新型城鎮(zhèn)化不宜效仿深圳城市化轉(zhuǎn)地模式

付 瑩

（深圳博物館深圳改革開放史研究中心 廣東 深圳 518026）

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已成我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎和全面建成小康社會(huì)的歷史性任務(wù)。隨著《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》的正式頒布實(shí)施，以及各地城鎮(zhèn)化目標(biāo)和計(jì)劃的紛紛出爐，預(yù)示著這項(xiàng)涉及全國20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的巨大工程已經(jīng)啟幕。然而，實(shí)踐中某些地方急于用行政命令手段層層分配任務(wù)指標(biāo)，以致運(yùn)動(dòng)式地“人為造城”、農(nóng)民“被上樓”事件的層出不窮，不免令人對(duì)這種極具功利色彩的“一廂情愿”的城鎮(zhèn)化能否達(dá)到“人的城鎮(zhèn)化”的終極目標(biāo)頓生疑慮。深圳市曾于2005年實(shí)行“城市化轉(zhuǎn)地”政策，將特區(qū)外原農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國有，寶安、龍崗兩區(qū)27萬村民一次性轉(zhuǎn)為市民，成為全國唯一一個(gè)沒有農(nóng)村行政建制、沒有農(nóng)民的城市。雖然內(nèi)地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，無論農(nóng)民身份的改變，還是農(nóng)地的國有化，其規(guī)模和程度均與深圳的城市化“轉(zhuǎn)地”無可比擬，但倏忽間農(nóng)民成建制地被改變身份、鎮(zhèn)（縣）域全部農(nóng)地國有化的事實(shí)，恰似不經(jīng)意間對(duì)當(dāng)年深圳城市化轉(zhuǎn)地這一“奇跡”般做法的精準(zhǔn)“效仿”。然而，這種“運(yùn)動(dòng)式”的城鎮(zhèn)化能否遵循“公平共享”、“集約高效”和“可持續(xù)”等原則，不免令人陡然生疑。其實(shí)，若從法律和政策環(huán)境、利益沖突解決機(jī)制和對(duì)歷史遺留問題的自我消解功能等角度進(jìn)行檢視，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化切不可效仿深圳城市化轉(zhuǎn)地模式，理應(yīng)矯正業(yè)已萌生的急功近利思想，摒棄傳統(tǒng)的粗放式征地、運(yùn)動(dòng)式“市民化”的極端做法，切實(shí)走有質(zhì)量的內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化之路。

一、“命令式”、“運(yùn)動(dòng)式”的城鎮(zhèn)化有悖于新型城鎮(zhèn)化的精神內(nèi)核，且其法律依據(jù)不足

前述深圳運(yùn)動(dòng)式的城市化轉(zhuǎn)地政策也曾飽受質(zhì)疑，爭議的焦點(diǎn)是法律依據(jù)的有無，以及可否作為“樣本”推而廣之。按照實(shí)施轉(zhuǎn)地的《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》、《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》和《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實(shí)施方案》等文件，以及市國土資源和房產(chǎn)管理局在城市化轉(zhuǎn)地動(dòng)員大會(huì)之際的權(quán)威解釋，當(dāng)年的“轉(zhuǎn)地”在性質(zhì)上不同于此前的征地，它是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的同時(shí)，將兩區(qū)所有的農(nóng)地一次性轉(zhuǎn)為國有。這一做法堪稱我國土地制度改革的創(chuàng)舉，史無前例。兩區(qū)城市化土地政策的法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）第二條第五項(xiàng)，即“兩區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有?！睂?duì)此解釋，質(zhì)疑者并不認(rèn)同，理由是：城市化注定會(huì)帶來農(nóng)民身份變化的結(jié)果，但不能先將農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)居民，而不循征地程序徑直變更農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)。所以，前述《條例》第二條第五項(xiàng)應(yīng)理解為經(jīng)過多次征地已經(jīng)基本城市化的地區(qū)的土地性質(zhì)狀況，而深圳這種反向解釋并適用法規(guī)的做法是在有意避開《條例》對(duì)征地的規(guī)定[1]。事實(shí)上，關(guān)于農(nóng)地入市問題，同一時(shí)期的廣東省和國家層面也有相關(guān)推進(jìn)政策，如廣東省人民政府于2005年6月以第100令發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，便是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定之精神，率先出臺(tái)的中國首部規(guī)定農(nóng)地入市的政府規(guī)章，旨在加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的管理，規(guī)范集體建設(shè)用地和使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，逐步建立“同地、同價(jià)、同權(quán)”的統(tǒng)一、規(guī)范和有序的土地市場。而于2006年3月，國土資源部52號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》中“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”的規(guī)定被認(rèn)為更加保護(hù)了農(nóng)民利益，緩和了城市建設(shè)中由于征地引發(fā)的矛盾。對(duì)于深圳的做法，有專項(xiàng)研究資料報(bào)道：國土資源部于2004年下半年進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查并形成了上報(bào)國務(wù)院的調(diào)研報(bào)告（未公布）。2005年3月，國務(wù)院法制辦公室、國土資源部以“國法函[2005]36號(hào)”文對(duì)《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)作出專項(xiàng)“解釋意見”，指出：《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）規(guī)定是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。而從保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的原則出發(fā)，城市化并不意味著必然與農(nóng)業(yè)發(fā)展相抵觸。鑒于當(dāng)時(shí)全國亦有不少地方出現(xiàn)以城市化名義剝奪農(nóng)村集體土地的傾向國土資源部不希望深圳此舉引發(fā)各地效法，故作出“深圳做法，下不為例”的結(jié)論[2]，同時(shí)斷然下文叫停其它地方試圖通過“鎮(zhèn)改辦”、“村改居”的方式改變農(nóng)民的身份，從而獲得農(nóng)民土地的做法。由此，深圳轉(zhuǎn)地便成為土地制度改革的“特例”。然而，這種“奇跡”般的做法在為政府帶來大量國有土地儲(chǔ)備，使其得以緩解包括制約發(fā)展的土地短缺等瓶頸問題帶來的壓力，助力其續(xù)寫工業(yè)化和城市化傳奇的同時(shí)，也因?yàn)槊钍降芈鋵?shí)一年“轉(zhuǎn)地”的硬任務(wù)而采取各種“變通”的做法，隱藏了諸多矛盾，出現(xiàn)了不少“帶病”的土地，這為后來治理“小產(chǎn)權(quán)房”、“歷史遺留違建”和開拓增量土地來源等工作帶來諸多麻煩。

如果說深圳因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)的獨(dú)特地位，在土地資源短缺已成瓶頸問題，且嚴(yán)重制約后續(xù)發(fā)展之際，其先行先試的做法為中央政策所默許而得以完成城市化嬗變的話，則新時(shí)期的城鎮(zhèn)化顯然缺乏以規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)定來達(dá)到只是“土地城鎮(zhèn)化”的政策環(huán)境和制度支撐，即便對(duì)現(xiàn)有法律的創(chuàng)新性突破，也是倡導(dǎo)以保護(hù)農(nóng)民利益為初衷的土地流轉(zhuǎn)模式和利益增長機(jī)制的探索。也即，深圳城市化轉(zhuǎn)地時(shí)期，更多的注意力聚焦于因土地奇缺導(dǎo)致的對(duì)土地國有化的迫切需求，而將附隨的“城中村”和違法用地等系列問題留給了將來，而新型城鎮(zhèn)化的精神內(nèi)核自然是人的城鎮(zhèn)化，要求在土地國有化的同時(shí)，更寄望于在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障和生活方式等方面真正實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民享受到真正的市民待遇，而排斥單一的土地上的城鎮(zhèn)化。如此看來，一些地方命令式的拆遷，動(dòng)員式的征地和轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，造成耕地流失、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理和收益分配不公、失地農(nóng)民就業(yè)困難等一系列問題，顯然有違相關(guān)法律和政策之精神。雖然有學(xué)者分析認(rèn)為，客觀上，我國國家土地所有權(quán)可以通過各種法律途徑對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行滲透，而集體土地所有權(quán)主體“缺位”導(dǎo)致了征地補(bǔ)償過低和收益分配不公，集體土地所有權(quán)客體界定不清與權(quán)能缺失導(dǎo)致了土地征收程序不規(guī)范[3]。但畢竟在農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)日益被喚醒的當(dāng)下，任何無視農(nóng)民利益的征地模式和急功近利行為無疑會(huì)激化矛盾，降低政府公信力，進(jìn)而延緩真正意義上的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、新型城鎮(zhèn)化不宜沿用深圳城市化轉(zhuǎn)地的補(bǔ)償機(jī)制和相關(guān)配套政策

城鎮(zhèn)化（城市化）征地中，最易引起矛盾的環(huán)節(jié)和事項(xiàng)是轉(zhuǎn)地補(bǔ)償及相關(guān)配套政策（如社保、就業(yè)等）是否妥當(dāng)。就深圳城市化轉(zhuǎn)地而言，第一，其土地范圍包括寶安、龍崗兩區(qū)的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等，共約956平方公里，但補(bǔ)償僅涉及265平方公里，而對(duì)已建成區(qū)、經(jīng)批準(zhǔn)尚未使用的建設(shè)用地、山林地和坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地不予補(bǔ)償。所需資金主要通過統(tǒng)籌市、區(qū)政府財(cái)政資金和貸款融資兩個(gè)渠道籌集，總補(bǔ)償費(fèi)約162.5億元。其中，不低于補(bǔ)償費(fèi)用的50%被用于購買養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)（詳見《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》第9條）。補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)歸繼受單位所有（不同于以往征地補(bǔ)償費(fèi)用歸被征用前的所有權(quán)人所有的情形。但繼受單位應(yīng)將補(bǔ)償所得費(fèi)用主要用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)或用于其成員的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等公益事業(yè)，不得列為受益分配給個(gè)人）；青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸其所有權(quán)人所有。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與此前征用耕地的補(bǔ)償有所不同，如以往征地時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，而轉(zhuǎn)地的土地補(bǔ)償費(fèi)則根據(jù)土地類別的不同而有差異，且此次將青苗（主要是青苗中的荔枝和龍眼）的補(bǔ)償費(fèi)適當(dāng)下調(diào)（如2002年荔枝林最高賠償標(biāo)準(zhǔn)為每畝6萬，轉(zhuǎn)地時(shí)為每畝5.5萬）（詳見《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化集體土地轉(zhuǎn)為國有土地適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》第1條）。第二，除適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還將原27萬農(nóng)村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會(huì)保障體系（詳見《深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)城市化人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡辦法》第1條），并規(guī)定每年從兩區(qū)國土基金總收入中劃撥3%~5%進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，用于彌補(bǔ)這些農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的不足（詳見《深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)城市化人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡辦法》第3條）。此前未參加保險(xiǎn)計(jì)劃但達(dá)到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮(zhèn)職工參保標(biāo)準(zhǔn)，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。第三，轉(zhuǎn)地的其它“配套”政策主要是按1993年市政府283號(hào)文《寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法》規(guī)定的“村工商用地人均100平方米，戶住宅用地不得超過100平方米（建筑面積不超過480平方米），農(nóng)村道路、市政等公共設(shè)施用地戶均200平方米”的標(biāo)準(zhǔn)，給被轉(zhuǎn)地者留足工商用地和居住用地等非農(nóng)建設(shè)用地，且工商用地轉(zhuǎn)讓時(shí)只需繳納10%的地價(jià)，即按甲種土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收（甲種使用費(fèi)適用于以市場地價(jià)取得土地的情形，費(fèi)用較低）等。

顯然，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地國有化環(huán)節(jié)，不宜在下述幾個(gè)方面再借鑒深圳轉(zhuǎn)地的做法：1.不宜在保障耕地紅線的政策背景下再劃出部分土地用于非農(nóng)業(yè)用途。2.新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民市民化而伴隨的養(yǎng)老、保險(xiǎn)等待遇的解決，應(yīng)優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。類似深圳在同一時(shí)期將所有符合參加社保條件的人員納入社會(huì)保障體系，并規(guī)定每年從兩區(qū)國土基金總收入中劃撥3%~5%進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的做法，就支付能力和具體措施而言，恐怕難以企及。而許多地方出現(xiàn)的“土地?fù)Q社?！鼻樾?，其“實(shí)質(zhì)是讓農(nóng)民用自己的錢購買社保，也就是在社保問題上存在城鄉(xiāng)差別”[4]。更何況，許多中小城市受制于在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之前多年對(duì)土地財(cái)政依賴的事實(shí)，無力采用類似深圳動(dòng)用財(cái)政資金余額和貸款融資的辦法，來解決大批人口城市化中的土地補(bǔ)償問題。即便是工業(yè)化程度較高和財(cái)政收入相對(duì)充盈的深圳，對(duì)轉(zhuǎn)地補(bǔ)償也是采取適當(dāng)下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的“適當(dāng)補(bǔ)償”做法。3.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不宜再默許擅自開發(fā)農(nóng)地用于非農(nóng)用途的行為。與許多城市有所不同的是，上世紀(jì)90年代以來，深圳實(shí)際存在政府通過統(tǒng)征土地主導(dǎo)的城市化和農(nóng)民自發(fā)利用土地參與的城市化兩種狀態(tài)（涉及土地400平方公里，其中有三分之一被認(rèn)為不合法）。后者情形下，農(nóng)村所有的承包土地幾乎全部用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發(fā)于工商用途。多數(shù)深圳農(nóng)民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發(fā)中所獲得的紅利。對(duì)此，深圳雖然將擅自開發(fā)農(nóng)地用于住宅和工商用途的行為定性為違法，但處置辦法是“補(bǔ)辦征地手續(xù)，補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)”。這無疑將農(nóng)民自行“城市化”的土地等同于征地，但“免繳地價(jià)，政府不再另行支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用”（詳見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》第5條和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》第5條）。遺憾的是，此類土地的權(quán)屬?zèng)]有被準(zhǔn)確界定的狀態(tài)后來逐步演變?yōu)槊墚惓＜怃J的歷史遺留問題。顯然，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)引以為前車之鑒，不宜再于征地的同時(shí)僅僅基于暫時(shí)緩解利益沖突的考慮，人為擱置矛盾和制造隱患，影響城鎮(zhèn)化的后續(xù)工作。

三、深圳有獨(dú)特的對(duì)運(yùn)動(dòng)式“轉(zhuǎn)地”伴隨的棘手問題的消解功能，新型城鎮(zhèn)化更適宜探求土地流轉(zhuǎn)中的利益創(chuàng)新機(jī)制

無疑，城鎮(zhèn)化進(jìn)程除了要面對(duì)歷史遺留問題外，同時(shí)需解決伴隨城鎮(zhèn)化而來的新難題，尤其是“運(yùn)動(dòng)式”的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的問題更多，矛盾更突出。事實(shí)上，作為高度城市化的地區(qū)，深圳當(dāng)年轉(zhuǎn)地之際為求簡便快捷，并未曾考慮原住民的土地增值收益等問題，而是以多形式、多途徑劃定或返還一定比例的合法產(chǎn)權(quán)用地給原農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶。這種為完成轉(zhuǎn)地任務(wù)的妥協(xié)式的、不徹底的城市化（土地國有化）注定了轉(zhuǎn)地后遺癥的產(chǎn)生，突出體現(xiàn)在相當(dāng)一部分“帶病”土地逐漸演化為利用率地下的城中村違法建筑或“小產(chǎn)權(quán)房”違法用地，它們與其他國有土地一起構(gòu)成典型城鄉(xiāng)二元特征的矛盾體。為此，深圳先后出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑和違法用地的決定》（深發(fā)[2004]13號(hào)）、《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（2009年5月21日深圳市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過）和《〈深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定〉試點(diǎn)實(shí)施辦法》（2013年深圳市人民政府令第261號(hào)），來逐步解決包括轉(zhuǎn)地帶來的上述遺留問題。

同時(shí)，深圳由于特殊的經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，具有消解因伴隨運(yùn)動(dòng)式轉(zhuǎn)地產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)和征地利益訴求等其它難題的獨(dú)特功能。其一，由于工商業(yè)發(fā)展迅猛，外來人口多，企業(yè)用地需求旺盛，多數(shù)深圳農(nóng)民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發(fā)中所獲得的紅利。該做法長期得到政府默許，出租土地和廠房被視為招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的舉措。因此，這種因快速工業(yè)化助力的農(nóng)民自行推動(dòng)的城市化消解了其身份改變后自身對(duì)就業(yè)的迫切需求。其二，經(jīng)濟(jì)的繁榮使被征地農(nóng)民足以得到高額的利益回報(bào)（如高額租金，村股份公司的分紅等），緩解了伴隨征地產(chǎn)生的其它經(jīng)濟(jì)利益訴求。其三，深圳城鎮(zhèn)化水平，養(yǎng)老和醫(yī)保的全民參與程度高，提升了農(nóng)民市民化的質(zhì)量。而新型城鎮(zhèn)化對(duì)質(zhì)量和內(nèi)涵的要求，決定從一開始要關(guān)注與人的城鎮(zhèn)化相配套的各種必要選項(xiàng)，包括探索征地利益救濟(jì)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障、生態(tài)宜居等，而不能穿新鞋走老路，以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)去粗放式、掠奪式的征地。

顯然，由政府主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化不宜再任憑問題產(chǎn)生而留待日后逐步消解，理應(yīng)走有內(nèi)涵的可持續(xù)發(fā)展之路，創(chuàng)新因問題導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)模式和土地收益增值機(jī)制。就前者而言，很多地方已有土地改革試點(diǎn)的成功范例，如天津模式的做法是對(duì)土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。成都進(jìn)行了以“確權(quán)”為基礎(chǔ)，以“流轉(zhuǎn)”核心，以“配套”保障的模式[5]。此外，重慶的地票式交易、廣東佛山的股權(quán)分紅都因地制宜地積累了不同的可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。就后者而言，合理的城鎮(zhèn)化，必須對(duì)土地增值收益分配做大的調(diào)整，需要明確農(nóng)民工、原住民與政府如何獲得和使用這部分收益[6]。

綜上，盡管從征地規(guī)模和程度的差異來看，某些地方“運(yùn)動(dòng)式”、“命令式”的城鎮(zhèn)化與深圳曾經(jīng)的城市化轉(zhuǎn)地似乎無法相提并論，但從所采取的激進(jìn)措施和性質(zhì)而言，二者又有著驚人的相似（前文已及，曾有效仿深圳轉(zhuǎn)地模式而被叫停的先例）。然而，深圳因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)獨(dú)特的先行先試地位和試錯(cuò)機(jī)制，其諸多突破性的做法往往為政府所默認(rèn)，轉(zhuǎn)地做法被叫停也屬試錯(cuò)之后的常態(tài)化政策，不推而廣之便可。更何況，深圳因工業(yè)化速度和程度較高，自身對(duì)負(fù)面問題的消解功能發(fā)達(dá)，能妥善解決城市化轉(zhuǎn)地過程中的各類問題和利益訴求。而新型城鎮(zhèn)化模式的啟動(dòng)機(jī)制（主要由政府主導(dǎo)）、法律和政策環(huán)境，以及工業(yè)化程度均截然不同，其面對(duì)的以人為核心的城鎮(zhèn)化所要求的產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障和生活方式等諸多因素，決定了其不宜再走粗放式征地、運(yùn)動(dòng)式“市民化”的老路。因?yàn)椋巴ㄟ^這種方式實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化仍然是傳統(tǒng)的國家工業(yè)化，借此推進(jìn)的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農(nóng)民和農(nóng)村的城市化。這是城市化和工業(yè)化的扭曲?！盵7]從這個(gè)意義上講，深圳當(dāng)年的城市化轉(zhuǎn)地模式所能提供的，更多的是沉甸甸的教訓(xùn)，而非可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

［1］盧彥錚.深圳農(nóng)地轉(zhuǎn)國有之惑［J］.財(cái)經(jīng)，2004（18）.

［2］盧彥錚.深圳農(nóng)地國有化“特例”［J］.財(cái)經(jīng)，2006（22）.

［3］蔡錦云.土地非農(nóng)化過程中集體土地所有權(quán)的界定［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2005（6）.

［4］朱道林.我國征地補(bǔ)償制度改革的前世今生［J］.行政管理改革，2011（7）.

［5］王靜.城鎮(zhèn)化中土地制度改革的未來方向［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（4）.

［6］于海榮.城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)軌［J］.決策探索（上半月），2012（5）.

［7］北京天則經(jīng)濟(jì)研究所“中國土地問題課題組”.城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)［J］.管理世界，2007（12）.