水電開發(fā)的環(huán)境外部性及其法律調(diào)整
——以金沙江流域?yàn)槔?/h1>
2015-04-09 09:22:28趙亞潔
水利經(jīng)濟(jì) 2015年3期
成 紅,趙亞潔
(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)
水電開發(fā)的環(huán)境外部性及其法律調(diào)整
——以金沙江流域?yàn)槔?/p>
成 紅,趙亞潔
(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)
水電屬于清潔能源,具有增加能源供給、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等作用。我國水能資源豐富,水電開發(fā)具有天然優(yōu)勢,但以金沙江流域?yàn)榈湫痛淼乃娺^度、超前、無序開發(fā)業(yè)已造成嚴(yán)重生態(tài)破壞,帶來環(huán)境外部性。環(huán)境外部性問題的解決,是運(yùn)用外部性理論和政府管制、經(jīng)濟(jì)刺激手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的過程。可通過水電開發(fā)專項(xiàng)立法,明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性,嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度,完善水電開發(fā)稅費(fèi)制度,實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性的法律調(diào)整。
水電開發(fā);環(huán)境外部性;外部性內(nèi)部化;法律調(diào)整;金沙江流域
在人類歷史長河中,環(huán)境問題是伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的一個(gè)無法回避的全新問題。人類生存與發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)活動,需要消耗環(huán)境資源,但經(jīng)濟(jì)活動的消耗一旦超出環(huán)境資源承載能力,環(huán)境問題便產(chǎn)生了。就水電開發(fā)而言,本屬清潔能源的水電卻因過度、超前、無序開發(fā)而可能帶來環(huán)境問題,所謂水電開發(fā)“金沙江時(shí)代”的到來即伴隨著嚴(yán)重的流域生態(tài)破壞,敲響了生態(tài)安全警鐘。以金沙江為代表,我國流域水電開發(fā)的環(huán)境外部性不容忽視,因水電開發(fā)而失衡的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益關(guān)系亟待法律調(diào)整。
1 金沙江流域水電開發(fā)的主要問題:環(huán)境外部性
金沙江是我國最大的水電能源基地。金沙江位于青藏高原、云貴高原和四川盆地的西部邊緣,屬于長江上游河段,其干流具有徑流豐沛且較穩(wěn)定、河道落差大、水能資源豐富、開發(fā)條件較好等特點(diǎn)。三峽水電站建成之后,中國水電建設(shè)邁入“金沙江時(shí)代”,全流域計(jì)劃開發(fā)25級電站,規(guī)劃總裝機(jī)規(guī)模相當(dāng)于4座三峽電站。作為重要的生態(tài)屏障區(qū),金沙江流域具有長江上游水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護(hù)等重要功能,其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)乎長江中下游乃至全國廣大區(qū)域[1]。
1.1 金沙江流域水電開發(fā)帶來生態(tài)破壞
目前,金沙江流域已建成或在建、籌建的水電站數(shù)量尚不足規(guī)劃的一半,但水電開發(fā)對流域生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響已然顯現(xiàn)。梯級水電開發(fā)將急流幾乎分割為靜水,改變了流域水環(huán)境,急流型河流生態(tài)系統(tǒng)演變?yōu)樗畮焐鷳B(tài)系統(tǒng),自然與農(nóng)地植被淹沒,魚類等生物生存棲息地破壞,流域水文特征和水沙輸移過程改變,生態(tài)破壞嚴(yán)重。
1.1.1 自然植被與農(nóng)地植被淹沒引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害
水電開發(fā)中梯級電站的淹沒同時(shí)造成流域內(nèi)植被淹沒。自然植被中的暖溫性針葉林淹沒面積最大,人工植被中的農(nóng)地植被淹沒面積較大[2]。自然植被與農(nóng)地植被淹沒造成不可逆的流域生態(tài)系統(tǒng)破壞,極易引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害。
1.1.2 魚類等生物棲息地破壞危及生物多樣性
水電開發(fā)工程使魚類洄游通道被阻斷,降水水溫下降等連帶效果打破魚類生長規(guī)律,需依賴激流險(xiǎn)灘生存的魚類被困在庫區(qū),因失去賴以生存的棲息地而數(shù)量減少,面臨消失的風(fēng)險(xiǎn)[3]。
1.1.3 水文特征的改變引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)
引流渠建設(shè)截?cái)嗔俗匀缓拥?自然溪流全年大部分時(shí)間流量銳減甚至干涸,依賴溪流環(huán)境繁衍生存的水生生物棲息地破壞殆盡,與此同時(shí),豐水期引流渠的溢水又對原本十分脆弱的山體造成猛烈沖刷,帶來地震等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[3]。
1.1.4 水沙輸移過程的改變引發(fā)水體污染
水沙輸移過程的改變使得局部河段淤積,其結(jié)果或使得河口泥沙減少進(jìn)而加劇沖刷,或?qū)е孪趟纤?或帶來污染物滯留進(jìn)而改變水質(zhì),水庫一方面因入流挾帶的泥沙沉積逐漸淤積變淺,像湖泊一樣“老化”,另一方面因營養(yǎng)物增加、水草大量生長,形成湖泊型富營養(yǎng)化[4]。
1.2 水電開發(fā)帶來的生態(tài)破壞是環(huán)境外部性的表現(xiàn)
金沙江流域梯級開發(fā)帶來生態(tài)破壞,這不僅是單個(gè)水電工程的效應(yīng),更是全流域總體規(guī)劃的疊加效應(yīng),對整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境具有潛在的、長期的、深遠(yuǎn)的影響。金沙江流域水電開發(fā)引發(fā)環(huán)境外部性并非個(gè)案,生態(tài)破壞幾乎成為所有流域水電開發(fā)中都無法回避的環(huán)境外部性問題。一些投入巨大人力、物力建立的水電工程設(shè)施在經(jīng)歷初期輝煌之后,不僅需要應(yīng)對復(fù)雜的生態(tài)破壞結(jié)果,而且必須接受維持工程自身正常運(yùn)行基礎(chǔ)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),極大地偏離了工程建設(shè)初衷,甚至成為一種生態(tài)包袱[5]。
2 水電開發(fā)的環(huán)境外部性的實(shí)質(zhì):利益沖突
生態(tài)破壞是由個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動成本外溢所帶來的環(huán)境外部性問題。為追求自身利益最大化,企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人往往會最大程度地向社會轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)活動成本,其中很大一部分是環(huán)境成本——對環(huán)境資源的索取和對生態(tài)環(huán)境的破壞。水電開發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本向環(huán)境質(zhì)量的轉(zhuǎn)嫁帶來環(huán)境外部性,其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突。
2.1 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突
能源是人類活動和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)能源在滿足人類需求的同時(shí)帶來空氣污染、氣候變暖等環(huán)境問題,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展清潔能源日益受到重視。水力發(fā)電天然可再生、清潔無污染的優(yōu)勢使其具有增加能源供給、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等作用,以金沙江流域?yàn)槔?其豐沛的水能資源在我國新型能源開發(fā)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有戰(zhàn)略意義。然而,受起步較晚、管理經(jīng)驗(yàn)不足、生態(tài)補(bǔ)償不到位等因素制約,我國流域水電開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境利益沖突凸顯。
2.2 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益沖突的原因
水電開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益沖突是市場失靈和政府失靈造成的。作為水電開發(fā)主要利用對象的流域水資源是一種公共物品,具有非競爭性與非排他性的特點(diǎn),而企業(yè)為了自身經(jīng)濟(jì)利益無限制地?cái)U(kuò)大社會成本,施外部性于他人,帶來市場失靈。例如,金沙江流經(jīng)4省區(qū),綿延數(shù)千公里,除干流規(guī)劃的25級水電站外,各支流還存在數(shù)量龐大的小水電項(xiàng)目。水電開發(fā)工程可觀的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使各企業(yè)進(jìn)入金沙江流域競相圈水,不斷拉高裝機(jī)、庫容和發(fā)電規(guī)模,流域內(nèi)蓄水大戰(zhàn)頻仍,造成嚴(yán)重的“公地的悲劇”,其最終結(jié)局不是全贏而是全輸。
我國水電開發(fā)項(xiàng)目未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如,2009年金沙江中游魯?shù)乩妄堥_口兩座水電建設(shè)工程尚未通過環(huán)評審批即擅自攔壩截流,曾引發(fā)轟動一時(shí)的“環(huán)評風(fēng)暴”。時(shí)至今日,水電開發(fā)項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象仍然存在,大型水利樞紐的環(huán)評都是針對單一水電項(xiàng)目孤立進(jìn)行的,總體缺乏對梯級水電疊加影響的綜合評價(jià),無法評估梯級水電開發(fā)對整個(gè)流域的、中長期的可能風(fēng)險(xiǎn),支流的大量小水電建設(shè)更是基本沒有環(huán)評[6]。不僅大型梯級水電開發(fā)項(xiàng)目缺少綜合環(huán)評,金沙江二、三級支流上梯級建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)分布的小水電項(xiàng)目也缺乏環(huán)評的前置監(jiān)管,環(huán)評中的生態(tài)補(bǔ)償措施嚴(yán)重缺位。我國現(xiàn)行《環(huán)境影響評價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》雖然對環(huán)評范圍及評價(jià)、審查、跟蹤、法律責(zé)任等環(huán)評各環(huán)節(jié)有所規(guī)定,但相關(guān)規(guī)定過于原則、缺少實(shí)施細(xì)則,政府對水電工程建設(shè)的監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,由此帶來政府失靈。
市場失靈和政府失靈帶來水電開發(fā)的環(huán)境外部性,環(huán)境外部性的內(nèi)部化則是流域水電開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。
3 水電開發(fā)的環(huán)境外部性的內(nèi)部化:利益衡平
3.1 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益亟待衡平
保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)從來都不是一個(gè)非此即彼的命題。保護(hù)環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義,二者同質(zhì)同源,發(fā)展經(jīng)濟(jì)并不意味著犧牲環(huán)境,反之亦然。以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終將使經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù);仇視一切經(jīng)濟(jì)活動的純粹環(huán)保運(yùn)動也會因經(jīng)濟(jì)增長緩慢而帶來資金短缺,進(jìn)而使得環(huán)保事業(yè)無法繼續(xù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)以環(huán)境承載力為界限,調(diào)動盡可能多的環(huán)境資源,維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的動態(tài)平衡,在可持續(xù)發(fā)展框架內(nèi)尋求二者利益的最大化。水能作為可再生清潔能源是未來能源供給的新方向,水電開發(fā)是我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的一項(xiàng)有益探索,嚴(yán)格的前置審批程序和后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償措施可將水電開發(fā)工程對流域生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響控制在流域生態(tài)環(huán)境可承載范圍內(nèi),進(jìn)而在流域水電開發(fā)與流域生態(tài)保護(hù)之間達(dá)成平衡,最終實(shí)現(xiàn)流域水電開發(fā)的可持續(xù)與水能資源的可再生。
3.2 通過外部性內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的衡平
外部性問題的解決即外部性的內(nèi)部化。政府管制和經(jīng)濟(jì)刺激是環(huán)境外部性內(nèi)部化的兩大手段,二者各有特點(diǎn)。水電開發(fā)的環(huán)境外部性內(nèi)部化需要綜合運(yùn)用政府管制和經(jīng)濟(jì)刺激手段,兼采剛性管制與柔性引導(dǎo)之長,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的衡平。環(huán)境外部性問題內(nèi)部化的手段包括兩類:一是帶有權(quán)力色彩的強(qiáng)制性手段,如通過政府管制對企業(yè)的污染排放行為和資源開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督、控制,要求企業(yè)公開生產(chǎn)信息和排污信息等;二是較柔和的引導(dǎo)性手段,如通過政府與企業(yè)之間的環(huán)境協(xié)定促使企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,對企業(yè)進(jìn)行行政指導(dǎo),利用經(jīng)濟(jì)刺激手段引導(dǎo)企業(yè)降耗減排。其中,政府管制和經(jīng)濟(jì)刺激是實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的兩個(gè)最主要手段。
3.2.1 環(huán)境外部性內(nèi)部化中的政府管制
環(huán)境外部性內(nèi)部化中的政府管制是國家和對開發(fā)利用環(huán)境資源或向環(huán)境排放污染的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性管理的“命令—控制型”手段。在國家環(huán)境管理活動中,政府通過設(shè)置企業(yè)進(jìn)入相關(guān)市場的前置審批與許可程序,監(jiān)督與控制企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動中的排污行為和資源開發(fā)行為,要求企業(yè)采取與其污染排放和資源利用程度相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償措施,設(shè)置企業(yè)環(huán)境違法責(zé)任等,使企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)活動的環(huán)境成本,達(dá)致政府管制之目的。政府管制的優(yōu)勢在于可以通過政府這個(gè)“裁判者”規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)主體的活動,有效改善因市場失靈而導(dǎo)致的社會資源低效配置狀況。
3.2.2 環(huán)境外部性內(nèi)部化中的經(jīng)濟(jì)刺激
環(huán)境外部性內(nèi)部化中的經(jīng)濟(jì)刺激是通過一系列微觀刺激和宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用,刺激并引導(dǎo)企業(yè)主動降耗減排,實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)活動外部成本的內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)刺激的具體手段包括征收環(huán)境稅和污染費(fèi)、給予環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠、排污權(quán)交易、發(fā)放清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼等,其中的稅費(fèi)指“對向環(huán)境排放的每一單位污染物征稅或收費(fèi),其大小盡量反映每一單位排放物的外部成本”[7]。經(jīng)濟(jì)刺激對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動具有引導(dǎo)作用,例如,當(dāng)環(huán)境稅費(fèi)幾乎等于或超過采用清潔生產(chǎn)工藝或環(huán)保裝置所需成本時(shí),企業(yè)便不再是被動的環(huán)保者,而會主動選擇采用清潔生產(chǎn)工藝或安置環(huán)保裝置,從而使得環(huán)境外部性內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)刺激手段相對于政府管制手段而言更具靈活性、有效性。
4 水電開發(fā)的環(huán)境外部性之法律調(diào)整
我國目前尚無水電開發(fā)專項(xiàng)立法,僅在《水法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《水利水電工程管理?xiàng)l例》等立法中有零星的涉及水電開發(fā)的一般性規(guī)定,且相關(guān)規(guī)定過于原則、內(nèi)容滯后,法律調(diào)整力度有限。建議推動我國水電開發(fā)專項(xiàng)立法,通過立法嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度以加強(qiáng)政府管制,通過明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性、完善水電開發(fā)稅費(fèi)制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激,并健全相應(yīng)的流域執(zhí)法保障制度,最終實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性的法律調(diào)整。
4.1 嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度
環(huán)評制度旨在從源頭上預(yù)防生態(tài)破壞。通過規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評,調(diào)控、監(jiān)管水電開發(fā)規(guī)劃及工程建設(shè)項(xiàng)目,可有效防范生態(tài)破壞,實(shí)現(xiàn)流域水資源的有序開發(fā)。應(yīng)以新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和《環(huán)境影響評價(jià)法》的修訂為契機(jī),在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度。①規(guī)定更為嚴(yán)格的水電開發(fā)環(huán)評準(zhǔn)入條件。例如,在飲用水水源保護(hù)地、流域生態(tài)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)域和緩沖區(qū)域內(nèi)嚴(yán)禁批準(zhǔn)水電開發(fā)項(xiàng)目;啟動梯級水電開發(fā)中流域生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評,將水電項(xiàng)目的防洪、灌溉、航運(yùn)、供水、攔沙等綜合效益列入環(huán)評考核因素,對整個(gè)流域水電開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評估。②設(shè)置更為嚴(yán)格的水電開發(fā)環(huán)評違法違規(guī)責(zé)任,加大水電開發(fā)企業(yè)的違法成本,并通過項(xiàng)目跟蹤制度實(shí)現(xiàn)政府對企業(yè)水電開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的全程監(jiān)管。③規(guī)范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場,定期審核環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì),保證水電開發(fā)環(huán)評的中立性和專業(yè)性。④以制度完善為基礎(chǔ),加強(qiáng)環(huán)評審批、驗(yàn)收的公示,保證公示信息的完整性、透明度,并通過組織問卷調(diào)查、聽證會、論證會等搭建公眾參與平臺,真正實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)環(huán)評的公眾參與。
4.2 明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性
明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性是實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性內(nèi)部化的前提。“科斯定理在環(huán)境資源法上的適用,就是要明確水資源的產(chǎn)權(quán),實(shí)際上就是界定企業(yè)和個(gè)人對流域水資源上所有的權(quán)利,以及超越權(quán)利范圍所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！盵8]我國水資源屬于國家所有,水資源的使用收益權(quán)能通過行政許可方式被賦予獲得水資源開發(fā)許可的企業(yè)。在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性,首先需要明確流域水電開發(fā)主體,界定跨區(qū)域的流域水資源使用權(quán)并進(jìn)行確權(quán)登記,其次應(yīng)落實(shí)嚴(yán)格的水資源管理制度,建立水權(quán)水市場體系。明晰的產(chǎn)權(quán)和嚴(yán)格的監(jiān)管是流域水資源有序開發(fā)的基本保障。
4.3 完善水電開發(fā)稅費(fèi)制度
我國實(shí)行水資源有償使用制度,企業(yè)取水需要繳費(fèi),但取水企業(yè)進(jìn)行水電開發(fā)往往只需負(fù)擔(dān)相當(dāng)于其取水收益很小比例的費(fèi)用,所繳費(fèi)用遠(yuǎn)不足以補(bǔ)償水電開發(fā)的環(huán)境成本。因此,應(yīng)在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中設(shè)立水電開發(fā)企業(yè)環(huán)境保護(hù)保證金制度,完善水電開發(fā)環(huán)境稅費(fèi)制度,制定符合比例的水資源費(fèi)和水污染費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),盡快開征環(huán)境稅;以環(huán)境保護(hù)保證金和水電開發(fā)環(huán)境稅費(fèi)為主要來源,成立流域環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金,用于流域開發(fā)的后期生態(tài)補(bǔ)償。
4.4 健全流域執(zhí)法保障制度
目前,我國水資源管理采取條塊分割模式,同一流域的執(zhí)法主體、執(zhí)法尺度不盡相同,影響法律規(guī)定的實(shí)施效果,不利于水電開發(fā)環(huán)境外部性的內(nèi)部化。應(yīng)在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中明確統(tǒng)一的水資源管理體制,尤其應(yīng)打破現(xiàn)有按行政區(qū)劃分割的跨行政區(qū)域的流域管理模式,建立流域水資源利用和水污染防治統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一執(zhí)法主體和執(zhí)法尺度,完善執(zhí)法責(zé)任倒查制度,實(shí)現(xiàn)流域開發(fā)全過程的動態(tài)監(jiān)控,并定期公示環(huán)境監(jiān)測結(jié)果,為水電開發(fā)環(huán)境外部性的內(nèi)部化提供有力的執(zhí)法保障。
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F407.9
A
1003 -9511(2015)03 -0056 -03
2015-03 -28 編輯:陳玉國)
10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.013
成紅(1963—),女,安徽滁州人,副教授,從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。E-mail:chenghongmc@163.com
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成 紅,趙亞潔
(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)
水電開發(fā)的環(huán)境外部性及其法律調(diào)整
——以金沙江流域?yàn)槔?/p>
成 紅,趙亞潔
(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)
水電屬于清潔能源,具有增加能源供給、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等作用。我國水能資源豐富,水電開發(fā)具有天然優(yōu)勢,但以金沙江流域?yàn)榈湫痛淼乃娺^度、超前、無序開發(fā)業(yè)已造成嚴(yán)重生態(tài)破壞,帶來環(huán)境外部性。環(huán)境外部性問題的解決,是運(yùn)用外部性理論和政府管制、經(jīng)濟(jì)刺激手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的過程。可通過水電開發(fā)專項(xiàng)立法,明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性,嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度,完善水電開發(fā)稅費(fèi)制度,實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性的法律調(diào)整。
水電開發(fā);環(huán)境外部性;外部性內(nèi)部化;法律調(diào)整;金沙江流域
在人類歷史長河中,環(huán)境問題是伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的一個(gè)無法回避的全新問題。人類生存與發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)活動,需要消耗環(huán)境資源,但經(jīng)濟(jì)活動的消耗一旦超出環(huán)境資源承載能力,環(huán)境問題便產(chǎn)生了。就水電開發(fā)而言,本屬清潔能源的水電卻因過度、超前、無序開發(fā)而可能帶來環(huán)境問題,所謂水電開發(fā)“金沙江時(shí)代”的到來即伴隨著嚴(yán)重的流域生態(tài)破壞,敲響了生態(tài)安全警鐘。以金沙江為代表,我國流域水電開發(fā)的環(huán)境外部性不容忽視,因水電開發(fā)而失衡的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益關(guān)系亟待法律調(diào)整。
1 金沙江流域水電開發(fā)的主要問題:環(huán)境外部性
金沙江是我國最大的水電能源基地。金沙江位于青藏高原、云貴高原和四川盆地的西部邊緣,屬于長江上游河段,其干流具有徑流豐沛且較穩(wěn)定、河道落差大、水能資源豐富、開發(fā)條件較好等特點(diǎn)。三峽水電站建成之后,中國水電建設(shè)邁入“金沙江時(shí)代”,全流域計(jì)劃開發(fā)25級電站,規(guī)劃總裝機(jī)規(guī)模相當(dāng)于4座三峽電站。作為重要的生態(tài)屏障區(qū),金沙江流域具有長江上游水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護(hù)等重要功能,其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)乎長江中下游乃至全國廣大區(qū)域[1]。
1.1 金沙江流域水電開發(fā)帶來生態(tài)破壞
目前,金沙江流域已建成或在建、籌建的水電站數(shù)量尚不足規(guī)劃的一半,但水電開發(fā)對流域生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響已然顯現(xiàn)。梯級水電開發(fā)將急流幾乎分割為靜水,改變了流域水環(huán)境,急流型河流生態(tài)系統(tǒng)演變?yōu)樗畮焐鷳B(tài)系統(tǒng),自然與農(nóng)地植被淹沒,魚類等生物生存棲息地破壞,流域水文特征和水沙輸移過程改變,生態(tài)破壞嚴(yán)重。
1.1.1 自然植被與農(nóng)地植被淹沒引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害
水電開發(fā)中梯級電站的淹沒同時(shí)造成流域內(nèi)植被淹沒。自然植被中的暖溫性針葉林淹沒面積最大,人工植被中的農(nóng)地植被淹沒面積較大[2]。自然植被與農(nóng)地植被淹沒造成不可逆的流域生態(tài)系統(tǒng)破壞,極易引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害。
1.1.2 魚類等生物棲息地破壞危及生物多樣性
水電開發(fā)工程使魚類洄游通道被阻斷,降水水溫下降等連帶效果打破魚類生長規(guī)律,需依賴激流險(xiǎn)灘生存的魚類被困在庫區(qū),因失去賴以生存的棲息地而數(shù)量減少,面臨消失的風(fēng)險(xiǎn)[3]。
1.1.3 水文特征的改變引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)
引流渠建設(shè)截?cái)嗔俗匀缓拥?自然溪流全年大部分時(shí)間流量銳減甚至干涸,依賴溪流環(huán)境繁衍生存的水生生物棲息地破壞殆盡,與此同時(shí),豐水期引流渠的溢水又對原本十分脆弱的山體造成猛烈沖刷,帶來地震等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[3]。
1.1.4 水沙輸移過程的改變引發(fā)水體污染
水沙輸移過程的改變使得局部河段淤積,其結(jié)果或使得河口泥沙減少進(jìn)而加劇沖刷,或?qū)е孪趟纤?或帶來污染物滯留進(jìn)而改變水質(zhì),水庫一方面因入流挾帶的泥沙沉積逐漸淤積變淺,像湖泊一樣“老化”,另一方面因營養(yǎng)物增加、水草大量生長,形成湖泊型富營養(yǎng)化[4]。
1.2 水電開發(fā)帶來的生態(tài)破壞是環(huán)境外部性的表現(xiàn)
金沙江流域梯級開發(fā)帶來生態(tài)破壞,這不僅是單個(gè)水電工程的效應(yīng),更是全流域總體規(guī)劃的疊加效應(yīng),對整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境具有潛在的、長期的、深遠(yuǎn)的影響。金沙江流域水電開發(fā)引發(fā)環(huán)境外部性并非個(gè)案,生態(tài)破壞幾乎成為所有流域水電開發(fā)中都無法回避的環(huán)境外部性問題。一些投入巨大人力、物力建立的水電工程設(shè)施在經(jīng)歷初期輝煌之后,不僅需要應(yīng)對復(fù)雜的生態(tài)破壞結(jié)果,而且必須接受維持工程自身正常運(yùn)行基礎(chǔ)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),極大地偏離了工程建設(shè)初衷,甚至成為一種生態(tài)包袱[5]。
2 水電開發(fā)的環(huán)境外部性的實(shí)質(zhì):利益沖突
生態(tài)破壞是由個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動成本外溢所帶來的環(huán)境外部性問題。為追求自身利益最大化,企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人往往會最大程度地向社會轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)活動成本,其中很大一部分是環(huán)境成本——對環(huán)境資源的索取和對生態(tài)環(huán)境的破壞。水電開發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本向環(huán)境質(zhì)量的轉(zhuǎn)嫁帶來環(huán)境外部性,其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突。
2.1 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突
能源是人類活動和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)能源在滿足人類需求的同時(shí)帶來空氣污染、氣候變暖等環(huán)境問題,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展清潔能源日益受到重視。水力發(fā)電天然可再生、清潔無污染的優(yōu)勢使其具有增加能源供給、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等作用,以金沙江流域?yàn)槔?其豐沛的水能資源在我國新型能源開發(fā)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有戰(zhàn)略意義。然而,受起步較晚、管理經(jīng)驗(yàn)不足、生態(tài)補(bǔ)償不到位等因素制約,我國流域水電開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境利益沖突凸顯。
2.2 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益沖突的原因
水電開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益沖突是市場失靈和政府失靈造成的。作為水電開發(fā)主要利用對象的流域水資源是一種公共物品,具有非競爭性與非排他性的特點(diǎn),而企業(yè)為了自身經(jīng)濟(jì)利益無限制地?cái)U(kuò)大社會成本,施外部性于他人,帶來市場失靈。例如,金沙江流經(jīng)4省區(qū),綿延數(shù)千公里,除干流規(guī)劃的25級水電站外,各支流還存在數(shù)量龐大的小水電項(xiàng)目。水電開發(fā)工程可觀的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使各企業(yè)進(jìn)入金沙江流域競相圈水,不斷拉高裝機(jī)、庫容和發(fā)電規(guī)模,流域內(nèi)蓄水大戰(zhàn)頻仍,造成嚴(yán)重的“公地的悲劇”,其最終結(jié)局不是全贏而是全輸。
我國水電開發(fā)項(xiàng)目未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如,2009年金沙江中游魯?shù)乩妄堥_口兩座水電建設(shè)工程尚未通過環(huán)評審批即擅自攔壩截流,曾引發(fā)轟動一時(shí)的“環(huán)評風(fēng)暴”。時(shí)至今日,水電開發(fā)項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象仍然存在,大型水利樞紐的環(huán)評都是針對單一水電項(xiàng)目孤立進(jìn)行的,總體缺乏對梯級水電疊加影響的綜合評價(jià),無法評估梯級水電開發(fā)對整個(gè)流域的、中長期的可能風(fēng)險(xiǎn),支流的大量小水電建設(shè)更是基本沒有環(huán)評[6]。不僅大型梯級水電開發(fā)項(xiàng)目缺少綜合環(huán)評,金沙江二、三級支流上梯級建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)分布的小水電項(xiàng)目也缺乏環(huán)評的前置監(jiān)管,環(huán)評中的生態(tài)補(bǔ)償措施嚴(yán)重缺位。我國現(xiàn)行《環(huán)境影響評價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》雖然對環(huán)評范圍及評價(jià)、審查、跟蹤、法律責(zé)任等環(huán)評各環(huán)節(jié)有所規(guī)定,但相關(guān)規(guī)定過于原則、缺少實(shí)施細(xì)則,政府對水電工程建設(shè)的監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,由此帶來政府失靈。
市場失靈和政府失靈帶來水電開發(fā)的環(huán)境外部性,環(huán)境外部性的內(nèi)部化則是流域水電開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。
3 水電開發(fā)的環(huán)境外部性的內(nèi)部化:利益衡平
3.1 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益亟待衡平
保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)從來都不是一個(gè)非此即彼的命題。保護(hù)環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義,二者同質(zhì)同源,發(fā)展經(jīng)濟(jì)并不意味著犧牲環(huán)境,反之亦然。以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終將使經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù);仇視一切經(jīng)濟(jì)活動的純粹環(huán)保運(yùn)動也會因經(jīng)濟(jì)增長緩慢而帶來資金短缺,進(jìn)而使得環(huán)保事業(yè)無法繼續(xù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)以環(huán)境承載力為界限,調(diào)動盡可能多的環(huán)境資源,維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的動態(tài)平衡,在可持續(xù)發(fā)展框架內(nèi)尋求二者利益的最大化。水能作為可再生清潔能源是未來能源供給的新方向,水電開發(fā)是我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的一項(xiàng)有益探索,嚴(yán)格的前置審批程序和后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償措施可將水電開發(fā)工程對流域生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響控制在流域生態(tài)環(huán)境可承載范圍內(nèi),進(jìn)而在流域水電開發(fā)與流域生態(tài)保護(hù)之間達(dá)成平衡,最終實(shí)現(xiàn)流域水電開發(fā)的可持續(xù)與水能資源的可再生。
3.2 通過外部性內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的衡平
外部性問題的解決即外部性的內(nèi)部化。政府管制和經(jīng)濟(jì)刺激是環(huán)境外部性內(nèi)部化的兩大手段,二者各有特點(diǎn)。水電開發(fā)的環(huán)境外部性內(nèi)部化需要綜合運(yùn)用政府管制和經(jīng)濟(jì)刺激手段,兼采剛性管制與柔性引導(dǎo)之長,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的衡平。環(huán)境外部性問題內(nèi)部化的手段包括兩類:一是帶有權(quán)力色彩的強(qiáng)制性手段,如通過政府管制對企業(yè)的污染排放行為和資源開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督、控制,要求企業(yè)公開生產(chǎn)信息和排污信息等;二是較柔和的引導(dǎo)性手段,如通過政府與企業(yè)之間的環(huán)境協(xié)定促使企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,對企業(yè)進(jìn)行行政指導(dǎo),利用經(jīng)濟(jì)刺激手段引導(dǎo)企業(yè)降耗減排。其中,政府管制和經(jīng)濟(jì)刺激是實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的兩個(gè)最主要手段。
3.2.1 環(huán)境外部性內(nèi)部化中的政府管制
環(huán)境外部性內(nèi)部化中的政府管制是國家和對開發(fā)利用環(huán)境資源或向環(huán)境排放污染的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性管理的“命令—控制型”手段。在國家環(huán)境管理活動中,政府通過設(shè)置企業(yè)進(jìn)入相關(guān)市場的前置審批與許可程序,監(jiān)督與控制企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動中的排污行為和資源開發(fā)行為,要求企業(yè)采取與其污染排放和資源利用程度相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償措施,設(shè)置企業(yè)環(huán)境違法責(zé)任等,使企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)活動的環(huán)境成本,達(dá)致政府管制之目的。政府管制的優(yōu)勢在于可以通過政府這個(gè)“裁判者”規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)主體的活動,有效改善因市場失靈而導(dǎo)致的社會資源低效配置狀況。
3.2.2 環(huán)境外部性內(nèi)部化中的經(jīng)濟(jì)刺激
環(huán)境外部性內(nèi)部化中的經(jīng)濟(jì)刺激是通過一系列微觀刺激和宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用,刺激并引導(dǎo)企業(yè)主動降耗減排,實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)活動外部成本的內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)刺激的具體手段包括征收環(huán)境稅和污染費(fèi)、給予環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠、排污權(quán)交易、發(fā)放清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼等,其中的稅費(fèi)指“對向環(huán)境排放的每一單位污染物征稅或收費(fèi),其大小盡量反映每一單位排放物的外部成本”[7]。經(jīng)濟(jì)刺激對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動具有引導(dǎo)作用,例如,當(dāng)環(huán)境稅費(fèi)幾乎等于或超過采用清潔生產(chǎn)工藝或環(huán)保裝置所需成本時(shí),企業(yè)便不再是被動的環(huán)保者,而會主動選擇采用清潔生產(chǎn)工藝或安置環(huán)保裝置,從而使得環(huán)境外部性內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)刺激手段相對于政府管制手段而言更具靈活性、有效性。
4 水電開發(fā)的環(huán)境外部性之法律調(diào)整
我國目前尚無水電開發(fā)專項(xiàng)立法,僅在《水法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《水利水電工程管理?xiàng)l例》等立法中有零星的涉及水電開發(fā)的一般性規(guī)定,且相關(guān)規(guī)定過于原則、內(nèi)容滯后,法律調(diào)整力度有限。建議推動我國水電開發(fā)專項(xiàng)立法,通過立法嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度以加強(qiáng)政府管制,通過明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性、完善水電開發(fā)稅費(fèi)制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激,并健全相應(yīng)的流域執(zhí)法保障制度,最終實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性的法律調(diào)整。
4.1 嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度
環(huán)評制度旨在從源頭上預(yù)防生態(tài)破壞。通過規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評,調(diào)控、監(jiān)管水電開發(fā)規(guī)劃及工程建設(shè)項(xiàng)目,可有效防范生態(tài)破壞,實(shí)現(xiàn)流域水資源的有序開發(fā)。應(yīng)以新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和《環(huán)境影響評價(jià)法》的修訂為契機(jī),在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中嚴(yán)格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度。①規(guī)定更為嚴(yán)格的水電開發(fā)環(huán)評準(zhǔn)入條件。例如,在飲用水水源保護(hù)地、流域生態(tài)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)域和緩沖區(qū)域內(nèi)嚴(yán)禁批準(zhǔn)水電開發(fā)項(xiàng)目;啟動梯級水電開發(fā)中流域生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評,將水電項(xiàng)目的防洪、灌溉、航運(yùn)、供水、攔沙等綜合效益列入環(huán)評考核因素,對整個(gè)流域水電開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評估。②設(shè)置更為嚴(yán)格的水電開發(fā)環(huán)評違法違規(guī)責(zé)任,加大水電開發(fā)企業(yè)的違法成本,并通過項(xiàng)目跟蹤制度實(shí)現(xiàn)政府對企業(yè)水電開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的全程監(jiān)管。③規(guī)范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場,定期審核環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì),保證水電開發(fā)環(huán)評的中立性和專業(yè)性。④以制度完善為基礎(chǔ),加強(qiáng)環(huán)評審批、驗(yàn)收的公示,保證公示信息的完整性、透明度,并通過組織問卷調(diào)查、聽證會、論證會等搭建公眾參與平臺,真正實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)環(huán)評的公眾參與。
4.2 明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性
明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性是實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性內(nèi)部化的前提。“科斯定理在環(huán)境資源法上的適用,就是要明確水資源的產(chǎn)權(quán),實(shí)際上就是界定企業(yè)和個(gè)人對流域水資源上所有的權(quán)利,以及超越權(quán)利范圍所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！盵8]我國水資源屬于國家所有,水資源的使用收益權(quán)能通過行政許可方式被賦予獲得水資源開發(fā)許可的企業(yè)。在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性,首先需要明確流域水電開發(fā)主體,界定跨區(qū)域的流域水資源使用權(quán)并進(jìn)行確權(quán)登記,其次應(yīng)落實(shí)嚴(yán)格的水資源管理制度,建立水權(quán)水市場體系。明晰的產(chǎn)權(quán)和嚴(yán)格的監(jiān)管是流域水資源有序開發(fā)的基本保障。
4.3 完善水電開發(fā)稅費(fèi)制度
我國實(shí)行水資源有償使用制度,企業(yè)取水需要繳費(fèi),但取水企業(yè)進(jìn)行水電開發(fā)往往只需負(fù)擔(dān)相當(dāng)于其取水收益很小比例的費(fèi)用,所繳費(fèi)用遠(yuǎn)不足以補(bǔ)償水電開發(fā)的環(huán)境成本。因此,應(yīng)在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中設(shè)立水電開發(fā)企業(yè)環(huán)境保護(hù)保證金制度,完善水電開發(fā)環(huán)境稅費(fèi)制度,制定符合比例的水資源費(fèi)和水污染費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),盡快開征環(huán)境稅;以環(huán)境保護(hù)保證金和水電開發(fā)環(huán)境稅費(fèi)為主要來源,成立流域環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金,用于流域開發(fā)的后期生態(tài)補(bǔ)償。
4.4 健全流域執(zhí)法保障制度
目前,我國水資源管理采取條塊分割模式,同一流域的執(zhí)法主體、執(zhí)法尺度不盡相同,影響法律規(guī)定的實(shí)施效果,不利于水電開發(fā)環(huán)境外部性的內(nèi)部化。應(yīng)在水電開發(fā)專項(xiàng)立法中明確統(tǒng)一的水資源管理體制,尤其應(yīng)打破現(xiàn)有按行政區(qū)劃分割的跨行政區(qū)域的流域管理模式,建立流域水資源利用和水污染防治統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一執(zhí)法主體和執(zhí)法尺度,完善執(zhí)法責(zé)任倒查制度,實(shí)現(xiàn)流域開發(fā)全過程的動態(tài)監(jiān)控,并定期公示環(huán)境監(jiān)測結(jié)果,為水電開發(fā)環(huán)境外部性的內(nèi)部化提供有力的執(zhí)法保障。
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F407.9
A
1003 -9511(2015)03 -0056 -03
2015-03 -28 編輯:陳玉國)
10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.013
成紅(1963—),女,安徽滁州人,副教授,從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。E-mail:chenghongmc@163.com
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