創(chuàng)新地方政府電子政務建設提升行政效率的對策探究

楊 軍

（中共廣西壯族自治區(qū)黨委黨校 廣西 南寧 530021）

一、電子政務對提升地方政府行政效率的作用

（一）電子政務對提升地方政府信息交換效率的作用

政務信息在各級政府以及各個部門之間信息傳遞過程中，信息傳遞的速度、范圍及失真率都將產(chǎn)生重大影響?；鶎诱块T在實踐過程中收集的信息失真率及更新速度同樣會深刻影響政府決策的科學性、正確性，而政府決策的正確性、科學性則決定了該決策是否能夠下達到一線單位并得到落實，最終影響了行政效率。

以往，上級政府如果需要向下級部門傳遞政策信息，需要經(jīng)過層層行政層級傳遞；同樣，下級政府向上級政府傳遞信息，也需要經(jīng)過諸多流程，這也意味著有大量資源在傳遞信息的過程中被浪費，同時太多的信息節(jié)點也使得信息本身的失真率上升，加上政府壟斷了信息資源，信息也僅僅在行政系統(tǒng)內(nèi)傳遞。換言之，傳統(tǒng)行政系統(tǒng)中的行政信息傳遞呈現(xiàn)出高資源耗費、傳遞周期較長、信息失真率較高的特點。

電子數(shù)據(jù)形式使任何一個部門或是人員都可以通過電子政務平臺來進行信息傳輸，基層部門可越過多個層級來向上級部門呈報信息，在此過程中，部門人員只需使用鼠標進行幾個簡單操作，省去了繁瑣的工作環(huán)節(jié)，無需耗費多余的人財物力資源，減少政府行政開支，大幅度提高了政府工作效率，既給政府行政帶來了便捷性，還保障了信息傳播的真實性。推行電子政務，部門之間實現(xiàn)信息的共享與交流，部門與部門之間的聯(lián)系愈加緊密，工作效率得到進一步增強。在網(wǎng)絡信息時代，政府加強構建聯(lián)動、暢通的網(wǎng)絡交流平臺，打破了時空上的限制，使政府在決策制定、政策落實、權責分配等工作上的效率得到快速提高，為政府收集民意、體察民情、了解群眾實際需求提供方便。與此同時，政府還能隨時隨地掌握管理對象的運轉(zhuǎn)情況，為政治決策提供參考依據(jù)，政府部門得到精簡，工作程序進一步簡化，大大減少了政府的行政成本。

電子政務的實施提升了政府的工作效能，加強了官員與民眾的溝通聯(lián)系，為政府開展行政工作提供了便利性，并進一步完善與優(yōu)化了政府行政職能，有效防止了部門間職責不清、分工混亂、腐敗滋長、官僚思想等不良問題出現(xiàn)，使部門間信息傳遞、工作分配更趨科學性，資源利用更趨合理性，政府執(zhí)政水平得到全面提升。在電子政務運行過程中，政府可以快速、及時的發(fā)布與更新信息資源，民眾也能夠方便、快捷的查詢與了解想要的信息，這種直接、便捷的信息獲取方式，既簡化了政府工作流程，又減少了政府在人財物等方面過多投入，同時提高了政務信息的開放性與透明性，大力推進了創(chuàng)新型政府的建設進程。

（二）提升地方政府行政效率組成要素的作用

電子政務系統(tǒng)是以信息技術作為基礎的全新行政系統(tǒng)，該系統(tǒng)的出現(xiàn)把信息技術帶來的便捷、高效傳遞等優(yōu)點融入到政府工作，從而實現(xiàn)了行政效率的提高。而作為每日需要處理數(shù)量龐大、種類繁多行政工作的地方政府，更應通過電子政務系統(tǒng)改善自身行政效率。

提高政府行政效率。傳統(tǒng)條件下，政府各個部門間職能劃分不明確，[1]導致各個部門間因信息溝通不暢、信息處理慢而出現(xiàn)拖沓現(xiàn)象。以往，政府在傳遞公務信息時，最常使用的工具是紙張，但物理性質(zhì)決定了以紙張作為載體的信息傳遞的效率較低，信息儲存受各類因素影響較大、信息傳遞能力較弱、難以迅速查詢所需信息，同時在信息傳播時，紙張介質(zhì)在印刷、運送的過程中耗費大量資源，所以政府各部門的配合也就更為滯澀。相比之下，全面建設信息化政務系統(tǒng)，能有效避免紙質(zhì)介質(zhì)在信息傳播上的負面影響，同時還會因信息系統(tǒng)的出現(xiàn)徹底改變政府的信息處理方式，改善政府的行政工作效率。計算機技術的不斷發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)的高度覆蓋將使得政府通過更高效、便捷的方式處理政務信息，帶來更簡潔的行政工作流程，有效減少行政工作中的資源消耗，更能讓官員擁有更多的決策時間和更科學的決策基礎。[2]與此同時，信息化行政系統(tǒng)還能夠讓政府以更短的時間、更少的成本收集更多的民間信息，并形成一個高效的決策—回應—調(diào)整循環(huán)。

降低公共行政成本。行政成本是政府在生產(chǎn)與提供公共產(chǎn)品與公共服務上所花費的資源，按照傳統(tǒng)管理方式，政府承擔的責任會隨著管理范圍的擴大而不斷加重，管理成本也會隨之提高，政務邊際成本就會增加。反之，電子政務的推行將會使政務成本隨著管理范圍的擴大、工作總量的增加而遞減，但電子政務投入使用的前期成本是較高的，工作效益會隨著時間的推移而日漸凸顯，總體成本會不斷降低，政府工作效率得到大幅度增強。推進電子政務是政務信息化的基礎，它能在深層次上提高政府在行政、服務和管理方面的效率，有效降低行政成本，更好地為社會和公眾服務。

提高公共決策質(zhì)量。信息化行政工作系統(tǒng)是現(xiàn)代政府在開展決策、公共管理過程中的重要臂助。[3]在傳統(tǒng)政府體制下，唯有行政系統(tǒng)中的頂層才能夠接觸決策需要的信息，所以從某種角度上看，決策權成為了一種只有頂層官僚才擁有的特權，而頂層官僚也因此成為了特權階層。而在計算機技術與互聯(lián)網(wǎng)高度普及的今天，行政系統(tǒng)也受到極大影響，傳統(tǒng)決策模式中決策主體單一、缺乏決策信息基礎、決策時間過長等缺陷，完全可以通過信息化行政工作系統(tǒng)來彌補。[2]信息化行政工作系統(tǒng)的建立，將為政府提供完善的決策信息支持、高效率的信息傳遞、專業(yè)決策系統(tǒng)以及更有針對性的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，讓決策者擁有更全面、更前沿、更優(yōu)質(zhì)的決策信息，所以也能夠改善決策者的決策行為科學性、合理性。同時，從信息化行政工作系統(tǒng)中受益的還有公眾，因為公眾可以在該系統(tǒng)中實時查詢某項政務的進展，也能夠在該系統(tǒng)中更便捷地辦理業(yè)務。在流程性的公共決策過程中，信息時代的技術優(yōu)勢更能夠得到凸顯。

（三）電子政務對提升地方政府工作人員辦事效率的作用

以往，政府的管理體制過分繁瑣，且存在不少漏洞，最明顯的表現(xiàn)是政府部門職能重疊、公務員隊伍臃腫等等。推行電子政務，將為政府提供更緊密、分工更明確的行政管理模式，有效避免上述弊端的負面影響。政府工作人員也將從專業(yè)職能、合作分工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楠毊斠幻?。在電子政務不斷發(fā)展的背景下，公共管理要求政府工作人員更深入地參與到公共決策過程中，因為基層政府對決策在落實過程中存在的弊病和困難了解更為深刻，也更能夠體察民情。

電子政務不但能夠讓政府改善工作實效、提升工作效率，還能夠有效改善政府工作人員的辦事效率，工作質(zhì)量也得到了一定提高。政府工作人員在電子政務系統(tǒng)中通過互聯(lián)網(wǎng)開展行政工作，不但能夠讓群眾辦事更方便，又能去除繁瑣的行政程序、簡化辦事流程。不僅如此，電子政務系統(tǒng)還能夠有效樹立起新行政理念，使得政府工作人員能夠更好地服務人民群眾，更能夠讓公務員建立起明確的信息資源共享意識，通過更寬廣的平臺找到更契合的合作團隊。通過在政府各個部門之間建立起一個在線溝通平臺，能夠使得各部門為了同一個目標共同努力，使一個項目中涉及到不同部門的多個任務都能夠同時、多線程展開，縮短任務完成時間。同時，信息化的行政工作處理不再需要政府工作人員在文件傳遞、信息交換過程中疲于奔命，只需要擁有最基本的計算機知識就能夠完成工作，有效減少了政府工作人員不必要的體力勞動，使其能夠有更多時間投入到其他工作中。

另外，電子政務還提升了地方政府日常管理效率。政府日常工作主要包括政務處理、工作管理、程序監(jiān)管、信息發(fā)布、檔案管理、政策制定、決策落實等內(nèi)容。傳統(tǒng)政府管理模式普遍存在以下問題：一是工作程序繁瑣、公文政務繁忙，部門辦事程序過于繁雜，會議多、公文多，工作效率不高；二是機構重疊，部門之間權責不明，部門人員責任意識淡??；三是職能劃分不明確，辦事程序重復且繁瑣，一件事情往往涉及多個部門，卻沒有將責任界定在某個部門內(nèi)，推諉現(xiàn)象嚴重；四是審批時間較長，審批工作通常要經(jīng)過多個部門，大多數(shù)時間都消耗在文件呈遞過程中。電子政務的運用，政府可在任何時間、任何地點，與各機構人員開展視頻、手機會議，這不僅節(jié)約了大量時間，還在很大程度上減少了政府會議開支。電子政務系統(tǒng)可自動、快速將所傳送的信息進行歸類，并發(fā)放在各部門，各部門則按照內(nèi)容規(guī)定開展相應的工作。在電子政務不斷發(fā)展的同時，政府行政手段也日趨規(guī)范化與科學化，各部門各司其職，人員明確分工，電子政務將總工作量合理分配到各個人員手中，清晰界定不同機構人員所擔負的責任和義務，防止了做事拖拉、互相推脫等情況發(fā)生。

二、當前中國地方政府電子政務建設中存在的問題

由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡、基礎設施跟不上等原因，我國地方政府電子政務建設仍然存在較多問題。

（一）各地電子政務缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

在推行電子政務過程中，要注重規(guī)劃，這既能掌握電子政務的發(fā)展規(guī)律與方向，又可明確未來信息化發(fā)展的趨勢。要以規(guī)劃制定作為基礎，切實加強保障，制定出行之有效措施，避免因部門分割、各自為政致難以實現(xiàn)資源共享，推諉、拖拉等問題出現(xiàn)。

電子政務平臺的開通，使各部門之間的信息傳遞、工作對接更具便捷、效率更高，各機構的電子政務后臺要具備統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式、門戶接口，最大限度的實現(xiàn)信息資源共享。但就實際情況來看，目前各地區(qū)政府普遍存在機構重疊、部門混亂、規(guī)劃不完善等問題，傳統(tǒng)的政府管理制度難以適應電子政務自由性、開放性的要求。地區(qū)之間、部門之間缺乏溝通，導致在開展政務工作時，各地政府都以自身利益為重點，所考慮的基點不同，制定的工作政策、方法與指標都有所差異，也就無法構建統(tǒng)一的管理體系，致使部門間工作內(nèi)容重復、重疊等現(xiàn)象出現(xiàn)，造成大量的資源浪費。同時，各級政府沒有對電子政務制定統(tǒng)一的規(guī)劃與指標，衍生出了一系列問題，具體表現(xiàn)在：

信息資源難以共享。出現(xiàn)了浪費情況，加上各個政府部門彼此之間沒有通過互聯(lián)網(wǎng)進行溝通的習慣，互聯(lián)網(wǎng)的溝通渠道以及數(shù)據(jù)傳輸方式都缺乏既有基礎，加上這一類低水平的基礎設施建設需要各個部門自行購買服務器和管理系統(tǒng)，甚至還要斥資建立一個專門的信息管理團隊，無形之中降低了政府整體的資源利用率。不僅如此，各級部門對于對外互聯(lián)網(wǎng)、部門內(nèi)網(wǎng)以及項目專門網(wǎng)絡沒有一個清晰的概念。所以，即便政府部門設置了門戶網(wǎng)站，也沒有建立起部門內(nèi)部的局域網(wǎng)，不僅相關的業(yè)務平臺沒有建設到位，連最基本的政務信息機密都沒有保障，各級部門之間的差距會隨著對推行電子政務的重視程度、部門投入大小不同逐步拉大。

無法建立起地區(qū)性的政務信息處理系統(tǒng)。當前，我國各地在電子政務建設的過程中，地區(qū)、部門之間的規(guī)劃、建設、運作大多是各自為政，在建設過程中缺乏溝通，缺乏整體性。鑒于各部門在電子政務系統(tǒng)建設經(jīng)費上各自獨立，且經(jīng)費金額差距較大，同時所有設備都分屬于不同的部門，這也就讓各地、各部門都在各自建電子政務系統(tǒng)，信息資源也各自分配、缺乏共享性，使得一個個部門都成為了獨立在互聯(lián)網(wǎng)中的信息孤島。

缺乏一個統(tǒng)一部門幫助各地區(qū)、各部門共同推進電子政務建設。許多部門本身就針對電子政務系統(tǒng)建設有不同聲音，也很難在本部門意見尚未統(tǒng)一的情況下就開始電子政務建設，資源投入缺乏科學性、合理性。加上電子政務在文件格式上沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，讓信息資源共享成為空中樓閣。

電子政務建設需要擁有良好的法律法規(guī)基礎。當前，我國尚未出臺針對電子政務系統(tǒng)性法律法規(guī)，雖然許多政府部門都已經(jīng)頒布了一些原則性的法律法規(guī)，如《政府信息公開條例》等，但由于缺乏操作細則，相關部門在電子政務建設的實踐過程中仍面臨著缺乏法律基礎的尷尬局面。從這一點上來看，我國在電子政務領域的立法工作遠落后于實踐。各地方政府為了加強電子政務建設，頒布了大量地方法規(guī)與政策文件，但因為缺乏基礎性的法律法規(guī)，所以這些部門在建設實踐中常常需要面臨法條相互“打架”或缺乏法律支持尷尬局面，加上電子政務在建設實踐中存在許多困難，而現(xiàn)有法律法規(guī)又較為零散，缺乏整體性，所以效果不盡人意。與此同時，電子政務在建設過程中不可避免地會損害某些部門的個體利益，所以這些部門在利益驅(qū)動下，也會有意無意地阻撓電子政務建設，使得地方的政策性文件更難落實。

（二）基礎設施不完善，各地、各部門不均衡

要建設電子政務系統(tǒng)乃至各類信息化系統(tǒng)，就必須要建設好各類基礎的通信設施，改善基礎建設將有效提高電子政務系統(tǒng)的應用效果。在硬件設施上，當前我國許多地方都在硬件設施建設上獲得了長足進步，但部分地區(qū)仍然存在著電子政務系統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)帶寬數(shù)量十分有限，沒有建立起良好的政府主干網(wǎng)絡，不少邊窮地區(qū)無論是通信帶寬還是最基本的計算機數(shù)量都未能達到建設電子政務系統(tǒng)的標準，加上許多地方都在地區(qū)局域網(wǎng)、信息化城市以及帶寬建設上存在著較大差距，無法滿足民眾與社會的要求，互聯(lián)網(wǎng)傳輸數(shù)據(jù)速度極慢，且通用的安全協(xié)議實用性較低，而落后的硬件設施建設也導致互聯(lián)網(wǎng)整體接入費用較高的主要原因。與此同時，建設電子政務系統(tǒng)存在著過分重視開發(fā)問題、忽視實際應用；重視系統(tǒng)的管理功能、卻忽視系統(tǒng)的服務功能；過分重視硬件設施建設、忽視了軟件建設等問題，其中比較關鍵的問題在于過分重視網(wǎng)絡設施建設，卻未能充分利用好現(xiàn)有的政務信息資源。在許多地區(qū)的政府官網(wǎng)頁面中，僅僅存在著一些法律法規(guī)、政策以及各部門負責人聯(lián)絡電話等較為死板的內(nèi)容，同時地方政府的官方網(wǎng)站頁面上新聞占據(jù)了太多篇幅，卻鮮見一些較為實用的信息。所以，部分地方政府在電子政務系統(tǒng)建設的過程中出現(xiàn)了硬件設施建設到位、缺乏軟件應用或是硬件設施建設未能達到運行軟件的水平等“一條腿”的尷尬境地。

各級政府、部門、行業(yè)及地區(qū)發(fā)展不平衡。沿海地區(qū)的電子政務發(fā)展水平高于中部、西部地區(qū)，這也與經(jīng)濟發(fā)展有著直接聯(lián)系。雖然我國當前大多數(shù)政府部門都建立了官方門戶網(wǎng)站，但這些地區(qū)的政府官方網(wǎng)站建設水平同樣存在著較大差距。這種差距已經(jīng)影響到各地方政府之間的協(xié)調(diào)發(fā)展與政務合作，基礎差的地方政府在電子政務建設過程中需要面對遠比發(fā)達地區(qū)更多、更復雜的技術難題。不僅如此，部分地方政府無論是從理念上還是機制上都未能完全擺脫傳統(tǒng)政府部門的“管制者”、“管理者”定位，所以要在當?shù)匦姓到y(tǒng)中推行電子政務實屬不易。電子政務發(fā)展水平失衡的問題不僅僅是地區(qū)性的，部門之間也存在。地方、部門間差距大，一些綜合性較強的政府機構或是當?shù)刂攸c建設的機構，往往對互聯(lián)網(wǎng)的應用水平較高，也對電子政務系統(tǒng)有著更深刻的認識，但也有不少單位將電子政務系統(tǒng)單純的理解成“無紙化辦公”。

當前，一些系統(tǒng)步伐較快的政府部門已經(jīng)建設完成了互聯(lián)網(wǎng)安全體系，像是防火墻、防毒軟件、實時信息監(jiān)控系統(tǒng)等，但有些部門的辦公設備不僅與外網(wǎng)相連，而且連殺毒軟件都沒有安裝，信息安全十分堪憂。與此同時，政府部門內(nèi)部也缺乏應有的信息技術人才，難以在信息安全出現(xiàn)問題的情況下作出正確應對。政府部門要盡可能的內(nèi)、外網(wǎng)分離，為保密工作需要還要確保沒有任何的網(wǎng)絡聯(lián)系與物理聯(lián)系，同時內(nèi)外兩網(wǎng)必須要在工作項目上完全分開，與部門機密有關的信息應該在內(nèi)網(wǎng)上進行。在信息安全層面上，各政府部門都應該為工作人員灌輸什么文件可以電子化，什么文件絕對不能夠電子化等常識。對非國家機密的信息向社會公開，應該如何公開信息，仍然是政府各部門需要深入研究的重大課題。

（三）部門間運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)公開不及時

各級政府之間缺乏必要溝通，地區(qū)分割現(xiàn)象嚴重，無法實現(xiàn)聯(lián)動、分享。目前，地方政府之間的電子政務平臺尚未形成網(wǎng)絡，相互獨立，內(nèi)容繁瑣重復，流于形式，難以對現(xiàn)有的信息資源進行充分、全面利用。在電子政務平臺建設上，還存在聯(lián)系性與應用性較差的問題，部門之間孤立、官民之間信息流通不暢是該問題的具體體現(xiàn)?？v使大部分政府和機構都將網(wǎng)絡運用在各項工作當中，但因為各政府之間存在的聯(lián)系性與應用性較差等問題，電子政務在實際運用中不僅無法給群眾獲取信息、辦事提供方便，還加大了各地方政府在管理工作、處理公務上的難度。首先是名稱格式不統(tǒng)一，域名更是五花八門。在海外，政府部門的官方站點往往是以.gov作為域名尾綴，但我國各地目前仍然沒有形成統(tǒng)一的域名體系，同時也沒有任何部門可以承擔域名管理的職責，也讓更多不同地區(qū)以及這些地區(qū)的各類政務部門，都有著不同的域名格式以及后綴名，各個地區(qū)政府與部門的域名之間沒有真正意義上的聯(lián)系，互聯(lián)網(wǎng)域名資源被大大浪費。許多地區(qū)或部門都將自己的頁面放在商用的服務器上，域名DNS同樣沒有政府背景。同時，內(nèi)容也沒有統(tǒng)一的格式，無論是頁面還是欄目都沒有一致的格式和設計風格，同樣類型的新聞信息量也不盡相同，以至于就算兩個部門的門戶網(wǎng)站中都有著差不多的功能模塊，但當網(wǎng)民們在兩種網(wǎng)站中瀏覽、處理信息以及接收服務時，都需要重新習慣另一個網(wǎng)站的操作習慣。同時，同類型的信息在不同的網(wǎng)站中也需要通過不同的方式來獲取。各個部門之間的信息共享與信息統(tǒng)籌缺乏有效機制，缺少建立大數(shù)據(jù)庫基礎。從目前情況來看，以大數(shù)據(jù)為基礎的公共回應，是公共管理的潮流。在國家級的視角上建立起統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫，從而為下一步的大數(shù)據(jù)運算作準備，是當代電子政務系統(tǒng)發(fā)展的必經(jīng)途徑。

政府信息公開不充分、更新不及時。電子政務在我國起步較晚，基礎水平差，信息傳播平臺還未得到有效的完善，在更新、發(fā)布信息、政務開放等方面，政府還有待進一步加強，要避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)陳舊、信息重復、信息虛假等問題出現(xiàn)。部分地區(qū)政府只在平臺上發(fā)布一些法律常識，或是以前發(fā)行在報紙雜志上的信息，缺乏實際意義。還有部分地方政府注重發(fā)布靜態(tài)信息，更新不及時，無法實現(xiàn)與網(wǎng)民動態(tài)溝通，在這種不完全的應用模式下，電子政務平臺的功能難以得到充分、全面的發(fā)揮出來。如今，在信息公開的程度上，時事新聞、政務內(nèi)容、政治決策等信息更新的速度較快，且較為完整，而針對工作規(guī)劃、調(diào)查統(tǒng)計、部門工作情況等信息的公開還有待進一步提高；有關人員選任與罷免、干部選拔、資金投入、物資采購等重要內(nèi)容，不同政務平臺上的信息公開程度也存在較大差距。以此可見，各地區(qū)政府應致力于增強政務信息公開的完善性與及時性，特別是要提高重要信息的公開程度，暢通信息傳播與獲取渠道。整體看來，各地電子政務系統(tǒng)效率不高，內(nèi)容更新慢。當前，谷歌、百度兩大主力搜索引擎幾乎可以搜索到所有的政府官方站點，而其中超過九成的政府網(wǎng)站顯示的都是最新更新的內(nèi)容，但這些所謂的“最新”內(nèi)容，幾乎都是舊的數(shù)據(jù)和舊的新聞，有些政府部門甚至一連數(shù)年都沒有更新過任何實質(zhì)性的新聞，僅僅是在首頁做了一個較為美觀的界面而已。部分地方政府部門沒有充分利用既有的信息資源，門戶網(wǎng)站的信息都無一例外地有部門簡介、工作人員聯(lián)絡方式、領導講話、會議報告等內(nèi)容，信息的即時可利用率較低，對外開放的服務大多只有表格下載，缺少在線舉報、建議、回饋、政務辦理等更具增值能力的功能。誠然，一些信息整合能力較強的公眾確實可以從這些網(wǎng)站中分析出有用的政務信息，但更多的人并不具備這種能力，加上對外窗口狹窄，所以在很多時候，一些部門的門戶網(wǎng)站僅僅是響應上級部門號召的“裝飾品”，對提高行政效率、改善公共服務沒有太大實際意義。

（四）缺乏專業(yè)人才，地方政府工作人員電子政務水平有限

在開展電子政務過程中，由于部分政府官員缺乏對網(wǎng)絡知識的了解，電腦操控技術不高，政務平臺的作用未能真正發(fā)揮出來。老一輩的政府官員對信息技術等方面的知識掌握少，且學習能力較低，很難在短時間之內(nèi)真正掌握使用電腦的技巧，而政府內(nèi)部又缺乏精通網(wǎng)絡科技的人才，特別是既懂網(wǎng)絡知識、又具有一定管理能力的公務員。一是目前政府官員現(xiàn)有的觀念與知識能力，未能完全適應網(wǎng)絡時代不斷發(fā)展的現(xiàn)實需求。在處理政務過程中，公務員往往以固有的思維模式與實踐方式來開展工作，最終成效達不到預期目標。二是電腦水平低、缺乏足夠的網(wǎng)絡知識與操作技術。政府人員的整體文化水平參差不齊，主要表現(xiàn)在電腦技術、網(wǎng)絡應用能力、電子政務運用等差距上，大多數(shù)部門人員只掌握一些簡單的電腦操作，比如閱讀新聞等，對接收、發(fā)送郵件、進行網(wǎng)絡公文處理等則一竅不通。許多政府人員沒有對電子政務進行深入、全面的認識，缺乏正規(guī)、專業(yè)的網(wǎng)絡知識培訓，難從整體上掌握計算機技術。三是沒有對電子政務平臺運作、根本目標、結(jié)構形成全面的認識。缺乏對網(wǎng)絡技術、設施功能與意義的深入了解，電子政務是以人為主體進行操作的，只有實現(xiàn)了人機的有效結(jié)合，才能使電子政務更好地為政府工作服務。四是政府官員對電子政務認可度低。部分政府官員都習慣于擺姿態(tài)，以官腔官式的語氣發(fā)布命令，害怕電子政務的實施會損害到自身利益，從而對電子政務產(chǎn)生抵抗心理。

三、創(chuàng)新地方政府電子政務建設提升行政效率的對策建議

（一）改善地方政府電子政務發(fā)展的外部環(huán)境

一是加快電子政務的立法，改善法律環(huán)境。要夯實法律法規(guī)基礎，通過法律法規(guī)對電子政務及信息技術兩個領域進行，將其作為電子政務建設工作的堅實后盾。與此同時，政府還應在立法過程中增加統(tǒng)籌各級政府及各部門間信息互通條例，可出臺一部《電子政務實施條例與規(guī)章制度》，并同時將電子政務建設、政務規(guī)章制度、信息安全標準納入其中，在保證條文細致可行的同時，為未來該部法律的完善留下靈活空間。對于基層政府電子政務來說，立法工作的意義不僅在于為當前電子政務建設提供法律基礎，更在于為電子政務建設提供一個方向性指導。不但如此，各地也應該根據(jù)當?shù)卣膶嶋H情況建立可操作性較強的電子政務評價標準。要在法律內(nèi)容中明確電子簽名與信息證書擁有法定效力，并授權各部門調(diào)整現(xiàn)有額度法令內(nèi)容，使得電子政務法律法規(guī)能夠有較大的實施空間，并為電子政務法律法規(guī)定下更具可行性的實施細則，為各個地區(qū)的各級政府部門統(tǒng)一電子政務信息標準，徹底打破電子政務建設過程中阻礙信息資源共享交流的標準壁壘。

二是加快政府轉(zhuǎn)型，推進地方政府行政管理體制改革。加快推進電子政務，提高政府的執(zhí)政水平，對行政體制進行全面優(yōu)化與調(diào)整，以創(chuàng)新、科學的行政體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)落后的行政機制，有效解決目前政府內(nèi)部中存在的機構重疊、資源浪費等問題。在開展電子政務過程中，還要注重對各部門利益進行協(xié)調(diào)與平衡，加強各部門之間的和諧相處、相互協(xié)作。政府應設置專門的電子政務管理機構，專用于處理與監(jiān)督電子政務的相關事宜，平衡各部門之間的利益，有效處理部門間的矛盾沖突，進一步推動電子政務的建設與發(fā)展。轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念、優(yōu)化決策機制，強化為民服務的理念與法制意識，深入分析與了解社會發(fā)展規(guī)律與趨勢，對政府管理模式進行深層改革；從目前電子政務的現(xiàn)實需要出發(fā)，對政府部門進行精簡與調(diào)整，最終實現(xiàn)提高政府行政水平的目標；簡化部門辦事程序，提高政府執(zhí)政效率；精簡機構，下放權力，加強領導與監(jiān)督，遵循市場發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)區(qū)域自治。

三是實施項目外包，推進電子政務資金多元化。為降低政府部門在財政上的負擔，加快信息技術發(fā)展，要使電子政務建設的經(jīng)費來源更多元。電子政務建設應該充分利用好市場的資源配置功能，不但讓電子政務正式進駐政府管理，改善政府公共管理的效率，而且還能夠刺激信息技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[5]通過市場化來讓各方能夠突出自己的定位、發(fā)揮自己的作用：用戶與建設管理者是政府，而資本方以及承建電子系統(tǒng)的其他三個角色（系統(tǒng)建設者、系統(tǒng)運行團隊、電子政務項目監(jiān)理）都需要通過公開招標來確定由什么單位承擔，同時無論是承建者還是建設者都優(yōu)先考慮獨立單位。要增加投資融資途徑，依靠社會力量為電子政務建設提供更充足的資金，避免由政府單獨出資的窘境。或許以當前的條件與政策環(huán)境，想要在電子政務建設體系中容納更多的投資主體并不容易，因為社會投資人很難從這類項目中看到投資回報的前景，但這并不是有關部門放棄嘗試的借口。相反，有關部門應該通過各類渠道，以進取的態(tài)度，探索出一條官方為主、社會各界齊心協(xié)力的特色電子政務發(fā)展道路。以政府門戶網(wǎng)站為例，在日常運作中，政府僅需要做好內(nèi)容審核和相關的政務辦理工作，其他的運作則應該充分信任運營團隊，為門戶網(wǎng)站提供更高效的管理。大部分門戶網(wǎng)站都是通過網(wǎng)站廣告流量實現(xiàn)盈利，但政府門戶網(wǎng)站作為公益性的網(wǎng)站，鋪天蓋地的廣告頁面顯然是不合理的。所以，當?shù)卣畱摻o承建及運營網(wǎng)站的企業(yè)給予更多的政策優(yōu)惠，例如更高額度的退稅等等。

四是協(xié)調(diào)地區(qū)、行業(yè)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，為地方政府電子政務建設提供經(jīng)濟支持。受自然環(huán)境與社會因素的制約，我國東、中、西部地區(qū)之間的社會發(fā)展水平存在較大的差異，區(qū)域發(fā)展失衡導致地區(qū)政府執(zhí)政水平的不穩(wěn)定。政府十分重視對西部地區(qū)的發(fā)展，制定了一系列西部大開發(fā)政策，投入了大量的人財物力資源，為西部地區(qū)發(fā)展提供了堅實的經(jīng)濟基礎與政策保障，為該地區(qū)的政府行政建設、部門管理提供了專業(yè)的人才資源與先進的技術支持。國家還要倡導經(jīng)濟水平較高的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展電子商業(yè)，政府則對落后地區(qū)加大財政投入力度，帶領發(fā)達地區(qū)幫助落后地區(qū)，先富帶后富，給落后地區(qū)給予充足的資金、技術、人才支援。地方政府要結(jié)合實際情況不斷加強對電子政務構建的財政支持，并在深入探究與分析的基礎上，構建系統(tǒng)、完善的電子政務發(fā)展制度。與此同時，還要建立健全電子政務項目監(jiān)管體系，逐漸完善采購、招標、評估、驗收等多項工作程序，保障電子政務運作的有效性與穩(wěn)定性。

（二）完善地方政府電子政務發(fā)展的內(nèi)部建設

一是標準化、集約化建設電子政務服務體系。要成功建設電子政務系統(tǒng)，就應該明確一個技術標準，才能夠?qū)崿F(xiàn)標準化建設，讓電子政務建設始終和信息技術發(fā)展統(tǒng)一步調(diào)。鑒于標準化是電子政務建設的基礎，也是一切工作能夠協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵所在，標準化能夠讓各個程序都能夠順利交接，也可以有效提高電子政務建設的實效性，同時也能夠順利提供一個更為安全的電子政務建設環(huán)境。如果沒有一個明確的標準，那么各個部門之間、各個社會領域之間的信息資源共享與協(xié)同就無法實現(xiàn)。針對當前標準眾多、缺乏規(guī)范性的現(xiàn)實，我國應該頒布指導性文件，明確一個統(tǒng)一標準，并根據(jù)國內(nèi)各地區(qū)各級政府在實踐過程中的現(xiàn)實情況，在統(tǒng)一標準基礎上允許采取地方性標準，但必須要雙軌運行，兩個標準之間的信息數(shù)據(jù)可以無縫對接。政府應該大力號召一些信息技術能力領銜的企業(yè)參與到信息標準工作中來，為電子政務建設貢獻一份力量。不但如此，還應該在研究與出臺標準的過程中積極采用一些已經(jīng)在市場中得到肯定的項目經(jīng)驗，運用于地區(qū)性標準當中。當前，我國大部分地方政府都已經(jīng)建立起內(nèi)網(wǎng)行政系統(tǒng)，然而這些系統(tǒng)是在各自為政的情況下建成，所以無論是建成年代、建設方資質(zhì)還是外圍的硬件設施支持類型都不同，文件儲存格式不一，甚至 連 操 作 系 統(tǒng) 都 分 為NetWare、Windows、Unix、Linux四大派。造成這一情況的根本原因在于國內(nèi)大量政府部門對電子政務系統(tǒng)的理解存在偏差，覺得互聯(lián)網(wǎng)辦公就是電子政務，這顯然與電子政務以及政府部門以用戶的需要作為基礎、跨越原有政府部門區(qū)別開來、更高效地整合各個部門的政府資源開展行政工作的初衷是不相符的，也無法為社會公眾提供更便捷的公共服務。

二是實行內(nèi)、外網(wǎng)相結(jié)合的方式，強化信息公開和更新。第一，政府應全面促進信息化發(fā)展，擴大信息化服務的社會群體范圍，打破地區(qū)、時間、經(jīng)濟水平等方面的制約，使落后地區(qū)也能得到信息化的覆蓋；要快速推進電子政務系統(tǒng)建設，在加快電子社區(qū)構建的同時，為廣大群眾創(chuàng)造低價、快捷的上網(wǎng)環(huán)境；要在明確信息化服務宗旨的基礎上，按照各地區(qū)的實際情況，建立多種服務平臺來方便群眾獲取信息，實現(xiàn)全民參與政策制定的目標。當前，許多地方政府在建設電子政務系統(tǒng)時，都根據(jù)《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》采取了一種專網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)結(jié)合的建設方案，這種方案從2002年開始一直都是我國政府的電子政務結(jié)構的正規(guī)組建模式，然而這種模式僅僅要求47個副省級或以上級別的地方政府參照建設，并未規(guī)定更基層的地方政府在建設電子政務系統(tǒng)時應該遵照一個什么標準。這種模式下的電子政務系統(tǒng)最大優(yōu)勢在于信息安全，但劣勢則在于設備投入較大（多網(wǎng)絡需要多終端、多服務器），運行費用較高，所以的確適用于省級地方政府的電子政務系統(tǒng)建設，但地方政府一般只需要承擔一些更事務性的工作，政務信息的密級不高。因此，基層政府則應該按照其實際，基于互聯(lián)網(wǎng)（也就是外網(wǎng)）建立行政信息資源平臺，并對外開放公共服務平臺，壓縮電子政務成本。由于基層政府通常工作中不需要接觸密級太高的行政信息，所以也不需要為了信息安全需要在設備上、維護上投入太多的成本，以跟上建設形勢。

三是推廣建設基層公開綜合服務平臺。加強對電子政務的運用，是政府從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉招偷闹匾緩?，同時也是不斷加快21世紀公共管理現(xiàn)代化的重要工作。而在電子政務層面的深化行政體制改革，就是要加快行政服務體系建設與信息監(jiān)督體系建設。省、市、縣、鎮(zhèn)、村需要建成統(tǒng)一標準、統(tǒng)一信息協(xié)議、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的一體化電子政務平臺，加強政府的服務型與政務信息的公開性。各地政府應該充分利用互聯(lián)網(wǎng)，以計算機互聯(lián)網(wǎng)、傳統(tǒng)媒體、電話等等作為渠道，優(yōu)化公共服務質(zhì)量，并在建設電子政務的過程中改善地方政府的行政效率、決策能力、管理能力、應急反應能力，并在發(fā)展電子政務的同時改善當?shù)氐幕ヂ?lián)網(wǎng)應用水平及信息技術能力。

四是提高電子政務技術支持。各級政府還應該充分提高信息安全意識，優(yōu)化殺滅病毒以及對抗黑客攻擊的信息技術水平，保障政務信息安全。當前，無論是在實踐過程中還是理論研究上來說，電子政務的信息安全有兩種主要保護方式：第一是技術手段，即在互聯(lián)網(wǎng)或局域網(wǎng)中使用電子化辦公，輔以信息技術手段提高政府的信息安全級別，像是更專業(yè)的防火墻、信息證書、互聯(lián)網(wǎng)IP認證授權以及數(shù)據(jù)庫實時存入ghost等等。第二是物理手段，也就是僅僅在一些不太重要或是不涉及信息安全的工作上利用互聯(lián)網(wǎng)辦公，而像是政策制定、討論、審查、定案等重要且有一定機密性質(zhì)的工作，就完全采用線下方式進行辦公。事實上，根據(jù)工作場合的不同，這兩種手段都具有一定的可行價值，而技術手段可以應用于行政事務，物理手段則應該應用在決策等高級政務上。

五是重組和優(yōu)化電子政務流程，推進協(xié)同辦公。各級政府在應用電子政務的過程中，應從現(xiàn)有的電子政務相關部門開始協(xié)調(diào)，也就是整合各個部門當前的電子政務有關管理部門，新建立一個電子政務管理部門。該管理部門應該由當?shù)卣案鞑块T的高級別領導、技術管理者、信息應用分析專家、知名研究者、企業(yè)家甚至是普通市民共同組成。統(tǒng)一規(guī)劃各級政府及各部門的電子政務發(fā)展藍圖，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、社區(qū)級的電子政務發(fā)展藍圖。與此同時，還要定期聯(lián)絡電子政務的有關各方，提出實踐經(jīng)歷中遭遇的各類現(xiàn)實難題，共同思考、共同研究，為難題的解決找到更寬廣的思路，實現(xiàn)基層政府電子政務快速發(fā)展。當前，深化行政體制改革已經(jīng)成為國家對各級政府下達的重要戰(zhàn)略部署，這也意味著各部門在今后需要為了同一個工作目標實現(xiàn)零時差、零距離的緊密合作，而這種合作也將加速各級政府及部門間的信息資源共享。換言之，雖然深化行政體制改革的確深刻影響了現(xiàn)有電子政務的體系與未來的發(fā)展方向，為地方政府在短期內(nèi)帶來了更艱巨的任務，但顯而易見，深化行政體制改革的確可以讓資源在更開放的空間進行交流，有效改善了信息資源的利用率與政府行政工作的效率。要落實在電子政務系統(tǒng)中的信息共享和部門間的無縫合作，首先就要分享各部門信息資源，通過整合，得到更全面的行政信息資源。在落實的過程中，可以實驗性地對某些從來沒有公開過的信息進行解禁，如地區(qū)醫(yī)療保險信息、社會保障信息、勞動保障信息等等，真正讓深化行政體制改革的成果惠及百姓。

六是提高公務員素質(zhì)。要加強公務員對信息化理念和能力，對公務員信息觀念的強化，將如“信息能夠左右事態(tài)發(fā)展”、“信息是科學決策之源”等正確觀念深植公務員的腦中。要強調(diào)信息資源在當代行政管理與服務中的重要性，并在行政工作實踐中始終突出信息的重要性，公務員就會按照政府指導來開發(fā)、利用資源，為社會公眾提供更優(yōu)質(zhì)的信息服務。未來政府管理必然是與信息時代和互聯(lián)網(wǎng)信息技術相契合的模式。所以，要提升公務員信息處理能力甚至是獨立開發(fā)信源的能力。要改善公務員信息道德水平，當信息類工作與信息技術在我國行政系統(tǒng)中的角色日趨重要，公務員身為行政系統(tǒng)的信息收集者、信源、信息處理者，更應該擁有較高的信息道德水平。公務員應該嚴格按照有關法律法規(guī)與道德操守，維護公民個人信息安全與企業(yè)商業(yè)信息安全，這也關乎著未來政府的正常行政工作，甚至將直接影響社會的和諧穩(wěn)定。所以，在建設電子政務系統(tǒng)的過程中，各級政府還應該不斷改善公務員的信息道德水平，使他們能夠主動、積極地履行作為一名公務員應有的信息道德義務。

［1］何增科.政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革［J］.行政科學論壇，2014（2）：1-13.

［2］張銳昕.電子化政府績效評估系統(tǒng)的角色和功用初探［J］.江蘇行政學院學報，2013（1）：107-112.

［3］陳婧.政府公共決策支持系統(tǒng)構建研究［J］.情報資料工作，2012（5）：61-66.

［4］王海穩(wěn).論信息技術在權力制約中的優(yōu)勢與局限［J］.人民論壇，2012（11）：28-29.

［5］張勇進.我國電子政務服務外包建設模式比較①［J］.中共浙江省委黨校學報，2008（02）：29-35.