貧困地區(qū)“新農(nóng)?！边\(yùn)行的調(diào)查及其思考——以四川省甘孜州巴塘縣為例

文 （..四川行政學(xué)院，四川成都 6007）

習(xí)近平總書記2015年6月18日在貴州考察時強(qiáng)調(diào)，“十三五”時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節(jié)點(diǎn)，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。所以，明確要求，要“科學(xué)謀劃好‘十三五’時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。”四川是全國扶貧任務(wù)最繁重的省份之一，省委十屆六次全會通過的 《中共四川省委關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“到2020年與全國同步全面建成小康社會，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在貧困地區(qū)?！?/p>

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。其中，貧困地區(qū)，尤其是連片特困地區(qū)的老年人就是“精準(zhǔn)扶貧”的主要對象。《決定》指出，“擴(kuò)大社會保險覆蓋面，將貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民納入基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，實(shí)現(xiàn)人人有社保，并逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障標(biāo)準(zhǔn)差距，編織兜住貧困地區(qū)困難群眾基本生活的社會安全網(wǎng)?！?/p>

筆者近期對農(nóng)村“社會安全網(wǎng)”重要一環(huán)的“新農(nóng)保”的運(yùn)行狀況及存在的問題進(jìn)行了調(diào)查，擬提出具體建議。

一、巴塘縣“新農(nóng)?！钡倪\(yùn)行情況

本次調(diào)查選擇了四川省甘孜州巴塘縣波戈溪鄉(xiāng)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對象是年齡16歲以上參加新農(nóng)保的農(nóng)民。發(fā)出問卷241份，回收有效問卷217份。

（一）調(diào)查樣本情況

1.年齡。最大年齡是90歲，最小年齡是31歲。其中，30-39歲 32人，40-49歲105人，50-59歲56人，60歲以上24人。

2.性別。女性153人，占70.4%；男性64人，占29.6%。

3.家庭。家庭總?cè)丝谠?人及以上占比是37%，總?cè)丝跒?人的占比為26%，總?cè)丝跒?人的占比是33%，總?cè)丝跒?人的占比是4%。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府大量征用農(nóng)地，許多農(nóng)村青壯年勞力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民不再單純依靠土地獲得收入，如圖1所示。被調(diào)查者中96位農(nóng)民家庭收入來源主要是外出務(wù)工，占比為44.44%，而以純農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)民占調(diào)查者的18.52%,且在逐年下降。從收入來源來看，收入較高的農(nóng)民所選擇的參保標(biāo)準(zhǔn)相對較高。同時農(nóng)村的貧富差距也在拉大。

圖1 被調(diào)查者主要的收入渠道

（二）巴塘縣“新農(nóng)?！钡恼邔?shí)施

1.“新農(nóng)保”的參保條件?！靶罗r(nóng)保”的參保條件是年滿16周歲（不含在校學(xué)生）未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可在戶籍地自愿參保。

2.“新農(nóng)?！辟Y金的籌集?！靶罗r(nóng)保”資金主要是由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”構(gòu)成。個人繳費(fèi)：參加“新農(nóng)保”的農(nóng)村居民按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年 100元、200元、300元、400元、500元 5個檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。為了適應(yīng)社會發(fā)展需求，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后又增設(shè)了5個檔次，最高標(biāo)準(zhǔn)為1000元。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費(fèi)檔次。集體補(bǔ)助：有條件的村集體對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會召開村民會議確定。鼓勵其他經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織、個人為參保人繳費(fèi)提供資助。政府補(bǔ)貼：政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。個人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織、個人對參保人繳費(fèi)的資助，地方政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。

3.養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件。在養(yǎng)老保險的待遇方面，只要參保人員年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有本地戶籍的老年人，子女或本人已購買“新農(nóng)?！本涂梢园丛骂I(lǐng)取養(yǎng)老金。

4.養(yǎng)老金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老金領(lǐng)取的公式是月養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元+個人賬戶全部儲存額÷平均壽命系數(shù)139+增發(fā)養(yǎng)老金，而增發(fā)的養(yǎng)老金繳費(fèi)超過15年的，每增加繳費(fèi)一年增加1元養(yǎng)老金。

（三）農(nóng)民參保情況

1．被調(diào)查農(nóng)民傾向的養(yǎng)老方式（如圖2所示）。有44.44%的農(nóng)民更愿意選擇自我儲蓄養(yǎng)老。從座談、訪談中還可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村里的長輩表示，“現(xiàn)在的子女壓力很大，所以在自己還能養(yǎng)活自己之前，還是希望通過自我儲蓄來養(yǎng)老?！庇?3.33%的農(nóng)民表示，“還是寄托于養(yǎng)老保險的方式來養(yǎng)老”?？梢娦罗r(nóng)保政策是深得人心的惠民政策，表現(xiàn)出農(nóng)村人口對國家政策的信任。另外還有18.52%的農(nóng)民收入比較困難，只能依靠子女來養(yǎng)老，這在一定程度上加重了子女的負(fù)擔(dān)。

圖2 被調(diào)查者傾向的養(yǎng)老方式

總體而言，參加了“新農(nóng)?！钡霓r(nóng)民比較滿意該項政策。有位農(nóng)民還表示：“國家花錢幫助我們已是天上掉下的餡餅，所以特別感謝國家對我們的幫助?！?/p>

2．被調(diào)查農(nóng)民對“新農(nóng)?！闭叩牧私狻φ叩牧私馐菂⒈５闹匾獥l件之一（如圖3所示）。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有62.96%的農(nóng)民對“新農(nóng)?！闭吡私廨^少，只有少數(shù)（16人）非常了解，而這些人又大都是村組干部，大多數(shù)農(nóng)民也只是了解一些，如“新農(nóng)?！钡睦U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取方式等情況，而對他們未來能領(lǐng)多少錢，卻是一無所知。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，92.5%的農(nóng)民了解該政策都是通過當(dāng)?shù)卣痛甯刹啃麄鞯弥?，可見，“新農(nóng)?！闭咝麄鞴ぷ鬟€需進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖3 被調(diào)查者對“新農(nóng)?！闭叩牧私獬潭?/p>

3．被調(diào)查農(nóng)民的參保標(biāo)準(zhǔn)。通過調(diào)查問卷分析發(fā)現(xiàn)，有92.8%的農(nóng)民參保都是基于自己年老以后生活會有保障及為了家中60歲以上老人能夠不繳費(fèi)就能領(lǐng)養(yǎng)老金這兩個因素。而選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（如圖4所見），由于大多數(shù)農(nóng)民不了解該政策，只是把該項政策當(dāng)作上級下達(dá)任務(wù)來完成，再加上村民之間的相互影響，所以絕大多數(shù)（168人）都選擇檔次較低的100元作為參保標(biāo)準(zhǔn)，占總調(diào)查人口的77.78%。其中有24人愿意選擇檔次最高的1000元作為繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，問及其原因是“因為能多繳多得，還希望國家能夠把檔次提高一些?！?/p>

圖4 被調(diào)查者參保檔次的情況

二、“新農(nóng)?！边\(yùn)行中存在的主要問題

“新農(nóng)?！边\(yùn)行中還存在一些問題，需要著力加以解決。

（一）有關(guān)“新農(nóng)?！钡牧⒎ㄉ胁唤∪?/h3>

我國已實(shí)施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度許多年，但至今沒有一部專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律出臺，各地的保險實(shí)施辦法基本上都是參照民政部頒布的 《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》制定的，不具有法律效力，隨意性較大。可見我國在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的立法相對滯后，因而對“新農(nóng)保”的各地農(nóng)村政策實(shí)施亦不具有法律效應(yīng)，這樣，不利于“新農(nóng)?！钡耐菩校膊焕谡稗r(nóng)民良好信譽(yù)關(guān)系的建立，從而影響“新農(nóng)保”的可持續(xù)發(fā)展。

（二）“新農(nóng)保”政策設(shè)計上的問題

“新農(nóng)?！闭咭?guī)定，“新農(nóng)保制度實(shí)施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)；”可見，“新農(nóng)保”制度具有一定的強(qiáng)制性，那些子女參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險而沒有參加“新農(nóng)?！钡睦夏耆藷o法享受國家的惠民政策。從而使“新農(nóng)?！痹谡咴O(shè)計層面上存在著財政政策、基金投資運(yùn)營及制度銜接等一系列的問題。

1．財政政策問題?！靶罗r(nóng)保”政策規(guī)定，“政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助?！边@就是所謂的“補(bǔ)出口”。然而國家在制定這一政策時，忽視了西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)方面的差異，都采取了一致的補(bǔ)助方法，對那些條件好，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份補(bǔ)助較多；而對于那些條件差，經(jīng)濟(jì)落后，財政實(shí)力弱的西部地區(qū)省份，財政補(bǔ)助反而較少。

2．資金運(yùn)營及監(jiān)管問題。“新農(nóng)?！辈扇〉氖莻€人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的方式。在最初階段，“新農(nóng)?！被鸫蠖喽加煽h級管理，只能用于儲蓄，使得“新農(nóng)?！钡幕鹗找孑^低，難以保證個人賬戶里的基金保值增值；“新農(nóng)?！蓖顿Y運(yùn)營缺乏相關(guān)的基金管理人才，其監(jiān)管制度也不到位，容易導(dǎo)致貪污或挪用基金的風(fēng)險，造成基金的損失。

3．制度銜接問題?！靶罗r(nóng)?！闭哌€需處理與其他相關(guān)制度如“舊農(nóng)保”、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、“低?！焙汀拔灞簟钡认嚓P(guān)制度的有效鏈接。若一些享受“五?！本戎霓r(nóng)村居民也可參加“新農(nóng)?！?那么這些農(nóng)村居民就有兩份保障待遇，會造成社會資源的不合理分配。目前，國家還沒有相關(guān)政策解決該問題。再如，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些農(nóng)村老年人的子女在企業(yè)或機(jī)關(guān)單位上班，參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，那么根據(jù)“新農(nóng)?！闭咭?guī)定的年滿60歲老人想要享受該政策，他們的子女必須購買“新農(nóng)?！?，否則，他們將不能領(lǐng)取國家的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。銜接問題若得不到合理的解決，社會的公平正義就難以體現(xiàn)。

（三）“新農(nóng)?！闭邔?shí)施上的問題

1．“新農(nóng)?！钡募钭饔脹]有充分發(fā)揮。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)民仍受傳統(tǒng)觀念的影響，再加上對“新農(nóng)?！闭叩囊恢虢?，只是將“新農(nóng)?！碑?dāng)成上級要求的任務(wù)來完成，甚至在有些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的個人利益與新農(nóng)保相捆綁，村組干部也只是完成上級下達(dá)的目標(biāo)，而單純擴(kuò)大購買“新農(nóng)保”的覆蓋面，從而導(dǎo)致農(nóng)民普遍都選擇檔次較低的100元作為個人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一來完成了上級要求的指標(biāo)，二來一年100元的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不是很重。此外，“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)助水平較低，一個月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金已不能滿足現(xiàn)在生活的基本需求，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民，由于對政策的不了解以及對該政策持懷疑的態(tài)度，不選擇較高標(biāo)準(zhǔn)的檔次。由此可看出，“新農(nóng)保”的激勵作用沒有很好地得到發(fā)揮。

2．地方政府財政負(fù)擔(dān)重，集體性補(bǔ)助較少?！靶罗r(nóng)保”基金是由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部份構(gòu)成。該政策對地方政府如何補(bǔ)貼都作出了明確要求，而沒有對集體性補(bǔ)助做出“硬性”規(guī)定。因而，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，集體性補(bǔ)助變成了一句空話?！靶罗r(nóng)?！钡幕鸪藝艺咭?guī)定地方政府補(bǔ)助之外，大多都由個人繳費(fèi)為主，這在一定程度上加重了地方政府的財政及農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3．政策宣傳不到位?！靶罗r(nóng)?！钡男麄鞴ぷ魇且豁椣到y(tǒng)而又復(fù)雜的工程，由于缺乏專業(yè)人士的講解，有些相關(guān)工作人員也并未真正了解該政策，這在一定程度上影響了政策的宣傳力度。在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將商業(yè)性的養(yǎng)老保險與“新農(nóng)保”相混淆，甚至一些農(nóng)民都不知道該政策的相關(guān)名稱及相關(guān)要求。再如，有些農(nóng)民購買了一段時間的“新農(nóng)?！昂?，愿意選擇更高檔次的參保標(biāo)準(zhǔn)，但苦于不了解該政策，不知如何選擇，以及需不需要把以前不夠的資金補(bǔ)齊，他們一無所知，只好選擇原來的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)購保。

（四）農(nóng)民參保積極性不高

大多數(shù)農(nóng)村老年人“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，大多數(shù)農(nóng)村年輕人認(rèn)為，自己離60歲還有較長的時間，自我養(yǎng)老意識不足，因而農(nóng)民參保的積極性不高。同時在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“新農(nóng)?！钡谋Ｕ纤降?，農(nóng)村居民的受益率較低，這也影響了農(nóng)民參保的積極性。

三、完善”新農(nóng)?！钡膶Σ呓ㄗh

（一）加強(qiáng)“新農(nóng)?！钡牧⒎ńㄔO(shè)

從目前來看,為了更好地貫徹實(shí)施“新農(nóng)?！?需進(jìn)一步建立與完善“新農(nóng)?！钡姆煞ㄒ?guī)，做到在實(shí)施該政策時能夠有法可依；不僅如此，為了保證養(yǎng)老基金的保值增值以及養(yǎng)老基金的安全性，還需制定相應(yīng)的規(guī)章制度來確?；鸬目煽啃砸约敖⑼晟频幕鹋涮状胧?，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益，對那些違反法律的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，提高農(nóng)民參保的信心，逐步消除農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡膿?dān)心，從而使得我國新農(nóng)保制度健康有序地沿著法制化的軌道運(yùn)行。

（二）確?！靶罗r(nóng)?！被鸨Ｖ翟鲋?/h3>

現(xiàn)階段，“新農(nóng)?！被鸬耐顿Y運(yùn)營方式主要是存入銀行和購買國債這兩種形式，不能有效地保值增值，時間一長，有可能引發(fā)基金貶值。因而，積極探索基金的投資運(yùn)營方式對于“新農(nóng)?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益及減輕政府負(fù)擔(dān)十分重要。因此，可聘請一些專業(yè)人士來參與基金的營運(yùn)和管理，以獲得更大收益。同時，政府也應(yīng)做好應(yīng)急管理，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險和“兜底”責(zé)任。同時，需建立和完善如審計、稅務(wù)與監(jiān)察等相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，及時有效地監(jiān)督管理基金的相關(guān)機(jī)構(gòu)；并保證基金的公開、公平和透明性，將基金曬在陽光下，避免貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。加強(qiáng)農(nóng)民群眾維護(hù)自身利益的意識，以便更好地發(fā)揮農(nóng)民對“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)督作用。

（三）做好各項社會養(yǎng)老保險制度的銜接工作

為了有效解決各項養(yǎng)老制度“碎片化”的局面，需盡快解決“新農(nóng)?！迸c其他保險的對接問題。應(yīng)制定切實(shí)可行的規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以滿足農(nóng)村居民參保需求。還可出臺“社會保險全國一卡通”政策，為農(nóng)民群體繳費(fèi)、領(lǐng)取及轉(zhuǎn)移提供便捷的渠道，也可在一定程度上減輕工作人員的管理負(fù)擔(dān)，保障“新農(nóng)?！闭呓】涤行虬l(fā)展。

（四）探索靈活多樣的養(yǎng)老保險方式供農(nóng)民選擇

愿意選擇參加“新農(nóng)?！钡拇蠖喽际悄隄M40歲以上的農(nóng)村中老年人。按相關(guān)規(guī)定“新農(nóng)保”的繳費(fèi)年限需超過十五年，不夠年限一次性補(bǔ)繳所有費(fèi)用，也可參保，所以大多數(shù)年輕人認(rèn)為，現(xiàn)在參加“新農(nóng)保”時間過早，可見年輕人的參保意識還不強(qiáng)。對此，可采取不同的養(yǎng)老保險方式，以滿足不同層次農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求。如可根據(jù)農(nóng)民的務(wù)農(nóng)時間、年齡狀況來制定不同的參保標(biāo)準(zhǔn)，從而保證養(yǎng)老保險制度的可行性，確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

（五）提高社會統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)養(yǎng)老保險的保障水平

目前我國的社會保險統(tǒng)籌層次較低，雖有利于各地方根據(jù)自身情況開展工作，但在一定程度上導(dǎo)致“新農(nóng)?！闭咴诟鞯貐^(qū)對參保對象標(biāo)準(zhǔn)、資金的收取、待遇的發(fā)放等存在著較大的差異，造成了各地區(qū)之間不公平現(xiàn)象的發(fā)生，從而加大了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡。因此有條件的地區(qū)需盡快提高統(tǒng)籌層次，做好同一地市州或不同地市州之間“新農(nóng)保”的銜接工作，縮小各省份之間的貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一政策、分級實(shí)施；統(tǒng)一預(yù)算、分級調(diào)劑；統(tǒng)一考核、屬地管理”的全國統(tǒng)籌，從而提高社保的保障水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以便更好地維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

（六）提高農(nóng)民參保的積極性

各級相關(guān)部門應(yīng)有計劃地在高校開展養(yǎng)老方面的相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)專業(yè)人才，以保證保險制度的順利實(shí)施。同時深入農(nóng)村開展宣傳工作，利用媒體或報紙等宣傳工具全面、形象生動、通俗易懂地宣傳 “新農(nóng)保”，確保大家深入了解該政策，提高農(nóng)民群眾對該政策的信任程度，讓農(nóng)民群眾從意識及行為上真正認(rèn)可并接受該政策從而提高其參保積極性。

（七）發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險作用

“新農(nóng)保”的實(shí)施是一項長期而又艱巨的工作，但在目前，該工作的推進(jìn)遇到了如基金管理困難、保障水平較低等困境，引進(jìn)商業(yè)保險，有效地將商業(yè)保險與養(yǎng)老保險結(jié)合，有助于降低社保管理的成本，進(jìn)一步緩解政府的財政壓力，有效的控制基金在運(yùn)營過程中的風(fēng)險，從而更好地為農(nóng)民提供服務(wù)，不斷滿足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險需求。當(dāng)前我國“新農(nóng)?！钡幕I資模式是“個人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼”，而現(xiàn)今我國農(nóng)民的參保費(fèi)大多都是個人繳費(fèi)，這在一定程度上加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，為了減輕農(nóng)民的養(yǎng)老壓力，也可在農(nóng)村采用并推行“以房養(yǎng)老”政策，進(jìn)一步推進(jìn)“新農(nóng)?！钡膶?shí)施，保證養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。