檢察監(jiān)督視野下的公安機(jī)關(guān)刑事專項(xiàng)行動(dòng)——以C市2012—2014年典型專項(xiàng)行動(dòng)為例

□潘志勇，李　睿

檢察監(jiān)督視野下的公安機(jī)關(guān)刑事專項(xiàng)行動(dòng)——以C市2012—2014年典型專項(xiàng)行動(dòng)為例

□潘志勇1，李睿2

摘要：公安機(jī)關(guān)刑事專項(xiàng)行動(dòng)是一種具有人治色彩的打擊犯罪模式，是公安機(jī)關(guān)在資源有限的情況下、在轉(zhuǎn)型社會(huì)復(fù)雜環(huán)境下作出的無奈、經(jīng)濟(jì)的選擇。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)的專項(xiàng)行動(dòng)存在以下問題：案件數(shù)量陡增但辦案質(zhì)量下降；浪費(fèi)了有限的司法資源；侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益；治理流于形式效果欠佳等。所以，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持監(jiān)督者理性，對(duì)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)建立監(jiān)督機(jī)制，探索實(shí)行全程監(jiān)督，將公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)納入法治軌道。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)行動(dòng);公安機(jī)關(guān);檢察機(jī)關(guān);監(jiān)督

專項(xiàng)行動(dòng)作為一種有中國特色的社會(huì)治理方式，其存在有一定合理性，但其“體現(xiàn)了一些嚴(yán)重的人治色彩”。[1]在全面推進(jìn)依法治國的大環(huán)境下,整個(gè)國家將逐步摒棄“專項(xiàng)行動(dòng)”這一富有“中國式維穩(wěn)”意味的治理方式①，最終將實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和打擊犯罪的“新常態(tài)”——依法治理。目前學(xué)界對(duì)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的研究基本是純理論性的研究與探討，沒有從實(shí)證研究角度進(jìn)行細(xì)致入微的深入分析，更沒有以檢察監(jiān)督視角進(jìn)行解讀。其實(shí)，公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)作為真真切切發(fā)生于人民現(xiàn)實(shí)生活中的現(xiàn)象，對(duì)其研究不可不從辦案實(shí)踐出發(fā)，從收集原始資料開始，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性的考察，以便發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、特征以及完善之方向。所以，從辦案實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)中感受理論的“脈搏”，進(jìn)而對(duì)癥下藥，方是真實(shí)可行的解決思路。本文調(diào)研的數(shù)據(jù)來源于浙江C市②檢察機(jī)關(guān)受理的案件數(shù)。③以2012年至2014年為期限，選取三年來公安機(jī)關(guān)典型的專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行了調(diào)研，主要研究的有：2012年的打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售偽劣商品犯罪“亮劍”專項(xiàng)行動(dòng)，2013年的“掃毒害保平安”嚴(yán)打整治行動(dòng)，2014年的“五水共治、治污先行”決策部署。涉及的案件主要有2012年的侵犯著作權(quán)案件和銷售假藥案、2013年的毒品犯罪案④、2014年的環(huán)境污染案。

一、公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的界定及其原因

(一)“公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)”的界定

有學(xué)者認(rèn)為，專項(xiàng)行動(dòng)的概念是通過相關(guān)文件進(jìn)行創(chuàng)造性融合而形成的，折射了國家治理發(fā)展過程的時(shí)代特征。其認(rèn)為專項(xiàng)行動(dòng)在中國政治實(shí)踐呈現(xiàn)了以下幾層含義：一是繼承了中國傳統(tǒng)的政治管理文化；二是傳承了黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的動(dòng)員策略；三是蘊(yùn)含了國家建設(shè)初期“短、平、快”的追趕心態(tài)和時(shí)代發(fā)展特征。專項(xiàng)行動(dòng)可以看作是政府特殊時(shí)期用于達(dá)到特定目標(biāo)的政策工具。[2]專項(xiàng)行動(dòng)在研究上也被稱為“運(yùn)動(dòng)式治理”、“嚴(yán)打行動(dòng)”、“專項(xiàng)整理”等。筆者認(rèn)為，所謂公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)是指為實(shí)現(xiàn)特定的打擊目標(biāo)，公安機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)組織的對(duì)某一領(lǐng)域的專門的集中打擊活動(dòng)。由于公安機(jī)關(guān)在職能上的廣泛性，其專項(xiàng)性行動(dòng)也大體可分為公安行政專項(xiàng)行動(dòng)和公安刑事專項(xiàng)行動(dòng)。兩者在打擊目標(biāo)、對(duì)象、范圍、程序、效果上都存在較大差異。本文所稱公安專項(xiàng)行動(dòng)僅限討論刑事領(lǐng)域的專項(xiàng)行動(dòng)。為使研究更具針對(duì)性，本文從檢察系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)出發(fā)，進(jìn)一步把公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的范疇限定于：公安機(jī)關(guān)進(jìn)行專項(xiàng)打擊后移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事追訴的案件。這些案件包括公安機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)審查逮捕案件和移送審查起訴案件。

(二)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)常態(tài)化的原因分析

1.執(zhí)法資源有限情況下的無奈選擇。專項(xiàng)行動(dòng)成為公安機(jī)關(guān)經(jīng)常實(shí)施的打擊犯罪的方式的原因不一。囿于篇幅，以下比較討論現(xiàn)實(shí)因素：由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、人口眾多等原因，我國目前的刑事執(zhí)法資源還十分緊缺。以C市為例,當(dāng)前該市常住人口80余萬，外來人口近一半,而目前該市的民警總數(shù)不足1000人。顯然,要求每一個(gè)領(lǐng)域都有警察提供全天候的日常監(jiān)管，即便在理論上也無法實(shí)現(xiàn)。因此,在執(zhí)法資源緊缺的前提下,集中警力進(jìn)行專項(xiàng)行動(dòng)不失為有效的權(quán)宜之計(jì)?？梢?專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法模式是公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法資源相對(duì)有限的情況下所采取的無奈選擇，也可以說，專項(xiàng)行動(dòng)是公安機(jī)關(guān)在面臨資源瓶頸下理性選擇的結(jié)果。

2.轉(zhuǎn)型社會(huì)復(fù)雜環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)選擇。專項(xiàng)行動(dòng)或運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的根本原因，在于“中國超大規(guī)模社會(huì)治理的需求與有限社會(huì)資源總量供給匱乏之間的緊張關(guān)系對(duì)政府治理手段的選擇產(chǎn)生了直接的規(guī)定性?！盵3]其在全面深化改革的過程中，社會(huì)矛盾激化，社會(huì)沖突多發(fā)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域存在著大量的違法犯罪案件。以C市為例，2014年公安機(jī)關(guān)刑事拘留的犯罪嫌疑人就達(dá)到1740余人。在這種情況下,僅僅依靠通過制度性的執(zhí)法很難解決大量的違法犯罪案件,難以對(duì)違法犯罪案件進(jìn)行及時(shí)有效處理。大量違法犯罪行為的存在嚴(yán)重干擾了經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn),損害了社會(huì)公眾的利益,而公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)治安穩(wěn)定的職能,必然要順應(yīng)社會(huì)要求,對(duì)違法犯罪行為加以嚴(yán)厲打擊,盡快恢復(fù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。而在解決問題的初期,運(yùn)動(dòng)式的方式往往比制度化的方式更為經(jīng)濟(jì)便利。

二、公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)存在的問題

專項(xiàng)行動(dòng)的弊端是顯而易見的。若宏觀概括，有“存在著弱化法律威信、違背法治精神、助長投機(jī)心理、忽視社會(huì)公正、降低整體效益等五大缺陷?！盵4]但如此宏觀的概括降低了人們對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)帶來嚴(yán)重問題的切身感知性。下文從鮮活的實(shí)踐和細(xì)致的數(shù)據(jù)中進(jìn)一步考察，以具體展現(xiàn)專項(xiàng)行動(dòng)的問題所在。

(一)案件數(shù)量陡增但辦案質(zhì)量下降

一般來說，某一類案件在一段時(shí)期內(nèi)的案發(fā)率比較穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)震蕩性漲跌的情形?？梢哉f，如果出現(xiàn)大幅的增長或下跌，基本上可以斷定針對(duì)某類犯罪進(jìn)行了專項(xiàng)行動(dòng)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年C市檢察機(jī)關(guān)受理公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的侵犯著作權(quán)案件數(shù)為55件63人，而其他年份受理的同類案件數(shù)量幾乎為零；同年受理公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的銷售假藥案數(shù)為157件194人，而2014年受理的同類案件不超過10件；2013年受理販毒、運(yùn)輸、非法持有、制造毒品犯罪案件為135件169人，而2012年受理的同類案件僅為53件48人，2014年受理的同類案件僅71件101人；2014年受理環(huán)境污染案件為13件56人，而之前年份受理的同類案件也可以忽略不計(jì)?？梢姡矙C(jī)關(guān)進(jìn)行的專項(xiàng)行動(dòng)導(dǎo)致了某類案件數(shù)量的激增，有些案件數(shù)量的增長甚至與常理不合，例如，對(duì)于一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域來說，在一年內(nèi)案發(fā)150余件銷售假藥案是幾乎不可能的，如此數(shù)據(jù)不得不令人產(chǎn)生疑問。在辦案力量相對(duì)恒定的情況下，數(shù)量的猛增勢(shì)必導(dǎo)致辦案質(zhì)量的下降。2013年，公安機(jī)關(guān)移送審查逮捕的販毒等毒品犯罪案件有151件180人，之后檢察機(jī)關(guān)作出不批準(zhǔn)逮捕的有23件24人。這對(duì)于販毒等毒品犯罪案件來說是不可想象的，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的審查是非常嚴(yán)格的，無特殊原因一般都是傾向于批準(zhǔn)逮捕的，而之所以出現(xiàn)如此之多的不捕案件，其中主要原因是這些毒品犯罪案件的證據(jù)出現(xiàn)了問題?？梢姡捎趯ｍ?xiàng)行動(dòng)的啟動(dòng)導(dǎo)致了某些案件數(shù)量陡增，在案件數(shù)量增長的同時(shí)，由于辦案力量實(shí)質(zhì)上并未得到加強(qiáng)，由此導(dǎo)致案件質(zhì)量的下降實(shí)在預(yù)料之中。

(二)浪費(fèi)了有限的司法資源

我國基層司法辦案機(jī)關(guān)普遍存在著案多人少的矛盾。雖然專項(xiàng)行動(dòng)有助于公安機(jī)關(guān)充分調(diào)動(dòng)各種資源對(duì)某一類案件進(jìn)行集中處理，但由于辦案質(zhì)量不佳，留下后續(xù)許多“掃尾工作”——疲于清理、消化大量爛尾案件。以2012年公安機(jī)關(guān)進(jìn)行的銷售假藥和侵犯著作權(quán)案為例，為了完成專項(xiàng)行動(dòng)目標(biāo)，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)在短時(shí)期內(nèi)辦理了大量相關(guān)案件(侵犯著作權(quán)案55件/63人，銷售假藥案157件/194人)，由于刑事案件對(duì)程序要求極為規(guī)范、對(duì)證據(jù)要求極為嚴(yán)格，導(dǎo)致辦理刑事案件的工作量非常大，從案件立案、偵查(訊問、取證)、對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施到移送起訴均需要花費(fèi)大量司法資源。但是，上述案件最終沒有一件得以起訴，全部由公安機(jī)關(guān)撤回起訴或由檢察機(jī)關(guān)不予起訴。在此過程中，不僅僅浪費(fèi)了公安機(jī)關(guān)大量人力物力財(cái)力，而且還徒增了檢察機(jī)關(guān)的工作量。又以2013年毒品犯罪為例，該年度檢察機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)逮捕的毒品案件達(dá)23件/24人，就如上文提到，該部分案件的證據(jù)大都存在不完善的問題，所以，這部分案件最后又難免再被公安機(jī)關(guān)依法撤案。

(三)侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益

相比強(qiáng)大的國家機(jī)器，普通公民的力量是弱小的，這在正常的刑事辦案程序過程中都是不言而喻的?！胺缸锵右扇耸切淌略V訟中最弱的弱者，相對(duì)于已被提起控訴的被告人來說，處在偵查階段的犯罪嫌疑人的權(quán)利更容易受到侵犯而且難以尋求法律的有效幫助……犯罪嫌疑人在這一階段總是顯得孤立無援”。[5]正因?yàn)槿绱?，國家才在法律上設(shè)置重重屏障對(duì)處于弱勢(shì)地位的犯罪嫌疑人依法予以保護(hù)。這是刑事訴訟發(fā)展的必然趨勢(shì)。既然在正常的刑事訴訟程序中，犯罪嫌疑人的力量是如此弱小，那在如暴風(fēng)疾雨般的“專項(xiàng)行動(dòng)”中，把犯罪嫌疑人形容成“孱弱的枯草”一點(diǎn)都不為過，因?yàn)榫腿缟衔乃?，專?xiàng)行動(dòng)“有著嚴(yán)重的人治色彩”——一般是在各種政策壓力下追求既定目標(biāo)的無奈選擇，這種治理方式傾向于走向強(qiáng)化社會(huì)控制和嚴(yán)密社會(huì)管理的極端，傾向于追求自我滿意的成效而忽視合法權(quán)益的維護(hù)——此即權(quán)力失范。以2012年銷售假藥案為例，公安機(jī)關(guān)移送的157件194人最終均沒有被提起公訴，有2人被檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，其余案件均被公安機(jī)關(guān)撤回。雖然，在此次專項(xiàng)行動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)沒有對(duì)銷售假藥犯罪嫌疑人采取羈押性的刑事強(qiáng)制措施，但毫無例外均被取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住。經(jīng)調(diào)查，上述絕大部分案件其實(shí)并不符合刑事立案的基本條件。再以2014年環(huán)境污染案為例，該年度公安機(jī)關(guān)移送審查起訴13件56人，最后有18人被檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，有1人被公安機(jī)關(guān)撤回。而這些不起訴或撤案的犯罪嫌疑人當(dāng)中有部分人員是被事先羈押的?？梢?，在公安機(jī)關(guān)的專項(xiàng)行動(dòng)中，犯罪嫌疑人的合法權(quán)益極易受到侵害。

(四)治理流于形式且實(shí)效欠佳

公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的啟動(dòng)方式一般有兩種：一種是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)起的針對(duì)某一類犯罪的集中打擊，可把這種模式稱為自發(fā)性專項(xiàng)行動(dòng)，如2013年打擊毒品犯罪案件。另一種是公安機(jī)關(guān)響應(yīng)政府號(hào)召而啟動(dòng)的打擊犯罪活動(dòng)，這種模式可以稱為響應(yīng)式專項(xiàng)行動(dòng)，2014年的環(huán)境污染案件就是典型代表。常識(shí)告訴我們，人們對(duì)自發(fā)性的活動(dòng)具有較高的積極性，而對(duì)于響應(yīng)式的活動(dòng)則多表現(xiàn)為敷衍應(yīng)付。無論是自發(fā)性抑或是響應(yīng)式模式，啟動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)的初衷無一例外都是為了在短時(shí)期取得最大的成效。但最后的結(jié)果卻不盡如人意。2014年C市公安機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件的集中打擊源于全省興起的“五水共治”行動(dòng)，公安機(jī)關(guān)不可避免地成為該行動(dòng)的一支主力軍，只是“五水共治”在公安機(jī)關(guān)的行動(dòng)中被細(xì)化為“打擊環(huán)境污染案”(再細(xì)化就是打擊水污染案件)。

根據(jù)調(diào)查，C市在打擊污染環(huán)境的專項(xiàng)行動(dòng)中還特別成立了食品藥品環(huán)境污染偵查大隊(duì),通過專項(xiàng)行動(dòng)，該市公安機(jī)關(guān)移送此類案件總計(jì)13件56人。最后有13件34人被法院定罪處罰。雖然公安機(jī)關(guān)甚至上級(jí)部門在總結(jié)報(bào)告、媒體宣傳中對(duì)該項(xiàng)工作成效作出了肯定，但這種肯定可以認(rèn)為是“自我滿意”，該行動(dòng)真正對(duì)環(huán)境治理起到了多大作用？該行動(dòng)是否存在選擇性執(zhí)法？又存在多大程度的選擇性執(zhí)法？根據(jù)調(diào)查，在此次打擊污染環(huán)境的專項(xiàng)行動(dòng)中處理的絕大多數(shù)是一些小微企業(yè)甚至是作坊式工廠，而這些企業(yè)(工廠)對(duì)環(huán)境污染到底有多大的影響，是值得懷疑的。其實(shí)“每次運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法所達(dá)到的成功只是行動(dòng)本身所規(guī)定的目標(biāo)，指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不等同于問題的解決”。[1]p31可以說，上述調(diào)研的公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)均沒有脫離此怪圈。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的建立與完善

以歷史眼光來看，專項(xiàng)行動(dòng)作為一種治理方式，其存在有一定的合理性，而且公安機(jī)關(guān)自行或響應(yīng)啟動(dòng)的專項(xiàng)行動(dòng)幾乎都具有良好的愿景。有學(xué)者就以專項(xiàng)行動(dòng)“在我國具有久遠(yuǎn)的歷史淵源、當(dāng)前社會(huì)需要疾風(fēng)暴雨式的治理方式加以遏制違法行為、有利于加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員、調(diào)動(dòng)群眾力量”等理由論證公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的存在合理性和功能正當(dāng)性。[6]但是，在當(dāng)前全面推行依法治國的社會(huì)背景下，公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)是值得審視和探討的。公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)從根本上具有臨時(shí)性、間歇性、特定性等特點(diǎn)，其治理形態(tài)上也往往呈現(xiàn)出一種“多數(shù)人的暴政”，所有這些特點(diǎn)都與“依法治理”的理念背道而馳，因?yàn)槲覀儫o法在臨時(shí)性的活動(dòng)中要求執(zhí)法者時(shí)刻秉持“依法治理”的理性。隨著依法治國的全面推進(jìn)，依法治理，而不是專項(xiàng)行動(dòng)，才是打擊刑事犯罪的“新常態(tài)”。

作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)法律尊嚴(yán)、保障人權(quán)的神圣使命。但是，檢察機(jī)關(guān)畢竟職能有限，在當(dāng)前公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)依然大量存在的情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的監(jiān)督，只能追求一定程度上的改良，以減少其弊端。不可回避的是，公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)及時(shí)打擊危害社會(huì)治安、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的嚴(yán)重違法犯罪起到了立竿見影的效果，但由于公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)數(shù)量繁多、標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一、執(zhí)行存在較大隨意性，在很大程度上違背了法治精神，損害了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，侵害了公民合法權(quán)益，忽視了社會(huì)公正，所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極跟蹤公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)，前移法律監(jiān)督關(guān)口，扎實(shí)推進(jìn)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)法律監(jiān)督。

(一)保持監(jiān)督者理性，依法嚴(yán)格履行檢察職責(zé)

在刑訴法上，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是分工和配合的關(guān)系；但是從憲法高度來說，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。所以，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)其實(shí)存在三層關(guān)系：分工、配合、監(jiān)督。值得注意和不可否認(rèn)的是，長期以來兩家的關(guān)系是“配合有余，監(jiān)督不足”。尤其是在面對(duì)較為復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境或緊急突發(fā)事件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)往往疲于配合，而忘了監(jiān)督者的身份。在公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)中，由于公安機(jī)關(guān)前期投入了大量人力、物力、財(cái)力，其勢(shì)必希望案件在審查逮捕、起訴、審判階段都順利進(jìn)行下去，這種“急功近利”的心態(tài)是顯而易見的。從上文來看，公安機(jī)關(guān)為了擴(kuò)大專項(xiàng)行動(dòng)的“戰(zhàn)果”，不惜對(duì)大量“不合格”案件的當(dāng)事人都實(shí)施了不恰當(dāng)?shù)男淌聫?qiáng)制措施。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)保持“平常心”，不能以“服務(wù)大局”為由輕易把自己納入“專項(xiàng)行動(dòng)”的洪流之中，應(yīng)當(dāng)以旁觀者的心態(tài)審查所有案件。所以檢察機(jī)關(guān)在履行審查逮捕、審查起訴職能中，應(yīng)當(dāng)通過介入偵查、依法審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)立案、擴(kuò)大追訴等問題，依法行使不批準(zhǔn)逮捕和不起訴等訴訟職權(quán)，對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，有效保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。另外，檢察機(jī)關(guān)可以通過及時(shí)組織與公安機(jī)關(guān)捕前會(huì)商，引導(dǎo)偵查取證，認(rèn)真分析案情、制定區(qū)別對(duì)待方案，既保障案件及時(shí)辦理，又妥善處置罪與非罪等問題。

(二)實(shí)行全程監(jiān)督，將公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)納入法治軌道

加強(qiáng)監(jiān)督是預(yù)防公安機(jī)關(guān)在專項(xiàng)行動(dòng)中權(quán)力失范的有效途徑。但內(nèi)部監(jiān)督有著先天的不足，對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的監(jiān)督主要應(yīng)當(dāng)借助于“外部監(jiān)督”，即應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)成為公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的監(jiān)督者。如上文所述，專項(xiàng)行動(dòng)打擊犯罪模式主要存在啟動(dòng)、執(zhí)行、考核等過程。如何將其全程納入法治化軌道是改進(jìn)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的首要問題。檢察機(jī)關(guān)作為具有一定程度能動(dòng)性的中國特色司法機(jī)關(guān)，如何在這個(gè)過程中發(fā)揮自己的作用是值得期待的。首先，在公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)的決策是否公開和民主，監(jiān)督啟動(dòng)某項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)的必要性，監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)的執(zhí)行過程是否符合現(xiàn)代治理規(guī)則。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)前期，為即將進(jìn)行的專項(xiàng)行動(dòng)劃定“紅線”——何種違法行為、達(dá)到何種程度、產(chǎn)生何種影響方可納入專項(xiàng)行動(dòng)，以防公安機(jī)關(guān)為追求打擊目標(biāo)將專項(xiàng)行動(dòng)的范圍無限擴(kuò)大，防止公安機(jī)關(guān)將本應(yīng)日常治理的犯罪問題納入專項(xiàng)行動(dòng)的范疇。在執(zhí)行階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)利用多方位的監(jiān)督觸角，對(duì)公安機(jī)關(guān)的專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行多方面的監(jiān)督。例如利用基層檢察室對(duì)派出所進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，利用駐所檢察室對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)收押的犯罪嫌疑人進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督等。在行動(dòng)考評(píng)階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回顧清理專項(xiàng)行動(dòng)中部分“有問題”的疑案，跟蹤后期處理結(jié)果，尤其對(duì)公安機(jī)關(guān)撤回的案件進(jìn)行有效監(jiān)督，督促公安機(jī)關(guān)對(duì)這部分案件依法作出撤案等處理，對(duì)在專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的辦案人員職務(wù)犯罪問題進(jìn)行立案調(diào)查。

(三)建立具體機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)法律監(jiān)督的效果

首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持個(gè)案正義。C市2012年藥品違法犯罪和2014年環(huán)境污染犯罪專項(xiàng)整治活動(dòng)中，銷售功能性保健品類案件和排放重金屬污染環(huán)境案件突增，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，三年來C市檢察機(jī)關(guān)對(duì)銷售假藥案、侵犯著作權(quán)案、毒品犯罪案、污染環(huán)境案件依法不起訴或要求撤回270余人，不批準(zhǔn)逮捕40余人。這些看似冰冷的數(shù)據(jù)其實(shí)恰恰是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持個(gè)案正義的體現(xiàn)。其次，探索建立對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的監(jiān)督工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通，通過個(gè)案糾違、類案監(jiān)督以及聯(lián)席會(huì)議等方式，加強(qiáng)案件質(zhì)量把控，努力推動(dòng)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，建議與公安機(jī)關(guān)形成刑事專項(xiàng)行動(dòng)法律監(jiān)督工作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范和完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與引導(dǎo)配合。例如，北京市某地檢察機(jī)關(guān)為完善對(duì)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)的法律監(jiān)督，與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)會(huì)簽了《關(guān)于刑事(經(jīng)濟(jì)犯罪)專項(xiàng)行動(dòng)法律監(jiān)督工作辦法》，確立了鏈接機(jī)制、源頭參與機(jī)制、效果評(píng)估機(jī)制和質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。*朝陽院和朝陽公安分局經(jīng)偵大隊(duì)會(huì)簽《關(guān)于刑事(經(jīng)濟(jì)犯罪)專項(xiàng)行動(dòng)法律監(jiān)督工作辦法》，首都之窗http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/jcyw/72706.html，最后訪問時(shí)間2015年1月6日。此做法值得借鑒和推廣。第三，應(yīng)當(dāng)積極調(diào)研總結(jié)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合辦理公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)案件，積極開展類案辦理和屬地治安情況的動(dòng)態(tài)調(diào)查研究，分析研判社會(huì)治安形勢(shì)，監(jiān)督專項(xiàng)整治的開展，針對(duì)社會(huì)管理問題提出對(duì)策建議，促使社會(huì)管理走上法治化。例如C市檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門對(duì)2014年環(huán)境污染案件進(jìn)行了及時(shí)的調(diào)研分析，之后該信息通報(bào)上級(jí)及相關(guān)部門，取得了較好的反響。

公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)是一種非常規(guī)的社會(huì)治理方式，與全面推進(jìn)依法治國的精神背道而馳。專項(xiàng)行動(dòng)引發(fā)的種種問題關(guān)系到公民的合法權(quán)益，關(guān)系到法律的嚴(yán)格實(shí)施，僅靠專項(xiàng)行動(dòng)是難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)長久治安的。在當(dāng)下中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，尚難徹底摒棄專項(xiàng)行動(dòng)觀念以及這一治理模式。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)，改良公安專項(xiàng)行動(dòng)，以減少其弊端，循序漸進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)依法治理的“新常態(tài)”。

【參考文獻(xiàn)】

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(責(zé)任編輯：劉永紅)

2015年7月第23卷 第3期 山西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)JournalofShanxiPoliceAcademy Jul.,2015 Vol.23 No.3

中圖分類號(hào)：DF84

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-685X(2015)03-0005-05

收稿日期：2015-04-25

作者簡(jiǎn)介：潘志勇(1982-)，男，江西宜春人，浙江桐鄉(xiāng)市人民檢察院檢察員;李睿(1983-)，男，安徽蚌埠人，法學(xué)博士，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士后。

Criminal Special Action of Public Security Organ
in View of Procuratorial Supervision
——Take special action in city C during 2012-2014 as example

PAN Zhi-yong1, LI Rui2

(1.TongxiangPeople’sProcuratorate,Tongxiang314500,China;

2.SchoolofSocialScienceQsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

Abstract：Criminal special action of public security organ is a mode of attacking crime featured in ruling by man and the economical choice that public security organ had to do under the background of limited resources and complex social transformation period. Several problems were discovered that cases are increasing but case handling quality is decreasing; limited judicial resources are wasted; legislative rights and interests of the suspect are violated; governing becomes a mere formality and responds worse. So procuratorial organ should be rational as supervisor, build supervision mechanism on special action, explore to carry out full-range supervision and bring special action into the orbit of ruling by law.

Key words：special action; public security organ; procurotorial organ; supervision

【公安法制研究】

①唐皇鳳認(rèn)為：中國的社會(huì)政治穩(wěn)定是一種剛性穩(wěn)定和壓力維穩(wěn)，……維穩(wěn)成效的一票否決使得地方官員高度緊張……使得維穩(wěn)工作本身發(fā)生異化，從而使中國式維穩(wěn)呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的特征。(唐皇鳳：《中國式維穩(wěn)：困境與超越》，武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第5期，第18-19頁)

②C市是浙江某縣級(jí)市，屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，常住人口80余萬，外來務(wù)工人員40余萬，刑事犯罪率相對(duì)較高。

③在此感謝潘秀艷同志在數(shù)據(jù)獲取方面給予的幫助。

④本文所稱毒品犯罪案件是指：販賣、制造、運(yùn)輸、非法持有毒品等毒品犯罪案件，不包括容留他人吸毒案。

(1.桐鄉(xiāng)市人民檢察院，浙江 桐鄉(xiāng) 314500； 2.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084)