論我國公益訴訟訴訟費用制度的完善——以訴訟費用負擔為視角

□冉　鵬,臧　成

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

【法學(xué)研究】

論我國公益訴訟訴訟費用制度的完善——以訴訟費用負擔為視角

□冉鵬,臧成

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

摘要：我國在2012年新修改的民事訴訟法中正式確立了公益訴訟制度，但該制度在實踐中沒有充分發(fā)揮其作用，為了實現(xiàn)公益訴訟的立法目的，必須對現(xiàn)有的訴訟費用制度進行改革。從費用負擔的角度來看，必須構(gòu)建國家和當事人以及當事人之間兩個層次的費用負擔體系，在縱向上應(yīng)當堅持國家和社會分擔的原則，在橫向上側(cè)重保護原告。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;訴訟費用負擔；完善措施

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，侵犯消費者權(quán)益以及破壞環(huán)境等危害社會公共利益的案件大量發(fā)生?；诖?，我國在新修改的《民事訴訟法》中增設(shè)了公益訴訟制度。在此之前，許多地方就已經(jīng)開始了相關(guān)的探索和嘗試，如自2007年以來，貴州、江蘇等地相繼創(chuàng)設(shè)了專門的環(huán)保法庭。但頗具諷刺意味的是，這些環(huán)保法庭卻陷入“無案可審”的尷尬境地，一方面大量的環(huán)境污染、環(huán)境維權(quán)糾紛難以化解；另一方面環(huán)保法庭卻是門可羅雀、形同虛設(shè)。而造成這一困境的原因之一便是訴訟費用問題。由于公益訴訟大多涉及面廣、專業(yè)性強、舉證困難，要打一個這樣的官司，不僅要支付高昂的訴訟費用，還要負擔時間、精力等額外成本。因此，為了突破制約公益訴訟發(fā)展的這一瓶頸，亟需完善我國目前的公益訴訟訴訟費用制度。

一、我國當前公益訴訟訴訟費用制度的局限

根據(jù)2007年出臺的《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，我國的訴訟費用由案件受理費和其他訴訟費用構(gòu)成。其他訴訟費用包括勘驗、鑒定、公告、翻譯費；證人、鑒定人、翻譯人員出庭的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼費；保全申請費和實際支出；執(zhí)行判決，仲裁和調(diào)解協(xié)議的費用；人民法院認為應(yīng)當由當事人負擔的其他訴訟費用。由此可以看出，我國法律上的訴訟費用是不包括當事人費用的，而本文所指的“訴訟費用”是廣義上的，不僅包括法院的審判費用，也包含當事人為進行訴訟的其他花費。當前，我國沒有為公益訴訟制定特別的費用交納辦法，而是按照普通訴訟的收費標準來執(zhí)行，由于既有的訴訟費用制度是建立在私利訴訟基礎(chǔ)之上的，將它直接適用到公益訴訟上，不免武斷。另外，現(xiàn)行的訴訟費用制度在實踐中也造成了許多的障礙，導(dǎo)致了公益訴訟發(fā)展的困局。

(一)現(xiàn)有的訴訟費用制度與設(shè)立公益訴訟之目的不符

作為民事訴訟的第一道“門檻”，訴訟費用具有有效調(diào)節(jié)案件數(shù)量的“閥門”作用。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的原理，在一定條件下，對于理性的“經(jīng)濟人”而言，經(jīng)濟成本影響人們的行為選擇。訴訟費用過高，人們選擇訴訟的積極性不高，案件數(shù)量相應(yīng)減少，人們訴權(quán)得不到充分保障。反之，訴訟費用降低，人們對于訴訟的熱情提高，案件數(shù)量隨之增加，可能導(dǎo)致法院負擔過重，致使司法能力下降從而影響司法的質(zhì)量。筆者認為，科學(xué)合理的訴訟費用制度應(yīng)當是既能保障當事人有“接近正義”的機會，保障當事人訴訟權(quán)利的有效行使，也要充分考慮法院司法能力的現(xiàn)狀，提升法院的司法水平。

在民事訴訟法上創(chuàng)設(shè)公益訴訟的目的是為了鼓勵關(guān)心公益的人積極運用司法武器捍衛(wèi)公共利益。法律對公益訴訟持支持和鼓勵的態(tài)度，反映在訴訟費用制度上，應(yīng)當是便利和鼓勵原告起訴。而實際情況是這種費用制度不僅沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能，反而抑制原告起訴的積極性，阻礙了公益訴訟的發(fā)展。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.案件受理費太高。按照現(xiàn)行的收費交納辦法，帶有賠償請求的公益訴訟是按照財產(chǎn)類案件的標準來計算案件的受理費。一般來說，由于公益訴訟賠償?shù)臉说念~較大，所以案件的受理費也較高，對于非營利性質(zhì)的社會組織來說負擔較重。如最近廣受關(guān)注的“泰興污染案”，一審和二審的案件受理費均高達百萬，沒有一定的經(jīng)濟能力很難提起訴訟。*具體案情參見江蘇省泰州市中級人民法院(2014)泰中環(huán)公民初字第00001號民事判決書；江蘇省高級人民法院(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號民事判決書。

2.申請鑒定的費用較高。公益訴訟大多涉及專業(yè)性很強的問題，經(jīng)常需要大量的調(diào)查取證、鑒定，所需的鑒定費用較高，進而導(dǎo)致原告放棄訴訟。還是以“泰興污染案”為例，其鑒定費高達10萬元，而且在案件審理過程中還在增加，對于非營利的公益組織來說應(yīng)當是非常大的訴訟支出了。

3.缺乏訴訟保險制度和適當?shù)莫剟顧C制。我國沒有建立訴訟保險制度，在原告敗訴時，根據(jù)“敗訴者負擔原則”由其負擔全部的訴訟費用，在這種情況下，由于擔心敗訴帶來的巨大風險，原告不敢輕易起訴。另外，原告不是勝訴利益的受益人，且我國也沒有相應(yīng)的獎勵原告起訴的制度，原告在辛苦訴訟后卻得不到任何補償，導(dǎo)致原告起訴的積極性不高，因為“從本性上講每個人是自身利益的最大維護者，公共利益與自身私人利益相比較，較少為公民、法人或其它組織所‘青睞’?！盵1]

綜上，由于高額的訴訟費用負擔、對訴訟結(jié)果的無法預(yù)期以及對敗訴風險的擔憂嚴重挫傷了原告起訴的積極性，與公益訴訟支持和鼓勵原告起訴的立法目的相悖。

(二)現(xiàn)有的訴訟費用制度缺乏層次

從費用負擔的角度看，我國現(xiàn)行的訴訟費用交納辦法只調(diào)整國家和當事人之間就公共成本的負擔問題，而不涉及當事人之間就訴訟成本的負擔問題，也即在我國的訴訟費用制度中，當事人費用并沒有被納入到訴訟費中來，這“是我國職權(quán)主義訴訟模式在訴訟費用制度上的顯著體現(xiàn)?！盵2]但是，隨著我國審判方式改革的逐漸深入，訴訟模式逐漸從職權(quán)主義向當事人主義轉(zhuǎn)向，當事人在訴訟中承擔的責任越來越重，為進行訴訟付出的私人資本越來越多，而同時法院的職能在不斷弱化，為進行訴訟消耗的公共資本有所下降。此時，若仍然沿用過去的老辦法來處理新問題，則顯得不明智。如果不考慮當事人為進行訴訟而花費的私人成本，當事人可能因為巨大的訴訟開支而放棄“接近正義”的機會。尤其是公益訴訟的原告，由于自己與案件的處理結(jié)果沒有直接的利益關(guān)系，訴訟的積極性本身就不高，加之要負擔巨大的訴訟開支，作為一個理性的“經(jīng)濟人”不得不慎重考慮起訴的合理性。因此，科學(xué)合理的訴訟費用制度必須包括當事人私人資本的負擔問題，而這正是我國當前的訴訟費用制度所欠缺的。

二、公益訴訟訴訟費用制度完善的法理分析

(一)影響訴訟費用制度的基本因素

訴訟費用是一種法律成本，是整個社會為一場訴訟而付出的資源上的代價，既包括法院為審理活動所付出的公共成本，也包括當事人為進行訴訟投入的私人成本。因此，訴訟費用制度既要反映國家和當事人之間就公共成本負擔的問題，也應(yīng)當調(diào)整當事人之間就全部訴訟成本負擔的問題。公共成本在國家和當事人之間是一種流動的關(guān)系，要么是國家負擔的裁判費用流向當事人，由當事人負擔；要么是當事人負擔的訴訟費用轉(zhuǎn)嫁給法院，由國家財政負擔。另外，由于訴訟成本直接影響當事人的行為選擇，所以訴訟費用在具體訴訟的當事人之間如何負擔也應(yīng)當是構(gòu)建訴訟費用制度必須考量的因素。

1.法院(國家)和當事人之間的關(guān)系。訴訟費用如何在國家和當事人之間分配直接影響一個國家司法功能的發(fā)揮，正如方流芳先生所言：“免費訴訟意味著訴訟成本全部轉(zhuǎn)移給社會，按照法院的實際開支全額征收訴訟費則意味著國家將履行公共職能的全部成本轉(zhuǎn)移給訴訟當事人，故合理的司法政策總是在兩個極端之間尋求折中?！盵3]

我國向民事訴訟的當事人收取一定的訴訟費用用既有法理上的依據(jù)也符合國情，更是基于形式正義的要求。從法理上看，在實行訴訟有償?shù)膰?，國家向當事人征收訴訟費的理論基礎(chǔ)是“受益者負擔原則”，“當法院作為公共設(shè)施用于為當事人雙方提供審判服務(wù)時，作為這一設(shè)施的受益人應(yīng)當根據(jù)其受益程度向服務(wù)者支付服務(wù)費，或?qū)ζ渌牡乃痉ㄙY源給予補償?！盵4]從我國的國情來看，基于我國目前的財力有限，實行“司法免費”并不現(xiàn)實，所以，由當事人負擔訴訟費也符合當前的國情。就形式正義而言，如果不對訴訟當事人收取一定的費用，那對于沒有利用公共設(shè)施或者沒有享受公共服務(wù)的其他納稅人來說是不公平的。[4]

然而，民事訴訟的功能不僅是解決糾紛，還包括其他社會性的功能，*傅郁林教授在其論著中認為民事訴訟不僅具有解決糾紛的功能，還具有創(chuàng)制規(guī)則、社會控制及法制教育等社會功能，具體參見傅郁林：“民事裁判文書的功能與風格”，載《中國社會科學(xué)》，2000年第4期。民事訴訟不僅使當事人受益，國家也往往從民事訴訟中受益。因此，國家也應(yīng)當負擔一部分訴訟費用，而不應(yīng)當由受益的當事人負擔全部的訴訟費用。

2.當事人之間的關(guān)系。通常情況下，作為敗訴的附帶結(jié)果，應(yīng)當由敗訴的一方當事人承擔。當事人在打一場官司過程中的花費不僅包括案件裁判費、執(zhí)行費等公共成本，也包含當事人聘請律師、收集證據(jù)花費的私人成本。從國外的立法例上看，各國在構(gòu)建民事訴訟費用制度時都考慮了當事人之間就私人成本的風險負擔問題。在當事人主義的訴訟模式下，當事人承擔的訴訟責任比以往更重，為進行訴訟所支出的訴訟費用也比以往有所增加。因此，有必要在構(gòu)建訴訟費用制度時充分考慮費用在當事人之間分擔的問題。并且，筆者認為，訴訟費用的負擔其實質(zhì)也是訴訟風險的分配，將這種風險在當事人之間進行分配，也能使當事人在起訴或者應(yīng)訴時更加地審慎，避免不必要的費用支出。

但是，“敗訴者負擔原則”在公益訴訟中應(yīng)當有所調(diào)整，出于對公益訴訟原告的保護，應(yīng)當區(qū)分原告勝訴和敗訴的不同情形加以適用。原告勝訴時，不作調(diào)整；原告敗訴時，不能讓原告承擔所有的敗訴風險，應(yīng)當尋求可以分擔原告敗訴風險的有效機制。雖然，在立案登記制的背景下，這種傾向保護的政策可能會導(dǎo)致原告濫訴的風險，但基于本文主旨及篇幅所限，在此不做展開。

綜上我們可以得出結(jié)論：合理的訴訟費用制度必須包含兩個層次，首先必須確定當事人與國家之間就裁判費用的承擔比例。其次，必須明確當事人之間就訴訟費用承擔的范圍，也即必須將當事人費用也列入訴訟費用中。

(二)完善公益訴訟訴訟費用制度的基本原則

公益訴訟不同于普通的民事訴訟，普通的民事訴訟建立在私利的基礎(chǔ)之上，以保護私權(quán)為根本目的，而公益訴訟建立在公益保護基礎(chǔ)之上，其目的是保護公共利益，二者存在巨大的差別。

首先，訴訟的目的不同。普通的民事訴訟以保護“私利”為目的，以私權(quán)保護為根本特征；而公益訴訟的目的，是要維護全社會的整體利益。與普通的民事訴訟相比，公益訴訟具有利他性，而這也是公益訴訟與普通的民事訴訟最本質(zhì)的區(qū)別。

其次，原告與案件的利害關(guān)系不同。在普通的民事訴訟中，原告與案件有直接的利害關(guān)系是訴訟系屬的構(gòu)成要件，不具有直接利害關(guān)系的人沒有起訴的資格。而在公益訴訟中，有資格起訴的社會組織與受侵害的公共利益并不必然具有直接的關(guān)聯(lián)。

再次，訴訟利益的歸屬不同。在普通的民事訴訟中，法院的裁判直接約束雙方當事人，訴訟利益也歸屬雙方。不同的是，公益訴訟的原告并不受法院裁判的直接約束，原告勝訴的利益也不歸原告，而應(yīng)當歸其代表的社會公眾或者國家。

最后，訴訟影響不同。公益訴訟具有公共性、集合性及利他性的特點，訴訟結(jié)果往往涉及到公共利益和國家利益。因此，相較于普通的民事訴訟，公益訴訟具有更大的社會價值。

公益訴訟的上述特點決定了不能簡單套用現(xiàn)行的訴訟費用交納辦法來調(diào)整公益訴訟，公益訴訟的“公益屬性投射和影響到整個環(huán)境公益訴訟制度的架構(gòu)，作為這一制度重要組成部分的費用制度的構(gòu)建也應(yīng)尊崇公益理念，滿足和體現(xiàn)公益救濟的特殊要求。”[5]公益訴訟的費用負擔必須有自己的獨特規(guī)則。由于公益訴訟具有公益性和利他性，原告勝訴最大的受益者是國家，根據(jù)“受益者負擔原理”，國家應(yīng)當承擔原告大部分的訴訟費用。

三、完善我國公益訴訟訴訟費用制度的具體措施

(一)訴訟費用在國家和當事人之間的分擔

訴訟費用在國家和當事人之間的分擔應(yīng)當堅持國家和社會分擔的原則，加大國家對公益訴訟的支持力度。

1.降低案件受理費的收費標準，實行按件收取。對于公益訴訟，目前我國還是按照財產(chǎn)類案件的收費標準來執(zhí)行，這是極不科學(xué)的。公益訴訟，除了本身的公益屬性外，還具有非財產(chǎn)性，原告提起訴訟不是為了一己私利，而是為了社會的整體利益，從這個層面上講，公益訴訟的訴訟費用按件收取更合理。

2.完善法律援助制度。法律援助制度是基于平等和正義的要求，為了幫助經(jīng)濟貧困或者能力欠缺的當事人也能通過國家的公力救助實現(xiàn)正義的一項重要制度。相較于普通的民事訴訟，法律援助制度對于公益訴訟的意義更大，由于公益訴訟往往涉及專業(yè)性很強的問題，原告本身不具備調(diào)查取證的能力，必須依靠專業(yè)的組織和人員的援助。此外，律師費是公益訴訟一項巨大的開銷，如果能有專門的公益律師團體以及律師援助制度，那么，原告將節(jié)省一大筆訴訟費用。

(二)訴訟費用在原告和被告之間的分配

就原被告之間關(guān)于訴訟成本的負擔問題，筆者認為應(yīng)當區(qū)分原告勝訴和敗訴的情形，制定不同的負擔規(guī)則。

1.原告勝訴時，公益訴訟訴訟費用由被告全部承擔并建立獎勵機制。

首先，在原告勝訴時，根據(jù)“敗訴者負擔原則”由被告承擔包括原告律師費在內(nèi)的全部訴訟費用。敗訴者全部負擔訴訟費用既有法理上的根據(jù)，也符合現(xiàn)實情況。一方面，從法理上看，由于被告侵犯的是整個社會的整體利益或者說公共利益，相較于普通的侵權(quán)行為，侵害公益的行為不僅損害后果更加嚴重，而且涉及范圍更廣。如2011年6月發(fā)生的渤海灣漏油事件，直接導(dǎo)致21名原告2905.99畝海參養(yǎng)殖池以及5727平方米工廠化養(yǎng)殖基地受到污染，大量海參死亡，造成21名原告上億的損失。[6]以上僅為部分原告起訴的結(jié)果，該事件造成的影響遠不止這些，因此，為提高侵權(quán)的違法成本以懲罰現(xiàn)實的侵權(quán)人以及警示潛在的侵權(quán)行為人，須由被告承擔全部的敗訴費用。另一方面，從現(xiàn)實情況來說，公益訴訟的被告一方往往都是財力比較雄厚的大企業(yè)，相比之下，原告則是勢單力孤、人財匱乏，基于實質(zhì)正義的要求，必須讓被告承擔更多的責任。

其次，探索建立原告勝訴的獎勵機制，鼓勵原告起訴。嚴格來說，這種獎勵機制是否建立并不屬于訴訟費用制度所調(diào)整的范圍，但是，作為一種重要的訴訟“激勵”機制，其已經(jīng)被很多國家規(guī)定到公益訴訟制度中，最為典型的是美國的“公私共分罰款制度”。“美國《反欺騙政府法》中的‘公私共分罰款之訴’要求敗訴的被告將承擔一定數(shù)額的罰金，原告有權(quán)從此罰金中提取作為獎勵。”[7]另外，從獎勵資金的來源來看，除一部分來自財政撥款外，其他均來自對被告的懲罰性賠償。這些物質(zhì)獎勵既補償原告為進行訴訟花費的人力、物力和精力成本，從而激勵其更好地為維護公共利益服務(wù)，對被告也起到了教育和懲罰的作用，同時對社會大眾也是一種法律宣傳和教育。從這個意義上講，建立原告勝訴的獎勵機制也是訴訟成本在當事人之間的一次分配。

2.原告敗訴時，探索公益訴訟訴訟費用保險機制，由社會公眾共擔風險。

為消除原告起訴的“后顧之憂”，國家應(yīng)當在訴訟費用負擔上出臺切實可行的政策。根據(jù)“受益者負擔”原理，從訴訟中獲得利益的當事人應(yīng)當負擔訴訟費用。然而，由于公益訴訟的起訴主體與受益主體是分離的，實際起訴和進行訴訟的原告并不必然是最終的受益主體。公益訴訟保護的是社會公眾的整體利益，這一整體利益關(guān)系到每個個體又與每個個體沒有直接關(guān)聯(lián)，無論最直接的受益人是誰，社會公眾都應(yīng)當是公益訴訟最終的受益主體。因此，由社會公眾分擔一部分甚至承擔全部的訴訟費用既符合法理要求，也體現(xiàn)了國家鼓勵和支持公益訴訟的態(tài)度。另外，由于現(xiàn)有國情的制約，國家對公益訴訟財政支持的不足與公益訴訟案件的大量增長之間存在緊張關(guān)系的局面將長期存在。因此，需要引入社會力量分擔國家在財政投入上的壓力，訴訟保險制度不失為一種好的措施。通過購買公益訴訟訴訟費用保險，原告就可以把敗訴后須承擔高昂訴訟費用的風險合理轉(zhuǎn)嫁給全社會負擔?！霸V訟保險制度不需要國家投入資金，純粹通過商業(yè)模式來進行運作，中產(chǎn)階層以‘自主性共助框架’為前提，”[8]集中眾人的力量使保護權(quán)利的費用由參保主體共同負擔，從而使每個參保的訴訟當事人都能感到經(jīng)濟壓力的減輕。所以，建立訴訟保險制度不僅能減輕國家的財政壓力，也能起到鼓勵原告提起公益訴訟的作用，對于公益訴訟制度的發(fā)展大有裨益。

當然，上述措施對于完善我國公益訴訟訴訟費用制度是完全不夠的，訴訟費用制度的改革和完善是一個系統(tǒng)工程，不僅包括訴訟費用負擔一個方面，還包括立法體例與模式選擇、訴訟費用救濟機制以及訴訟費用裁判救濟機制的建構(gòu)。值得欣喜的是，最高人民法院已明確將環(huán)境公益訴訟案件列入減、緩、免交訴訟費用的范圍，這是一個重大的進步。*《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第33條：“原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應(yīng)予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應(yīng)當依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許?！钡嬖V訟訴訟費用制度構(gòu)建不可能一蹴而就，必須先完善現(xiàn)行的訴訟費用制度，在現(xiàn)行訴訟費用制度的基礎(chǔ)上探索符合公益訴訟特點和發(fā)展規(guī)律的公益訴訟訴訟費用制度。

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(責任編輯：王戰(zhàn)軍)

2015年7月第23卷 第3期 山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報JournalofShanxiPoliceAcademy Jul.,2015 Vol.23 No.3

中圖分類號：D925.1

文獻標識碼：A

文章編號：1671-685X(2015)03-0053-05

收稿日期：2015-05-17

作者簡介：徐巖(1990-)，男，山東聊城人，西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院警察科學(xué)專業(yè)碩士研究生。

Improvement of Public Interest Litigation Costs System in China
——In the perspective of costs burden

RAN Peng, ZANG Cheng

(SoochowUniversity,KennethWangSchoolofLaw,Soochow215006,China)

Abstract：The public interest litigation has been set in the revised civil procedure law in 2012, but it does not fully play its role in judicial practice. So in order to achieve the purpose of public interest litigation, we must reform the existing litigation costs system. In the perspective of costs burden, the costs burden system should be built on two levels. On one hand, between the country and the party, the state and the society must share the costs. On the other hand, between the parties, we should focus on protecting the accuser.

Key words：pubic interest litigation; litigation costs burden; improving measure