我國最低生活保障標準制度研究——以澳門最低維生指數(shù)為視角

文 （.西南政法大學，重慶 400；.福建農(nóng)林大學，福建福州 350000）

一、作為社會救助基礎的澳門最低維生指數(shù)

在社會保障理論里，社會救助也被稱為“須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查的保障制度”，從具體操作的角度來看，制定科學合理的最低生活水平線是社會救助制度得以正常運轉(zhuǎn)的基本條件。［1］在澳門地區(qū)，這個最低生活水平線（亦即貧困線）被稱為最低維生指數(shù)。

（一）最低維生指數(shù)制度的形成

最低維生指數(shù)一開始只由澳門社工局內(nèi)部運作，直到2007年4月2日第6號行政法規(guī)的頒布，澳門地區(qū)才最終確立了最低維生指數(shù)制度，并以該制度為依托，形成一套獨具特色的社會救助體系。該指數(shù)作為澳門地區(qū)每月最低生活保障所需的生活費，在是否發(fā)放援助金上，起著非常大的作用。首先，申請一般援助金及偶發(fā)性援助金的條件包括，社工局須參見最低維生指數(shù)審核確認申請者處于經(jīng)濟貧乏狀況；而申請?zhí)貏e援助金的條件則包括申請者的家庭總收入低于最低維生指數(shù)。其次，一般援助金及偶發(fā)性援助金的申請者所擁有的銀行存款及現(xiàn)金總數(shù)不得超過由最低維生指數(shù)核算出來的數(shù)值。最后，澳門地區(qū)向符合條件者發(fā)放一般援助金的金額為最低維生指數(shù)和家庭總收入的差額。換言之，最低維生指數(shù)不僅是澳門地區(qū)認定貧困群體的依據(jù)，也是政府救助該群體時的具體救助標準。由于澳門地區(qū)社會救助對象既包括貧困人群，也包括全體老年人、殘疾人、青少年兒童、藥物濫用者等服務需求群體，最低維生指數(shù)的提高，意味著政府需要救助人群的劇增、社會責任的加重?？梢姡贫茖W合理的最低生活水平線是澳門地區(qū)政府有效履行社會救助義務的前提條件。

（二）最低維生指數(shù)的劃定方式

澳門屬于高收入的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，理論上講應當采用國際貧困標準法來測定最低維生指數(shù)，但實際上澳門地區(qū)貧窮線的測定方法是采用 “綜合法”，把貧窮人士實際生活狀況調(diào)查法與國際貧窮線標準法結(jié)合起來，最終測定澳門地區(qū)的援助線。［2］即在澳門地區(qū)人均收入中位數(shù)1/3的基礎上，結(jié)合影響澳門地區(qū)困難群體的其它經(jīng)濟因素推算出該指數(shù)。當然，該最低維生指數(shù)的劃定方式并不是天生如此，而是經(jīng)歷了從絕對貧困線標準到相對貧困線標準，再從單一的相對貧困線劃定方式到綜合的相對貧困線劃定方式的過程。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，該維生指數(shù)也面臨著不斷更新的問題；是否需要變更是先由社會工作委員會研究，形成具體意見后，提交特區(qū)行政長官，由其最終決定。

二、最低生活水平線劃定方式評析

（一）絕對貧困線的測定方法

絕對貧困是從人維持生命的角度出發(fā)，以維持人最低生理需要為指標加以區(qū)分的，許多國家確定貧困的方法，一般是采用絕對貧困線作為其衡量標準。［3］包括恩格爾系數(shù)法、市場菜籃子法、馬丁法等來測定。

1.恩格爾系數(shù)法。運用恩格爾定律，一個家庭用于購買食物的支出占家庭總支出的比例越高，該家庭的生活水平越低。但是這種恩格爾系數(shù)劃定方法，只能反映一定時期內(nèi)該地區(qū)居民的總體生活水平，而消費品價格上漲因素和地區(qū)貧富差異狀況并未體現(xiàn)。鑒于低收入家庭的恩格爾系數(shù)必然遠低于該地區(qū)平均的恩格爾系數(shù)，單一地運用該標準顯然無法科學地劃定出令人滿意的貧困線。

2.市場菜籃子法。采用這種方法時，首先要求確定一攬子基本消費品，內(nèi)容包括維持社會公認最起碼的生活水準的必需品種類和數(shù)量，然后根據(jù)市場價格來計算擁有這些生活必需品需要多少現(xiàn)金，該金額就是貧困線。［4］市場菜籃子法操作容易、也能兼顧人們對食物消費的基本生活需求，但是它的弊端也顯而易見，首先，選定最低熱量攝入量、必需的食品消費項目和數(shù)量的過程中，專家和政府官員的主觀性較大；其次，由此得出的最低貧困線往往較低，如果再運用某地區(qū)的恩格爾系數(shù)，一大批低收入人群將被排除在社會救助的大門之外。

3.馬丁法。分為低貧困線和高貧困線兩種，即在測定食物貧困線的基礎上，把一些人均可支配收入或人均消費支出剛好能達到食物貧困線的居民戶的非食品支出計算出來，由此得出貧困戶的最低非食品支出，最后將非食品貧困線加上已知的食物貧困線，就是馬丁法的低貧困線；而高貧困線則根據(jù)居民的人均食品支出與人均可支配收入或人均生活費支出的關(guān)系擬合適當?shù)幕貧w模型求得。［5］倘若運用馬丁法的低貧困線，顯然會提高接受社會救助人群的門檻，因為由低貧困線得出的數(shù)額是超貧困戶的最低生活保障標準，而生活情況稍微好一些的貧困戶，其在非食品上的支出肯定比超貧困戶更高一些，因此更適宜運用高貧困線來保障貧困群體的基本生活。

（二）相對貧困線的測定方法

相對貧困是指同一時期或者同一國家，由于某些人或者家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而產(chǎn)生的低于一般人或者一般家庭的生活狀況或者貧困狀況。［6］相對貧困線一般以絕大多數(shù)人或者中等生活水平作為劃分依據(jù)，包括收入比例法和生活形態(tài)法。

1.收入比例法。收入比例法是由歐洲經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出的國際貧困標準法，一些發(fā)達國家或地區(qū)用相對的方法來衡量貧困，通常以一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的1/3至1/2作為這個國家或地區(qū)的貧困線。［7］2000年，澳門社會保障學會曾建議參考經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國際貧困線的界定方式，折中地將澳門地區(qū)的貧窮線劃定為每人每月收入中位數(shù)的1/3，于2000年計貧窮線標準約為1700元。［8］以此為標準，根據(jù)澳門統(tǒng)計局公布的2013年第三季就業(yè)調(diào)查結(jié)果，澳門地區(qū)本地就業(yè)居民月入中位數(shù)為1.5萬元（澳門幣，下同），那么該年澳門地區(qū)本地就業(yè)居民貧窮線應該劃定為5000元；但是從《澳門日報》報道來看，第三季澳門地區(qū)就業(yè)人口月入中位數(shù)維持在1.2萬元上，那么就業(yè)人口的貧窮線應該劃定到4000元。數(shù)據(jù)差距拉大，反映基層低薪職位陸續(xù)由外地雇員擔任，故即使本地居民收入普遍提升，就業(yè)人口月入中位數(shù)仍不變，本地居民收入中位數(shù)則升幅顯著。［9］可見，簡單將貧困線界定在每人每月收入中位數(shù)的1/3，會導致一個外地人口較多涌入的地區(qū)，無法隨著經(jīng)濟的發(fā)展狀況，提高至與本地就業(yè)人口相適應的貧窮線的局面。

但另一方面，從國家統(tǒng)計局公布的2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入來看，城鎮(zhèn)居民中等偏下戶人均可支配收入為人均收入的中位數(shù)。倘若采用折中式貧窮線劃定方法，那么465.6元應該為內(nèi)地城鎮(zhèn)居民貧窮線標準，相較于當年內(nèi)地城市最低生活保障平均標準（330.1元），采用收入比例法無疑能夠更大范圍地救助貧困群體。

2.生活形態(tài)法。以當?shù)卮蠖鄶?shù)人的主觀判斷來確定哪些人在生活形態(tài)上是屬于貧困的，并在此基礎上作進一步的調(diào)查確認，從而進行相關(guān)救助；這種生活形態(tài)是通過所在社區(qū)的各界人士進行民意調(diào)查而取得的。［10］如市場菜籃子法里面的“必需的食品消費項目有哪些？各自數(shù)量是多少？”收入比例法里面的“貧困線劃定為多少合適”等問題，并將所獲答案進行統(tǒng)計分析，據(jù)此劃定貧困線。由于該方法比較具體、且針對性強，學界常以此方法研究貧困狀況。當然，該方法的人為因素太大，很容易因為民意調(diào)查人員和被調(diào)查人員的主觀因素而造成數(shù)據(jù)的偏差。因此采用該種方法時，需要特別注意保持數(shù)據(jù)來源的客觀性。

三、我國內(nèi)地制定最低生活保障標準的現(xiàn)狀及問題

（一）最低生活保障標準的制定和實施現(xiàn)狀

1.中央的相關(guān)措施。內(nèi)地尚未制定統(tǒng)一的《社會救助法》，國務院制定的《社會救助暫行辦法》里卻已明確規(guī)定，最低生活保障標準由省級或者設區(qū)的市級政府確定、公布，并根據(jù)現(xiàn)實情況適時調(diào)整?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》和《國務院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（以下簡稱《意見》）中也有相應的規(guī)定，不過《意見》又進一步確立了救助標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，及運用生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費支出比例法等綜合測算方法。在農(nóng)村最低生活保障標準方面，《國務院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整?！睹裾筷P(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導意見》又補充規(guī)定，低保標準的確定與調(diào)整，按照既能保障困難群眾基本生活，又與當?shù)刎斄徒?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的原則，采取市場菜籃子法、恩格爾系數(shù)法等方法，合理使用統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)進行測算。

根據(jù)上述行政法規(guī)和部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，我們可以作出如下總結(jié)：首先，中央授權(quán)地方制定最低生活保障標準；其次，該標準的確定需要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況，并考慮生活必需的費用和未成年人的義務教育費用等情況；再次，該標準應低于最低工資標準，并適時調(diào)整；最后，中央政府已經(jīng)明確運用綜合測算方法確認該標準，但新頒布的《社會救助暫行辦法》并未對城市和農(nóng)村的不同制定標準加以區(qū)分，而相關(guān)實施意見中的城市低保標準制定方式較之農(nóng)村低保標準，顯然更貼近居民的生活需要。

2.地方的實施情況。由于國務院頒布的《意見》中，強調(diào)將戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)作為認定最低生活保障對象的三個基本條件，落實到地方立法中，絕大多數(shù)地方都只對社會救助中政府各部門的各自職責、家庭經(jīng)濟狀況核準范圍等進行規(guī)定，并未涉及最低生活保障標準的制定問題。北京也僅在此基礎上規(guī)定了申請本市城鄉(xiāng)最低生活保障認定，人均應不超過24個月城市低保標準之和，并未進一步提及如何確認城市或者農(nóng)村的低保標準。地方具體落實中比較有突破的是浙江省，《浙江省社會救助條例》中明確規(guī)定，可以選擇城鄉(xiāng)居民人均消費支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、最低工資標準三種方式，確定居民生活必需的費用。雖然只有在參照最低工資標準時，才具體規(guī)定該城鎮(zhèn)最低生活保障標準在當?shù)卦伦畹凸べY標準的百分之四十至百分之五十之間確定，但是相較于其他地方立法，該貧困線劃定方法已經(jīng)非?？陀^。根據(jù)該條例，以2014年浙江最低工資標準為例，該年浙江省城市居民月收入在735元以下，就有可能列入社會救助范圍。對于農(nóng)村最低生活保障標準，條例中規(guī)定了不低于當?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標準的百分之七十，并明確規(guī)定有條件的地方可以實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障標準。不僅如此，浙江省此次立法中，另外一大亮點就是將未納入最低生活保障范圍，家庭成員人均月收入在最低生活保障標準一點五倍以下，且家庭財產(chǎn)狀況符合縣級以上人民政府規(guī)定的家庭，稱為最低生活保障邊緣家庭，并可以按照該條例的規(guī)定申請有關(guān)專項社會救助；以2014年為例，城市居民月收入在1102.5元以下的，就可以申請專項社會救助。而同時期成都地區(qū)的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準是在400元至500元之間，相較而言，浙江省的救助門檻明顯更低。

（二）主要問題分析

盡管我國內(nèi)地最低生活保障標準已經(jīng)隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷的提高，但是相較于澳門最低維生指數(shù)的確定和運用，其還存在著明顯的不足。以2012年城市低保標準為例，國家統(tǒng)計局公布該年城鎮(zhèn)困難戶人均消費現(xiàn)金支出是6366.8元，其中的食品消費支出是2979.3元，人均衣著消費現(xiàn)金支出是589.8元，即每月需要花費297.4元維持食品和衣著支出，但是當年城市最低生活保障平均標準為每月330.1元，倘若運用該標準進行社會救助，只能將城鎮(zhèn)困難戶維持在溫飽線上。貧困群體無法進一步尋求改善生活的機會，也極易造成貧困代際傳遞的現(xiàn)象發(fā)生。

當下我國內(nèi)地的最低生活保障標準主要有如下三個問題：首先，現(xiàn)有的貧困線劃定方式相對落后，雖然《意見》中已將最低生活保障標準的劃定結(jié)合了市場菜籃子法、恩格爾系數(shù)法等較為有效的方式，但里面所列舉的基本生活費用支出法、消費支出比例法或者恩格爾系數(shù)法，都屬于絕對貧困線劃定方法，隨著我國內(nèi)地經(jīng)濟的發(fā)展，這種單一的絕對貧困線劃定方法顯然不利于緩解社會貧富差距擴大所產(chǎn)生的各種矛盾。其次，中央將最低生活保障標準的制定全部授權(quán)給地方的做法，有逃避中央立法職責的嫌疑；缺乏中央統(tǒng)一的設計和專門的立法，就會出現(xiàn)地方立法水平參差不齊、社會救助管理混亂、一些急迫需要獲得專項救助的人士不能享受到救助的局面。最后，沒有科學地運用好最低生活保障標準，該標準沒有貫穿到以城市和農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、自然災害救助等為基礎的社會救助的每個環(huán)節(jié)中；也沒有通過該標準，確認政府應當履行的行政給付義務范圍。

四、最低維生指數(shù)制度對大陸的有益啟示

（一）更新社會救助理念

長期以來，我國習慣將對貧困人口、災民等提供物質(zhì)幫助的行為稱為救災救濟或社會救濟，而社會救助是改革開放以后才出現(xiàn)并逐漸被廣泛使用的概念。［11］傳統(tǒng)的救災救濟中，施惠者總是以高高在上的身份出現(xiàn)，而其對貧困人口或者災民所提供的幫助也被認作是一種恩惠。但是現(xiàn)代社會中，隨著依法治國方針和服務型政府理念的確立，對貧困人群實施救助成了政府的一項法定職責，一旦出現(xiàn)政府怠于劃定貧困線的情形，公民完全可以要求其履行自己的職責。進一步探究最低生活保障標準的性質(zhì)，我們能發(fā)現(xiàn)該標準具有雙重屬性，一方面，它屬于客觀法律秩序范疇，即使公民對該標準的劃定不服，也無權(quán)向法院尋求救濟；另一方面，它又具有保護貧困人群利益的屬性，基于貧困人群的利益已被上升為公共利益，立法者在立法過程中有義務將該部分公共利益貫徹到法律條文中。因此，貧困線劃定者有責任協(xié)調(diào)好財政負擔和最大程度保障貧困人群利益之間的沖突，否則將承擔相應的法律后果。此外，由于貧困線的劃定事關(guān)社會救助落實的范圍和力度，政府也有義務向社會大眾公開當下的最低生活保障標準劃定方式。

由上文分析中，我們已經(jīng)知道，絕對貧困線劃定方法中的恩格爾系數(shù)法無法單獨適用；市場菜籃子法的主觀性太大；馬丁法中的低貧困線過于苛刻。鑒于我國仍屬于發(fā)展中國家這一基本國情，倘若照搬澳門地區(qū)實際生活狀況調(diào)查法與國際貧窮線標準法結(jié)合的劃定方式，肯定會給國家造成過大的負擔，因此適宜繼續(xù)采用馬丁法中的高貧困線作為最低生活保障標準。當然我們可以逐步吸收相對貧困線劃定方法，如采用收入比例法來確認當下接受社會救助的人群是否已經(jīng)最大限度的符合地方財政狀況；采用生活形態(tài)法來確認貧困人群最期待解決的問題是什么和更愿意接受哪種救助等。

（二）完善中央與地方社會救助合作機制

各國都設專門的社會救助行政管理機構(gòu)。在管理形式方面有兩種：一是中央指導，地方執(zhí)行，如美國、日本等；二是中央直接領導，地方分區(qū)辦理，如英國、澳大利亞等。［12］澳門地區(qū)通過第52/86/M號法令明確規(guī)定由澳門總督、社會工作委員會、澳門社會工作司負責社會工作。具體分工是：總督負責訂立社會工作政策、監(jiān)督評估政策執(zhí)行情況；社會工作委員會負責為總督制定政策和評估執(zhí)行情況提供意見；社會工作局負責社會工作政策的執(zhí)行，并從屬于總督。相較于內(nèi)地中央授權(quán)地方制定最低生活保障標準的做法，澳門地區(qū)這種中央政府間的配合方式無疑更有助于形成合理的最低維生指數(shù)，并最終使其得到良好的運用。鑒于我國內(nèi)地已經(jīng)形成了地方制定該標準的事實，且各個地區(qū)的經(jīng)濟水平差異也極大，因此一定時期內(nèi)繼續(xù)由地方根據(jù)本地區(qū)情況制定相應的貧困線，有其合理性；但是這并不意味著中央因此擺脫了探索科學的貧困線劃定方法的職責。此次國務院通過頒布《意見》的方式，對地方立法加以指導值得肯定。遺憾的是，該《意見》并沒有充分地強調(diào)科學劃定最低生活保障標準的重要性，致使絕大部分地方立法只重視政府部門職權(quán)的構(gòu)建，而忽視探索合理的貧困線劃定方法。此外，為了最終形成科學合理的最低生活保障標準，貧困線劃定的過程中應當重視專門研究機構(gòu)和專家學者所提供的咨詢意見；而地方在運用該貧困線的過程中，應當及時向中央反映實踐中存在的問題，并和中央、其他專門機構(gòu)一同研討相應的解決方案。

（三）構(gòu)建科學的最低生活保障標準運用體系

澳門最低維生指數(shù)不僅涉及到申請者的生活貧困狀況認定、銀行存款上限，還涉及到一般援助金的發(fā)放金額及其他種類援助金的發(fā)放限度?？梢?，該指數(shù)的劃定不僅確認了社會救助的基本條件，還旨在根據(jù)申請者的不同經(jīng)濟狀況，明確政府在社會救助過程中應該履行的不同職責范圍。鑒于我國內(nèi)地現(xiàn)有的最低生活保障標準，并沒有形成一套科學的運行體系，我們有必要借鑒澳門地區(qū)的援助金制度，根據(jù)申請者不同的貧困狀況，區(qū)分政府不同的救助義務。首先，我們可以針對救助對象的不同，區(qū)分為三類需要接受救助的人員，即沒有生活來源又無依無靠的絕對貧困人員、有收入來源的相對貧困人員和遭受突發(fā)性災害的暫時拮據(jù)人員。其次，三類人員接受經(jīng)濟援助的幅度不同，第一類人員除了可以接受一般性援助外，還可以接受包括學習活動補助、護理補助及殘疾補助等特別援助；第二類人員只能接受一般性援助；第三類人員，可以依據(jù)家庭收入的不同，參照最低生活保障標準予以援助。最后，由于內(nèi)地城鎮(zhèn)和農(nóng)村的物價水平和生活成本存在著較大差異，因此我們可以適當?shù)貏澐殖霾煌呢毨Ь€，但該差距不宜過大。以2012年為例，該年我國內(nèi)地農(nóng)村人口每月平均食物和衣著支出是226.7元，比城鎮(zhèn)人口少70.7元，那么兩者對該項目的補助差距可以控制在23%—24%范圍內(nèi)。綜合非食品支出等其他因素，《浙江省社會救助條例》中有關(guān)兩者差距在30%以內(nèi)，并逐步縮小的規(guī)定較為合理。

構(gòu)建符合我國內(nèi)地現(xiàn)狀的社會救助體系，無疑仰仗著最低生活保障標準作用的進一步發(fā)揮。但是，當前中央對最低生活保障標準探索還處于停滯不前的階段，浙江省雖有客觀的劃定方式，卻未對該標準的運用體系加以深究；其他地區(qū)的立法中，則一貫性地忽略該標準的重大價值。為此，我們有必要繼續(xù)研究并借鑒澳門最低維生指數(shù)的形成和運用模式。

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