法治中國視域下行政糾紛解決機(jī)制的完善——基于一種系統(tǒng)改良的路徑

文 （國家行政學(xué)院，北京 100089）

糾紛解決機(jī)制是各種糾紛解決方式、制度的總和和體系，是各糾紛解決方式相互作用動(dòng)態(tài)過程。糾紛解決方式與糾紛相伴而生，以類型化為基礎(chǔ)，不同的糾紛類型適宜不同的糾紛解決方式，是對(duì)因利益對(duì)抗產(chǎn)生糾紛的平復(fù)，使社會(huì)關(guān)系重歸和諧穩(wěn)定。糾紛解決的方式有多種，有法治化的，也有非法治化的，特點(diǎn)不一，各有所長。在社會(huì)轉(zhuǎn)型矛盾高發(fā)的當(dāng)下，除發(fā)揮各已有糾紛解決方式的作用、創(chuàng)新多元化糾紛解決方式，但更應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地審視現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制的完整性、內(nèi)部協(xié)調(diào)性和有效性。

一、行政糾紛解決機(jī)制的構(gòu)成

（一）行政糾紛解決機(jī)制的要素和類型

從糾紛解決的基本結(jié)構(gòu)可以將糾紛的解決方式分為糾紛主體、糾紛內(nèi)容、糾紛解決者、解決糾紛所依據(jù)的規(guī)則四個(gè)基本要素。糾紛主體即糾紛的當(dāng)事人，利益沖突的相對(duì)方。糾紛內(nèi)容即主體爭執(zhí)的對(duì)象，互相沖突的利益，往往被抽象為實(shí)體權(quán)利。糾紛主體和內(nèi)容的不同將直接導(dǎo)致具體糾紛解決方式以及程序的不同。糾紛解決者是在利益沖突無法達(dá)成妥協(xié)的情況下，以中立第三者身份介入糾紛，以基于糾紛主體合意的協(xié)調(diào)或基于公權(quán)力強(qiáng)制的形式，結(jié)束糾紛主體間的利益不確定狀態(tài)。解決糾紛所依據(jù)的規(guī)則使糾紛的解決變得更有預(yù)見性，一般包括實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則。

棚瀨孝雄將糾紛解決的過程類型化為兩條相互獨(dú)立的基軸。一條軸按糾紛時(shí)有當(dāng)事人之間自由的“合意”還是由第三者有拘束力的“決定”來解決而描出。另一條軸則表示糾紛解決的內(nèi)容是否實(shí)現(xiàn)為規(guī)范所規(guī)制這一區(qū)別。［1］無論是當(dāng)事人之間合意解決糾紛的程度，還是糾紛的解決是否為規(guī)范所規(guī)制，糾紛解決制度的選擇都應(yīng)當(dāng)與具體糾紛的情形相符合。

（二）目前我國行政糾紛解決機(jī)制的構(gòu)成

目前我國行政糾紛解決機(jī)制主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、信訪申訴、協(xié)調(diào)和解、行政賠償補(bǔ)償?shù)?，特點(diǎn)各異，各有側(cè)重。制度的有效性存在限度，因而制度的選擇對(duì)于有效解決社會(huì)糾紛至關(guān)重要。

行政訴訟通過司法對(duì)行政的外部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，是規(guī)范性最強(qiáng)的行政糾紛解決制度。由專門設(shè)立的審判組織依據(jù)法律規(guī)范和正式的訴訟程序作出具有約束力的判決。行政訴訟側(cè)重公正的實(shí)現(xiàn)，具有專業(yè)性、被動(dòng)性、終局性及權(quán)威性等特點(diǎn)，但由于成本較高，效率偏低等固有弱點(diǎn)，在現(xiàn)代社會(huì)糾紛解決中面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

行政復(fù)議通過行政內(nèi)部自我糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，具有較強(qiáng)的規(guī)范性，注重效率，成本較低，糾紛解決者具有行政管理經(jīng)驗(yàn)、條件等專業(yè)優(yōu)勢。較之司法程序更為便捷、受案范圍和審查強(qiáng)度也較大，較之非規(guī)范性的糾紛解決方式更有法律程序保障，但其中立性、程序正當(dāng)性和權(quán)威性往往受質(zhì)疑。

信訪是一種非規(guī)范性的糾紛解決方式，其糾紛處理結(jié)果具有高度或然性。但由于其靈活性極強(qiáng)，對(duì)各個(gè)行政領(lǐng)域的糾紛全面適用，具有門檻低、非程序性、個(gè)案回應(yīng)性強(qiáng)、非交往理性等特點(diǎn)，在彌補(bǔ)其他正式糾紛解決制度疏漏的層面能夠“在一定上接近實(shí)體正義”，在行政法治初級(jí)階段的中國具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。為法治主義所詬病的是，信訪時(shí)常以其或然性和隨意性扭曲正式糾紛解決制度建立起的社會(huì)秩序，蠶食正式制度的效能和權(quán)威。

協(xié)調(diào)和解不是一種獨(dú)立的糾紛解決制度，屬于人民法院的一種工作機(jī)制。［2］協(xié)調(diào)和解由于建立在當(dāng)事人合意基礎(chǔ)上且回應(yīng)性強(qiáng)，能夠有效節(jié)約糾紛化解的成本、修復(fù)當(dāng)事人之間的關(guān)系，因而更有利于糾紛的實(shí)質(zhì)化解。雖然合法性有限，但事實(shí)上各級(jí)法院在不同程度上均在探索適用協(xié)調(diào)和解方式來化解行政糾紛，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人對(duì)于行政訴訟協(xié)調(diào)和解的偏好共同促使著行政訴訟協(xié)調(diào)和解的實(shí)然生成及發(fā)展。［3］

除了以上能夠適用于大部分行政領(lǐng)域的糾紛解決方式，也存在適用于特別行政領(lǐng)域的行政糾紛解決方式，針對(duì)不同領(lǐng)域不同類型糾紛的實(shí)際需要發(fā)揮著不可忽視的作用。

二、行政糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

（一）完善糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)描述

國務(wù)院2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將糾紛解決作為法治政府的重要組成部分，并將“高效、便捷和成本低廉”作為糾紛解決的標(biāo)準(zhǔn) 。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將完善糾紛解決機(jī)制、化解社會(huì)矛盾作為進(jìn)一步深化改革、全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要著力點(diǎn)和“法治中國”的重要組成部分，更加注重糾紛解決機(jī)制的法治化、有效性和系統(tǒng)的調(diào)和。

（二）糾紛解決機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)

1.良性的糾紛解決方式

什么樣的糾紛解決方式是好的？國內(nèi)外學(xué)界和實(shí)務(wù)界給出了諸多回答 。筆者認(rèn)為，各種糾紛解決方式特點(diǎn)不一、各有側(cè)重、優(yōu)勢互補(bǔ)，并不能片面地?cái)嘌阅撤N特點(diǎn)優(yōu)劣。但在法治主義下，評(píng)價(jià)某種糾紛解決方式的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足糾紛解決需求的 “最大公約數(shù)”，應(yīng)當(dāng)從以下方面衡量：公正、效率、專業(yè)性、有效性。

糾紛解決的公正包括實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)層面。由于實(shí)體公正僅具有“無限接近”可能性，任何糾紛解決過程都不可能在糾紛主體之間做到無可爭議的利益判定，作為一種程序，糾紛解決制度只能保證其在任何情況下，無論合意性和規(guī)范性程度如何，程序正義的基本要求都能得到滿足。

效率包括時(shí)間和成本兩個(gè)要素。糾紛解決的效率要求基于“遲到的正義為非正義”。關(guān)于效率與公正的矛盾的調(diào)和，英國“分配正義”的訴訟哲學(xué)主張糾紛解決機(jī)制資源的配置、時(shí)間和金錢的投入必須考慮具體案件的難度、復(fù)雜性、價(jià)值性和必要性，貫徹“比例原則”。

專業(yè)性，即裁決者對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)有一定的掌控能力，對(duì)糾紛涉及的法律問題或事實(shí)問題能夠在認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做出符合理性的判斷。擁有精良技術(shù)裝備和專業(yè)從業(yè)人員的行政機(jī)關(guān)是行政管理問題的專家，法院則不具備解決純粹行政問題的知識(shí)優(yōu)勢；相比之下，法院擁有大量經(jīng)過嚴(yán)格法律訓(xùn)練并具備豐富司法經(jīng)驗(yàn)的法官，是解決法律問題的專家，行政機(jī)關(guān)解決法律問題的能力則顯得遜色。

有效性即實(shí)質(zhì)化解糾紛，“案結(jié)事了”，對(duì)當(dāng)事人的訴求有一定的回應(yīng)，以更多地追求實(shí)質(zhì)正義為導(dǎo)向。糾紛解決機(jī)制有效性至少包括兩個(gè)方面的要求：第一，該機(jī)制能夠給予受害人充分的救濟(jì)，包括精神補(bǔ)救和物質(zhì)救濟(jì)；第二，該救濟(jì)能夠切實(shí)得以執(zhí)行。只有糾紛解決機(jī)制實(shí)際有效，才能樹立權(quán)威和得到公眾的認(rèn)可。［4］

2.系統(tǒng)完整性

“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利”。有糾紛，就需有合理的解決途徑，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的基本要求，如果將一些糾紛排除在糾紛解決機(jī)制之外，意味著糾紛解決機(jī)制存在“漏洞”或“空白”。［5］糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)完整性的評(píng)判應(yīng)當(dāng)著眼于現(xiàn)實(shí)各類糾紛是否都能根據(jù)其特點(diǎn)納入有相應(yīng)的解決渠道，是否都能夠?yàn)榧m紛解決機(jī)制覆蓋。這既需要考量現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制是否能夠涵蓋所有的糾紛，同時(shí)需要對(duì)現(xiàn)有的糾紛解決方式進(jìn)行通盤考慮和配套整合，清理各種糾紛解決方式之間因適用范圍不及而形成的灰色地帶，形成一套多層次、全方位、立體式、互補(bǔ)互助、完全無遺漏和無沖突的糾紛解決系統(tǒng)。

3.系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)性

糾紛解決機(jī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，作為系統(tǒng)內(nèi)部組成部分的各種糾紛解決方式不僅應(yīng)各盡所能，優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)調(diào)共存，還應(yīng)注重各糾紛解決方式之間的銜接，包括正式糾紛解決制度之間的銜接，如復(fù)議與訴訟，以及非正式糾紛解決方式與正式糾紛解決制度之間的銜接，如信訪與復(fù)議、訴訟之間的銜接和協(xié)調(diào)，和解與復(fù)議、訴訟之間的銜接。

多元行政糾紛解決方式之間銜接是為了滿足糾紛解決和保障權(quán)利救濟(jì)的需要，救濟(jì)鏈條的完整性應(yīng)當(dāng)遵從兩個(gè)前提：一是司法的終局性，二是非規(guī)范性的糾紛解決方式的補(bǔ)充作用。

三、當(dāng)前行政糾紛解決機(jī)制存在的問題

（一）系統(tǒng)性“疏漏”

當(dāng)前行政糾紛解決機(jī)制的“疏漏”表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是覆蓋范圍偏窄，二是對(duì)現(xiàn)有的糾紛解決方式缺乏通盤考慮和配套整合。

目前的行政糾紛解決機(jī)制的覆蓋范圍偏窄，不能將行政糾紛全部涵蓋，并根據(jù)糾紛的特點(diǎn)分別納入相應(yīng)的糾紛解決渠道。行政糾紛解決機(jī)制的覆蓋范圍在規(guī)范層面體現(xiàn)為糾紛解決的受案范圍。目前我國行政糾紛的解決制度均有受案范圍的限制，在我國的非政府公共組織領(lǐng)域，如公立高校、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村基層自治組織等，目前大量行政糾紛找不到解決途徑。［6］

糾紛解決機(jī)制是各種糾紛解決方式有機(jī)結(jié)合的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，當(dāng)前各行政糾紛解決方式的地位和范圍并未得到明確合理配置。由于分別設(shè)立的糾紛解決機(jī)制各自為政，彼此不配套，沒有形成一套完全無遺漏和無沖突的糾紛解決系統(tǒng)，使得利用糾紛解決機(jī)制的漏洞規(guī)避法律、造成被侵權(quán)人沒有可以利用的救濟(jì)途徑和手段的情形時(shí)有發(fā)生；利用各糾紛解決方式之間的關(guān)系循環(huán)往復(fù)無休止地“打程序牌”，占用大量公共資源又無益于糾紛實(shí)質(zhì)解決的情形亦時(shí)有發(fā)生。

（二）各糾紛解決方式的優(yōu)勢未得到發(fā)揮

當(dāng)前行政訴訟的在實(shí)現(xiàn)公正方面的優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，權(quán)威性得不到保障，終局性的也未得到貫徹。行政審判的結(jié)果具有較高的或然性，降低了這種規(guī)范化程度最高的糾紛解決方式的可預(yù)期性，“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”等問題也可能使當(dāng)事人所獲只是一紙空文。 行政復(fù)議的效率在官僚制架構(gòu)下冗雜的審理程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置中層層遞減，由于專職復(fù)議人員的編制、素質(zhì)等條件的現(xiàn)實(shí)欠缺使得行政復(fù)議的專業(yè)性也無充分保障，加之行政復(fù)議公正性不足的先天缺陷掩蓋效率性、專業(yè)性等優(yōu)勢，因而喪失比較優(yōu)勢。信訪雖有暴露公共權(quán)力腐敗不端的“窗口”功能，但在解決糾紛、接近實(shí)質(zhì)正義方面的能力和效果有限，消耗了公共權(quán)力高層大量的資源，影響公共權(quán)力的正常運(yùn)行，且糾紛處理結(jié)果具有高度或然性和反理性，逐漸出現(xiàn)自反性困境。協(xié)調(diào)和解由于缺乏制度層面上的規(guī)范和確認(rèn)，容易滋生出“和稀泥”式的無原則調(diào)解和壓服式的非自愿調(diào)解，其解決糾紛的結(jié)果由于得不到正式制度的審查和確認(rèn)，具有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性。

（三）各糾紛解決方式間銜接不暢

當(dāng)前各糾紛解決方式間銜接不暢主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)之間的關(guān)系沒有理順?，F(xiàn)有制度安排在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，以當(dāng)事人選擇為原則，以復(fù)議前置、復(fù)議選擇終局、復(fù)議終局和訴訟終局為例外。因當(dāng)事人在享受程序自由選擇權(quán)的同時(shí)，卻喪失意欲維護(hù)的實(shí)體權(quán)利而備受詬病。復(fù)議前置、復(fù)議選擇終局、復(fù)議終局和訴訟終局等例外性質(zhì)的制度設(shè)置的正當(dāng)性也經(jīng)不起推敲。

第二，其他非正式糾紛解決方式與正式糾紛解決制度之間的關(guān)系沒有理順。信訪、協(xié)調(diào)和解與復(fù)議、訴訟之間的關(guān)系，由于缺乏制度層面上的規(guī)范和確認(rèn)，而長期游離于法律之外，在立法與實(shí)踐之間陷入一種尷尬的分裂。

第三，司法終局的原則沒有貫徹。司法的終局性包括兩層含義：一是所有解決糾紛的機(jī)構(gòu)在作出裁決后，當(dāng)事人不服，都可以向法院起訴；二是法院的終審判決是發(fā)生法律效力的判決。除了法律規(guī)定或依照法定程序提起再審，任何國家機(jī)關(guān)任何人都不能變更、廢除法院的裁判。在司法最終性被突破的情況下，司法權(quán)威被顛覆，案件陷入循環(huán)，糾紛化解永遠(yuǎn)“在路上”。

（四）各糾紛解決方式的功能與負(fù)擔(dān)配置不協(xié)調(diào)

首先表現(xiàn)為司法路徑的擁堵。在現(xiàn)代社會(huì)，司法無疑是最重要和最終的糾紛解決方式，但不是唯一的渠道。由于對(duì)法治主義弘揚(yáng)有余，弊端論述不足，在“法律萬能主義”、“訴訟中心主義”理念的影響下，法院幾乎壟斷糾紛解決權(quán)，人財(cái)物等重要資源集中配置于司法機(jī)關(guān)和正式訴訟程序，造成訴訟爆炸、司法負(fù)重難行。司法無疑是制度化、規(guī)范化程度最高已經(jīng)公正性、權(quán)威性、最有保障的糾紛解決方式，但并非一切糾紛都適合法院解決，法院的解決方案即使是合法的未必就是最佳的，并不能適應(yīng)所有糾紛解決的需要 。訴訟中由于以是否滿足特定規(guī)則要件的形式被定型化處理，造成現(xiàn)實(shí)案件的個(gè)性被抽象化［7］，無法根據(jù)案件的個(gè)性作出實(shí)體正義程度較高的判決。司法救濟(jì)強(qiáng)調(diào)程序正義和形式法治，有時(shí)甚至難免與實(shí)體正義相沖。形成鮮明對(duì)照的是，復(fù)議由于其公正性不足而喪失比較優(yōu)勢，備受冷落；信訪制度則功能錯(cuò)位紊亂，大量擠壓正式糾紛解決渠道、破壞法治成果。

（五）糾紛解決的有效性不足、法治化程度不高

形式主義法治及其影響下的糾紛解決的形式主義是造成糾紛解決的有效性不足的直接原因。嚴(yán)格形式法治只注重“合法性”，忽視當(dāng)事人訴求、行政目的和個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，造成程序空轉(zhuǎn)卻無益于實(shí)體糾紛的解決。糾紛解決方式缺乏通盤考慮和配套整合是糾紛解決的有效性不足的深層原因，而司法終局性被突破則是造成糾紛解決的有效性不足的本質(zhì)原因。目前行政糾紛解決過程中，仍慣于依賴人治思維或追求息事寧人，忽視規(guī)則和理性，或然性和隨意性大，糾紛處理的結(jié)果在相當(dāng)程度上取決于各方力量對(duì)比和博弈。

四、完善行政糾紛解決機(jī)制的路徑

（一）擴(kuò)大糾紛解決機(jī)制的覆蓋范圍并實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)整合

為解決當(dāng)前行政糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)性“疏漏”的問題，需要進(jìn)一步擴(kuò)大糾紛解決制度的受案范圍，合理利用不同類型的糾紛解決方式將全部的行政糾紛納入其中，而不是以各種“技術(shù)”將排除在外。同時(shí)，需要對(duì)現(xiàn)有的糾紛解決方式缺乏通盤考慮和配套整合，形成一套多層次、全方位、立體式、互補(bǔ)互助、無遺漏和無沖突的糾紛解決系統(tǒng)?？梢钥紤]適當(dāng)發(fā)展新型糾紛解決方式。如以由省級(jí)政府對(duì)市縣政府與被征地人之間征地補(bǔ)償安置爭議進(jìn)行裁決的征地補(bǔ)償安置裁決方式為經(jīng)驗(yàn)依托，借鑒英國的裁判所制度，考慮設(shè)立針對(duì)某一類糾紛的各種專門的糾紛解決委員會(huì)，既滿足了個(gè)別領(lǐng)域具體糾紛解決的需要，也保障了專業(yè)性和程序靈活高效。

（二）發(fā)揮各糾紛解決方式的應(yīng)有作用

在滿足糾紛解決機(jī)制基本標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對(duì)糾紛解決機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)建立在尊重各糾紛解決方式固有特點(diǎn)和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，而非人為填補(bǔ)其劣勢，如行政訴訟側(cè)重公正，即應(yīng)當(dāng)首要完善行政訴訟在公正方面的實(shí)現(xiàn)和保障機(jī)制，保障司法權(quán)威和司法的最終性，而非致力于效率的提高。

在建立合理、有效的行政糾紛解決機(jī)制的分析中，關(guān)于何種糾紛解決應(yīng)當(dāng)作為主渠道的問題成為焦點(diǎn)［8］。對(duì)此問題的回答或按照建構(gòu)理性，本著目前糾紛解決的制度設(shè)計(jì)，人為調(diào)整各糾紛解決方式在糾紛解決中的作用比重，或是遵循比較優(yōu)勢下的制度選擇，尊重當(dāng)事人自主選擇救濟(jì)程序。一個(gè)制度的貢獻(xiàn)不是靠強(qiáng)制，而是靠選擇。權(quán)力無法等同于權(quán)威，強(qiáng)制未必能贏得信任。筆者認(rèn)為，“主渠道”并非完善行政糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在尊重各糾紛解決方式固有特點(diǎn)和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，致力于完善各糾紛解決方式，發(fā)揮各糾紛解決方式的比較優(yōu)勢。

（三）處理好各糾紛解決方式之間的銜接關(guān)系

統(tǒng)攬各國的處理經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)下處理行政糾紛解決方式之間的銜接關(guān)系，可以遵循以下原則：第一，尊重當(dāng)事人對(duì)糾紛解決方式的自由選擇，原則上應(yīng)將糾紛解決方式的選擇權(quán)交給當(dāng)事人，由當(dāng)事人自主選擇。同時(shí)重新設(shè)定并嚴(yán)格限定自主選擇的例外模式。第二，對(duì)其他非正式糾紛解決方式處理糾紛結(jié)果需要由正式糾紛解決制度規(guī)范、審查、確認(rèn)。第三，捍衛(wèi)司法判決的最終性。第四，明確信訪在特殊情況下面向?qū)嵸|(zhì)正義的補(bǔ)充作用。

（四）提高糾紛解決機(jī)制應(yīng)對(duì)問題的有效性

提高糾紛解決機(jī)制應(yīng)對(duì)問題的有效性，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的訴求有一定的回應(yīng)，注重行政目的和個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)，并盡量尊重當(dāng)事人的意愿如保密，而非簡單的以“全有或全無”適用法律、作出回避案件個(gè)性的處理結(jié)果。面向有效性的完善方案至少需要從以下方面進(jìn)行努力，第一，改進(jìn)行政糾紛解決制度，使多重糾紛能夠“并案”處理。第二，改進(jìn)糾紛解決方式間的銜接關(guān)系，確立形式主義糾紛解決方式中的終止條件。

（五）以法治思維和法治方式化解糾紛

解決糾紛、利益平衡的關(guān)鍵在于遵循共同的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐證明，不依法解決糾紛，只會(huì)導(dǎo)致更多的糾紛，使得糾紛解決的有效性更差。運(yùn)用法治思維和法治方式化解糾紛要求守住合法的底線，堅(jiān)持規(guī)則優(yōu)先、程序優(yōu)先。法治不僅是公民權(quán)利的庇護(hù)者，亦是公權(quán)力運(yùn)行的“護(hù)身符”。非理性運(yùn)作的公權(quán)力在破壞社會(huì)秩序的同時(shí)，也將自己暴露于力量角逐中，直至不堪負(fù)重，自我背反。遵循法治，人人都可以得到庇護(hù)；沒有法治，人人都是弱者。提高信訪和協(xié)調(diào)和解的法治化程度顯得尤為必要。

（六）提高糾紛解決的權(quán)威性、中立性和專業(yè)性

提高糾紛解決的權(quán)威性、中立性和專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)從以下方面努力。第一，進(jìn)一步提高糾紛解決機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物的獨(dú)立性，避免司法管轄受制于區(qū)域、級(jí)別等因素；保證裁決者獨(dú)立，僅對(duì)所辦案件負(fù)責(zé)。第二，增強(qiáng)糾紛處理結(jié)果的執(zhí)行效力，通過“黑名單”制度保證生效的糾紛處理結(jié)果的執(zhí)行。第三，堅(jiān)持司法最終裁決。第四，引入行政專家或者法律專家，通過改善裁決者的構(gòu)成提升糾紛解決的專業(yè)性。

五、結(jié)語

我們的道路自信、理論自信、制度自信源于“中國性”，并通過“法治中國”提升和保障。隨著“法治中國”的逐步推進(jìn)，行政糾紛解決機(jī)制也會(huì)逐步趨于完善，實(shí)現(xiàn)更有效的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)，但客觀而言，問題的解決是一個(gè)長期的過程，需要“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”來保證實(shí)現(xiàn)，不可能一蹴而就，行政糾紛解決機(jī)制的完善仍需深入而精細(xì)的研究。

［1］［日］棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度［M］.王亞新譯.中國政府大學(xué)出版社，2004：7-9.

［2］胡建淼，唐震.“行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解——基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和規(guī)范文本的考量”［J］.政法論壇，2011.

［3］王學(xué)輝.“多元化糾紛化解機(jī)制研究——基于過程與階段視角的分析”［J］.行政法學(xué)研究，2012（01）.

［4］［5］楊偉東.“關(guān)于我國糾紛解決機(jī)制的思考”［J］.行政法學(xué)研究，2006.

［6］應(yīng)松年.構(gòu)建行政糾紛解決制度體系”［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（03）.

［7］小島武司.訴訟外糾紛解決法［M］.中國政法大學(xué)出版社，2005：137.

［8］應(yīng)松年.行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議的主渠道［J］.行政管理改革，2010（12）.