行政環(huán)境在21世紀(jì)發(fā)生了巨大的改變。城市管理者要解決的問(wèn)題越來(lái)越多地屬于Rittel和Webber所謂的“邪惡?jiǎn)栴}”，當(dāng)城市問(wèn)題具有“邪惡” （1）特征時(shí)，O’Tool認(rèn)為“這個(gè)挑戰(zhàn)不能通過(guò)把它們（城市問(wèn)題）分割成簡(jiǎn)單的相互隔離的部分來(lái)解決，矩陣組織、靈活的工作團(tuán)體以及跨部門協(xié)作委員會(huì)必定是更適合的處理辦法” ［3］；Kettl也提出，21世紀(jì)的復(fù)雜問(wèn)題已經(jīng)破壞了（行政組織部門）邊界的基礎(chǔ)，依靠劃分新邊界（構(gòu)建新的部門）早已不能解決這樣的問(wèn)題，公共行政需要新的、跨邊界的溝通戰(zhàn)略——“合作”勢(shì)在必行?！皡f(xié)作性公共管理”正是城市在面臨諸多依靠傳統(tǒng)管理方式無(wú)法解決的問(wèn)題的背景下，“形成的一個(gè)關(guān)于公共管理的新的理性與實(shí)證的研究方法” ［4］。

二、協(xié)作性公共管理：范式比較

公共行政學(xué)自誕生之日起，就經(jīng)歷了一系列范式競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)90年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)的公共行政改革席卷全球。盡管各國(guó)的改革實(shí)踐不盡相同，但私有化、公私合作、地方分權(quán)是其共有趨勢(shì)，在推動(dòng)政府改革，提升管理績(jī)效上成效斐然。然而新公共管理帶來(lái)的機(jī)構(gòu)裂化、管理碎片化的問(wèn)題引發(fā)了公共行政領(lǐng)域的深刻反思，在這些理論紛爭(zhēng)中，協(xié)作性公共管理以一種新的范式的姿態(tài)出現(xiàn)并興起。如果要大致為它界定一個(gè)學(xué)術(shù)圖譜上的位置，那么協(xié)作性公共管理將是后新公共管理時(shí)期一個(gè)重要的理論范式。當(dāng)然，從研究的視角而言，稱其為范式還言之過(guò)早。“協(xié)作性公共管理用于解釋政府組織間的協(xié)調(diào)，協(xié)作存在于跨越司法轄區(qū)和部門邊界的組織之間，存在于私人組織與鄰里協(xié)會(huì)之間。因此，協(xié)作性公共管理可以被認(rèn)為是強(qiáng)調(diào)外部關(guān)系與組織環(huán)境的新公共管理（NPM）的下一步驟” ［5］。

新公共管理的改革運(yùn)動(dòng)實(shí)際上提供了網(wǎng)絡(luò)化組織的基礎(chǔ)，使政府與政府之間的關(guān)系，地方政府與非政府組織的關(guān)系發(fā)生了變化。種種契約的、管制的、援助的，以及基于互惠的關(guān)系模式產(chǎn)生了。在地方分權(quán)化的發(fā)展趨勢(shì)下，公共管理的發(fā)展已逐漸跨越了公部門官僚主導(dǎo)的模式而傾向于公私及第三部門的合作協(xié)力模式，而私部門及第三部門加入公部門的運(yùn)作，亦使得公私部門互動(dòng)內(nèi)涵更加多元及豐富化。這種新公共管理的轉(zhuǎn)變，在地方政府事務(wù)的推展上，更加凸顯。多元協(xié)力管理的案例在分權(quán)制度下的美國(guó)地方政府事務(wù)推動(dòng)上尤其顯著，即協(xié)作性公共管理關(guān)注的是“地方”，對(duì)于城市公共事務(wù)的管理，它既是一種活動(dòng)，又是一種戰(zhàn)略。如果認(rèn)為協(xié)作性公共管理是后新公共管理時(shí)期的一種新的理論范式，那么它與同一時(shí)期的競(jìng)爭(zhēng)性理論范式有何聯(lián)系？是何關(guān)系呢？

（一）協(xié)作性公共管理是政府間關(guān)系研究的拓展

從某種程度上講，協(xié)作性公共管理的研究就是政府間研究（如政府間管理、政府間伙伴關(guān)系研究）的重要組成部分，更是政府間研究的深化和拓展。協(xié)作性公共管理，關(guān)注的不是政府間關(guān)系，而是討論如何通過(guò)合作有效進(jìn)行城市管理，促進(jìn)城市發(fā)展。這其中不僅僅涉足政府間縱向的關(guān)系，同時(shí)包含政府間橫向的關(guān)系，政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系，而這是政府間研究所不能涵蓋的。

聯(lián)邦主義的政府間研究，關(guān)注聯(lián)邦與州的協(xié)作。這些非正式協(xié)作主要涉及政府間協(xié)議和合同，人員交換，相互依存的法律行動(dòng)，贈(zèng)款援助及稅收政策。協(xié)作通常是協(xié)調(diào)聯(lián)邦和各州資源的一種手段，消減開(kāi)支，消除重復(fù)，都是不協(xié)作就不能進(jìn)行的工作。這些協(xié)調(diào)使得美國(guó)政府的工作更為順暢。但很顯然，這些研究集中在政府領(lǐng)域之內(nèi)。而組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來(lái)臨，使得公共職能不再是政府的唯一領(lǐng)域，“政府間”（intergovernmental）不僅包括聯(lián)邦政府－州政府、州政府－地方政府以及地方政府與地方政府之間的關(guān)系，還包括政府與準(zhǔn)政府，政府與非政府組織的關(guān)系?？梢哉f(shuō)協(xié)作性公共管理來(lái)源于政府間研究，并拓展了“政府間”的含義。

（二）網(wǎng)絡(luò)管理是協(xié)作性公共管理的重要類別

網(wǎng)絡(luò)研究是組織間關(guān)系的一個(gè)重要層面，組織之間構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被看作是一種獨(dú)特的結(jié)構(gòu)，一種既不同于市場(chǎng)，也不同于科層，而是一種具有自身統(tǒng)一邏輯的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織形式。20世紀(jì)70年代西方興起有關(guān)公司治理的跨組織網(wǎng)絡(luò)研究。斯蒂芬·戈登史密斯和威廉·D·伊格斯則把網(wǎng)絡(luò)研究用于政府治理領(lǐng)域，他們根據(jù)“公私合作程度”和“網(wǎng)絡(luò)管理能力”兩個(gè)維度，劃分了四種政府管理狀態(tài)。其中，網(wǎng)絡(luò)化治理被認(rèn)為是跨界合作的最高境界。

網(wǎng)絡(luò)的重要性不言而喻?！靶袆?dòng)者之間相互依賴，如果沒(méi)有其他行動(dòng)者所擁有的資源，他們不能達(dá)到自己的目標(biāo)” ［6］。網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)協(xié)調(diào)的普遍形式，管理組織間聯(lián)系的重要性與私營(yíng)部門管理同樣重要。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)結(jié)構(gòu)，合作的過(guò)程在這個(gè)作為非正式的社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)設(shè)置中進(jìn)行。Fountain認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)視角提供了豐富的描述性能力和精確的宏觀與微觀的組織及組織間過(guò)程的研究方法。在組織間層級(jí)，網(wǎng)絡(luò)分析展示了組織如何進(jìn)行戰(zhàn)略性操作，尋找、形成以及脫離聯(lián)盟；有效的公共管理者如沒(méi)有理解他所處的內(nèi)部和外部網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性和靈活性，就不能進(jìn)行有效的管理。因此，網(wǎng)絡(luò)管理提供了找到協(xié)作性管理模式的機(jī)會(huì)?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)絡(luò)研究是協(xié)作性管理的組織理論基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)管理提供了協(xié)作性管理模型的一個(gè)重要類別。不過(guò)，要加以區(qū)別的是協(xié)作雖然可以成為網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)特征，但它也可以存在于網(wǎng)絡(luò)之外，也可以延伸至網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)作關(guān)系。值得注意的是，并非所有的網(wǎng)絡(luò)都存在協(xié)作且并非所有的協(xié)作都在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)生。

（三）協(xié)作性公共管理是現(xiàn)代城市管理的最新注腳

“城市的演進(jìn)展現(xiàn)了人類從草莽未辟的蒙昧狀態(tài)到繁衍擴(kuò)展到全世界的歷程?！鞘幸泊碇祟惒辉僖蕾囎匀唤绲亩髻n，而是另起爐灶，試圖構(gòu)建一個(gè)新的、可操控的秩序” ［7］。城市是不斷變化的、信息膨脹的全球經(jīng)濟(jì)的重要參與主體，城市是政府治理實(shí)踐的重要場(chǎng)域。縱向上，城市政府在州和聯(lián)邦政府的政策與管制框架內(nèi)運(yùn)作，有權(quán)使用可利用的資源；橫向上，城市政府作為社區(qū)多種利益的地方代表，經(jīng)常在地方進(jìn)行大量公私利益的動(dòng)員活動(dòng)。如憑借縱向協(xié)作性活動(dòng)尋求信息：印弟安納的塞倫就社會(huì)發(fā)展補(bǔ)助資金資助的項(xiàng)目向商務(wù)部咨詢項(xiàng)目所允許的活動(dòng)范圍；尋求技術(shù)援助：伊薩卡邀請(qǐng)密歇根小型商業(yè)發(fā)展中心的代表來(lái)訪并向未來(lái)企業(yè)家解釋成功經(jīng)商、應(yīng)對(duì)大量文書工作以及如何符合資助條件的秘訣；尋求法律救濟(jì)與靈活性：加菲爾德海茨通過(guò)其發(fā)展部門請(qǐng)求俄亥俄司法部長(zhǎng)辦公室設(shè)定一項(xiàng)分區(qū)法令例外，以融合與克利夫蘭市重疊的一項(xiàng)新的低密度發(fā)展計(jì)劃。依靠橫向協(xié)作性活動(dòng)進(jìn)行政策制定：伯洛伊特市官員定期會(huì)見(jiàn)商會(huì)、地方廠商、地方開(kāi)發(fā)商、“伯洛伊特2000”的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行“戰(zhàn)略學(xué)習(xí)”，制定戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；實(shí)現(xiàn)資源交換：在聯(lián)合融資的一個(gè)創(chuàng)造性實(shí)例中，辛辛那提在城市、學(xué)區(qū)和漢密爾頓郡之間發(fā)起了三方財(cái)產(chǎn)交換活動(dòng)，使學(xué)區(qū)能還清欠城市的170萬(wàn)美元的雨水設(shè)施債。最終，穿越萊茵歷史區(qū)的市區(qū)土地區(qū)域被一個(gè)區(qū)域商業(yè)集團(tuán)開(kāi)發(fā)為大型超級(jí)市場(chǎng)。

近年來(lái)的社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)也推動(dòng)了中國(guó)城市的協(xié)作性公共管理，如順德自啟動(dòng)社會(huì)綜合改革以來(lái)，扶植了一批社會(huì)組織、團(tuán)體，各類型社會(huì)服務(wù)需求也變得越發(fā)顯著，但缺乏一個(gè)需求與服務(wù)主體對(duì)接的平臺(tái)。為將線上、線下的社會(huì)服務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)服務(wù)信息資源共享，順德成立全國(guó)首家“社會(huì)服務(wù)交易所”開(kāi)展橫向的協(xié)作性管理活動(dòng)，通過(guò)“超市”自主選購(gòu)的形式，使區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織及服務(wù)項(xiàng)目與不同的社會(huì)資源建立合作關(guān)系，推進(jìn)了城市的公益事業(yè)發(fā)展。城市的公共管理者正在通過(guò)各種項(xiàng)目卷入到越過(guò)政府界線（縱向協(xié)作）或超過(guò)組織和部門界線（橫向協(xié)作）而進(jìn)行的管理活動(dòng)中。也只有在這種跨越界線的管理活動(dòng)中，才能最大化地發(fā)揮政府與社會(huì)組織的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化所追求的“協(xié)同共治”。

城市的組成單元——社區(qū)，不僅是吸取資源的單位，而且是協(xié)作項(xiàng)目的服務(wù)區(qū)域，更是培育公民社會(huì)的空間。當(dāng)就城市發(fā)展、教育、健康和兒童服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)作性公共管理活動(dòng)時(shí)，社區(qū)與其他組織之間的利益關(guān)系開(kāi)始發(fā)生變化，當(dāng)這些協(xié)作性項(xiàng)目在社區(qū)取得成功時(shí)，公民之間約定的新的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范就將從狹小的利益轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社區(qū)的廣泛關(guān)注，以此推進(jìn)公民社區(qū)的建立。可以看到協(xié)作性管理模式促成了城市的良性循環(huán)，協(xié)作推動(dòng)了公民社區(qū)的形成，公民社區(qū)又為下一步的協(xié)作行動(dòng)奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。實(shí)際上，正是社區(qū)發(fā)展中的協(xié)作性活動(dòng)為“協(xié)作性公共管理”的理論模式提供了經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。

城市管理是個(gè)起步較晚的跨學(xué)科領(lǐng)域，涵蓋管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)諸多領(lǐng)域。雖然“協(xié)作性公共管理”中的許多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)自于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的協(xié)作活動(dòng)，但這并不妨礙我們運(yùn)用“協(xié)作性公共管理”的理論視角去觀察與理解城市發(fā)展中的其他政治的、社會(huì)的活動(dòng)。協(xié)作性公共管理，為我們提供了研究現(xiàn)代城市管理的新框架。

三、協(xié)作性公共管理：概念解析

（一）提出概念與構(gòu)建范式

Dwight Waldo數(shù)年前提醒公共管理學(xué)者，足夠的“組織理論”必須保持刻意地關(guān)于“解決人類合作問(wèn)題”的視角。政府機(jī)構(gòu)的角色既包括最主要的權(quán)威角色，也包括合作過(guò)程的參與和最終的決策者角色。實(shí)際上，公共行政的歷史從來(lái)不缺乏對(duì)協(xié)作的探討與研究。然而一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)引導(dǎo)著公共行政實(shí)踐的經(jīng)典理論，主要是從組織內(nèi)部激勵(lì)管理的角度出發(fā)進(jìn)行的理論構(gòu)建，對(duì)跨組織、跨政府以及跨部門的治理形式并沒(méi)有直接的指導(dǎo)作用。在單一組織不能解決復(fù)雜問(wèn)題的背景下，公共行政學(xué)者興起了對(duì)“協(xié)作”的討論，許多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了探索：如“協(xié)作（collaboration）的過(guò)程”、“協(xié)作的前提”等。Frederickson也在公共醫(yī)療服務(wù)的跨區(qū)域治理研究中提到“行政聯(lián)合”等。市政研究也強(qiáng)調(diào)了城市－聯(lián)邦關(guān)系的協(xié)調(diào)，但本質(zhì)上并沒(méi)有提到“協(xié)作”?！皡f(xié)作性公共管理”正式提出了學(xué)術(shù)概念上的定義：協(xié)作性管理是這么一個(gè)概念，它描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問(wèn)題。這一概念的提出與它所蘊(yùn)含的時(shí)代意義，使得這一公共行政領(lǐng)域的前沿文獻(xiàn)有望成為跨組織管理的經(jīng)典基礎(chǔ)文獻(xiàn)。

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的收集、類型化、概念化的過(guò)程中，“協(xié)作性公共管理理論”開(kāi)啟了多組織的行政環(huán)境中新的管理理論范式的構(gòu)建，而這也可以算作是尋找與官僚管理的組織典范相對(duì)應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)，并用于指導(dǎo)和改善實(shí)踐的一種嘗試。當(dāng)官僚體制與新公共管理模式已經(jīng)不能有效解釋現(xiàn)實(shí)的公共管理方式的變化，當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的諸多問(wèn)題不能通過(guò)傳統(tǒng)模式有效解決，那么我們確實(shí)需要一種新的理論框架來(lái)解釋、指導(dǎo)跨部門、跨組織、跨邊界的管理活動(dòng)。正如Agranoff在早期研究中所言，僅僅是項(xiàng)目協(xié)調(diào)不能夠克服管理障礙。相反，這是一種需要“跨越組織的（transorganizational）管理”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展和服務(wù)整合的形式。他得出結(jié)論：必須提出一種新的范式，這種范式中管理任務(wù)連接了由傳統(tǒng)單一組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)要素，并涉及“共同決策，參與目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃和方案，開(kāi)發(fā)由各方共同行動(dòng)的操作協(xié)議” ［8］。

（二）關(guān)注協(xié)作程度與類型，重視經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證

跨區(qū)域與橫向關(guān)系的研究并不新鮮，但經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證卻是近年的事。協(xié)作性管理是城市經(jīng)常運(yùn)用的一種治理機(jī)制。在許多城市中，協(xié)作性管理已經(jīng)成為公共管理的主導(dǎo)行動(dòng)，只是我們對(duì)此知之甚少。協(xié)作性公共管理開(kāi)啟了我們對(duì)它更深入的認(rèn)識(shí)，致力于詳盡闡釋公共管理者如何通過(guò)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、合同關(guān)系、聯(lián)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟與議會(huì)共同發(fā)揮作用解決復(fù)雜的問(wèn)題，通過(guò)其他政府機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利組織，其他以營(yíng)利為目的實(shí)體及許多其他類型的非政府組織，以滿足市民的需求。而這一過(guò)程展現(xiàn)在“協(xié)作的重要性、協(xié)作的機(jī)制、活動(dòng)和戰(zhàn)略的多樣性、協(xié)作性管理的類型、協(xié)作性管理的現(xiàn)狀與前景”等方面的深入剖析中，尤其是協(xié)作的程度與類型。這些以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)的實(shí)證研究為實(shí)踐者和學(xué)者提供了關(guān)于城市協(xié)作活動(dòng)差異的一種理解。如基于轄區(qū)的協(xié)作活動(dòng)，描述了城市政府如何選擇多種工具，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是“內(nèi)生工具” （2）的運(yùn)用，修復(fù)建筑，員工培訓(xùn)和再培訓(xùn)，技術(shù)援助管理和共享權(quán)益的項(xiàng)目等。盡管它們強(qiáng)調(diào)基于轄區(qū)的協(xié)作，但對(duì)于其他類型的協(xié)作活動(dòng)及關(guān)系的了解也是很有啟發(fā)的。

基于實(shí)證而非規(guī)范的立場(chǎng)，協(xié)作性公共管理試圖形成一個(gè)關(guān)于公共管理的新的理性和實(shí)證的研究方法，實(shí)際上這些前沿研究也確實(shí)開(kāi)啟了后繼研究對(duì)于協(xié)作性公共管理活動(dòng)過(guò)程的關(guān)注，引發(fā)了更多系統(tǒng)的用實(shí)證方法檢驗(yàn)協(xié)作性管理過(guò)程的研究，研究者們紛紛開(kāi)始了對(duì)打開(kāi)協(xié)作性管理“黑匣子”的嘗試。也就是說(shuō)，協(xié)作性公共管理的研究超越了“how”與“why”，它定義并強(qiáng)調(diào)了協(xié)作性情境下不同的管理方法分成不同部分和處于不同序列的重要性，描述了多種類型的協(xié)作性公共管理行動(dòng)與過(guò)程，為地方政府提供了結(jié)合地方政治與生態(tài)環(huán)境，運(yùn)用新途徑，構(gòu)建新模式，解決城市公共問(wèn)題的指導(dǎo)。

（三）局限及其拓展空間

其一，協(xié)作性公共管理主要基于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的協(xié)作活動(dòng)，重點(diǎn)考察的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策與制度環(huán)境中城市管理者角色與行為的變化。在其他政策領(lǐng)域，城市也面臨著許多政府間、組織間以及部門間協(xié)作的挑戰(zhàn)，而其他領(lǐng)域的協(xié)作研究為后繼研究提供了擴(kuò)展的空間。當(dāng)然，我們對(duì)于協(xié)作性管理活動(dòng)的理解不應(yīng)限于僅僅服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展如此狹窄的視角。

其二，協(xié)作性公共管理關(guān)注點(diǎn)在地方，尤其是城市政府。其模型的應(yīng)用范圍有限，對(duì)于國(guó)家層次甚至跨越國(guó)界的協(xié)作性活動(dòng)缺乏解釋力，跨區(qū)域甚至跨國(guó)界的跨邊界管理，同樣也是公共行政領(lǐng)域的重要議題，因而要使其成為更具解釋力、更有發(fā)展力的范式，也許需要拓展其研究范圍。

其三，協(xié)作性公共管理中，政府組織仍然是占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的重要行動(dòng)者，從政府管理角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)作層面上的過(guò)程管理、政策工具的選擇。這種工具理性的體現(xiàn)，難免忽略了公民參與，共識(shí)達(dá)成的過(guò)程，僅從戰(zhàn)略和政策層面的討論也稍嫌單薄。此外，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府組織與非政府參與者，協(xié)作活動(dòng)中的地位差距趨向于越來(lái)越小，更可能發(fā)展成平等、相互依賴的關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)：“協(xié)作性管理的研究才剛剛開(kāi)始”。

無(wú)論如何，協(xié)作性公共管理為我們提供了理解網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公共管理的一種新的戰(zhàn)略框架。而后續(xù)的研究則應(yīng)該在協(xié)作性公共管理概念與理論框架的發(fā)展及協(xié)作性公共管理的最佳實(shí)踐兩方面繼續(xù)推進(jìn)該領(lǐng)域的研究，繼續(xù)揭開(kāi)協(xié)作過(guò)程的“黑匣子”。

四、結(jié)語(yǔ)

協(xié)作性公共管理模式已經(jīng)出現(xiàn)，不過(guò)還不能就此認(rèn)定，它已經(jīng)形成了新的管理范式，這一領(lǐng)域還需要更深入的研究與實(shí)踐檢驗(yàn)。值得一提的是，政府官僚機(jī)構(gòu)并沒(méi)有消失，合作仍然僅是補(bǔ)充而不是替代，但它有助于拓展這個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識(shí)，為城市政府的公共實(shí)踐者提供各級(jí)政府之間有關(guān)跨層級(jí)操作的具體主張，最終為城市公民提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)然，這一新的管理模式是基于西方地方實(shí)踐的基礎(chǔ)構(gòu)建的，它是否適用于中國(guó)的城市行政實(shí)踐，還有待檢驗(yàn)，有待中國(guó)的公共行政學(xué)者基于與國(guó)際學(xué)術(shù)界有效對(duì)話，分析與定義中國(guó)的城市管理，思考“協(xié)作”對(duì)中國(guó)城市的未來(lái)究竟意味著什么這一更具現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。畢竟中國(guó)的城市行政，仍然存在行政區(qū)劃政治，條塊分割的積垢，城市政府之間缺乏協(xié)作的動(dòng)力，缺少協(xié)作的能力。在這樣的城市行政環(huán)境下，如何激發(fā)協(xié)作的動(dòng)力？如何創(chuàng)新協(xié)作的途徑？中國(guó)的城市政府必須給出與西方城市更為不同的答案，而這答案可以而且必然要在學(xué)習(xí)、吸收與借鑒最前沿的城市管理理論的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷城市自身的適應(yīng)與革新來(lái)獲得。在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中歷來(lái)占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的中國(guó)城市政府，如何放下身段與城市中的企業(yè)，社會(huì)團(tuán)體，國(guó)際組織積極合作，以協(xié)作的方式提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是當(dāng)代城市管理者必須深入探討并嘗試改革實(shí)踐的時(shí)代課題。

注釋：

（1）“現(xiàn)代社會(huì)面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜化，許多問(wèn)題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問(wèn)題的解決成為不可能，同時(shí)也因?yàn)閺?fù)雜的相互依賴關(guān)系而使得解決該類問(wèn)題的一個(gè)層面的努力往往會(huì)產(chǎn)生或加劇另外的問(wèn)題”，參見(jiàn)劉亞平《協(xié)作性公共管理：現(xiàn)狀與前景》，載于武漢大學(xué)學(xué)報(bào)2010年第7期，第574-582頁(yè)。

（2）城市發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是諸如財(cái)政援助、放松管制、稅金增額融資以及企業(yè)分區(qū)等工具，內(nèi)生工具致力于促進(jìn)本地公司的發(fā)展和擴(kuò)張，投資城市的實(shí)力和資產(chǎn)，靠城市內(nèi)部而不是吸引流動(dòng)資金來(lái)增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)，如開(kāi)辦新企業(yè)，創(chuàng)造新技術(shù)，開(kāi)拓現(xiàn)有產(chǎn)品的市場(chǎng)取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。