論法院對(duì)被告重新作出行政行為的審查權(quán)

周 駿

(西安政治學(xué)院，陜西西安710028)

我國《行政訴訟法》規(guī)定:人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。但是對(duì)于法院如何審查監(jiān)督被告重新作出的行政行為，法律和相關(guān)司法解釋沒有作出明確具體的規(guī)定，這在司法實(shí)踐中亟待解決，然而，從新修改的《行政訴訟法》來看，立法機(jī)關(guān)并沒有對(duì)這一問題給予足夠的關(guān)注。為此，本文試圖從分析法院審查被告重新作出行政行為存在的現(xiàn)實(shí)困境入手，通過研究該審查權(quán)的正當(dāng)性、價(jià)值及實(shí)現(xiàn)途徑，進(jìn)而提出對(duì)相關(guān)法條的修改意見。

一、問題的提出

作為對(duì)被告重新作出行政行為的限制性規(guī)定，我國《行政訴訟法》第五十五條在防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，保護(hù)行政行為相對(duì)人合法權(quán)益方面是有其積極作用的，但是，無論從法律規(guī)范的內(nèi)在結(jié)構(gòu)還是從司法實(shí)踐具體操作來看，該法律規(guī)范都存在一些不容忽視的漏洞。首先，《行政訴訟法》第五十五條缺少法律后果的規(guī)定，在被告重新作出基本相同的行政行為后法院應(yīng)當(dāng)如何處理沒有進(jìn)行明確，這就使得該法條在操作性和確定性上有所欠缺。其次，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第五十四條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)、第五十五條的規(guī)定判決撤銷或者部分撤銷，并根據(jù)《行政訴訟法》第六十五條第三款的規(guī)定處理?！钡牵瑢?duì)于被告以同一事實(shí)和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，如果原告不起訴，人民法院如何對(duì)該行政行為進(jìn)行監(jiān)督，司法解釋沒有作出更進(jìn)一步的規(guī)定。最后，從訴訟效益的角度看，人民法院對(duì)被告作出的兩個(gè)基本相同的行政行為進(jìn)行兩次審理和判決，在一定程度上也存在浪費(fèi)司法資源的問題，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以做到及時(shí)有效地保護(hù)，同時(shí)也損害了人民法院判決的權(quán)威性和公信力。這些問題的存在，一方面，無法回應(yīng)行政行為相對(duì)人保護(hù)自身權(quán)益的利益訴求;另一方面，無法實(shí)現(xiàn)法院對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的立法目的。

二、法院對(duì)被告重新作出行政行為審查權(quán)的正當(dāng)性分析

為解決以上問題，筆者認(rèn)為，可以在《行政訴訟法》第五十五條的修改中引入法院的審查權(quán)，具體來說，是將被告重新作出的行政行為規(guī)定為效力待定的行政行為，由人民法院對(duì)該行為進(jìn)行審查，根據(jù)審查情況作出相應(yīng)的裁定。

第一，從來源上分析，該審查權(quán)在本質(zhì)上屬于法院的行政審判權(quán)。在我國行政訴訟中法院享有廣泛的審判權(quán)，包括受理權(quán)、收集證據(jù)權(quán)、審理權(quán)、指揮訴訟權(quán)、判決、裁定、決定權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。法院對(duì)被告重新作出行政行為的審查權(quán)在本質(zhì)上屬于審判權(quán)的一種，即法院對(duì)該行為所依據(jù)的事實(shí)和理由是否發(fā)生了改變，具體內(nèi)容是否相同進(jìn)行審查，判斷其合法性的一種權(quán)力。另外，筆者認(rèn)為，該權(quán)力是由被告重新作出的行政行為所引起的，而法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行審查是行政訴訟法調(diào)整的核心內(nèi)容，因此，該審查權(quán)的提出符合行政訴訟制度的功能定位。

第二，從目的上分析，該審查權(quán)的提出符合通過行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的立法目的。一項(xiàng)運(yùn)行良好的制度只有具備完善的責(zé)任機(jī)制，才能將其中的規(guī)定和要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，相反只有制度而沒有實(shí)施有效的監(jiān)督，任何制度都將形同虛設(shè)。在行政訴訟中，與行政相對(duì)人相比，行政主體處于優(yōu)勢(shì)地位，擁有強(qiáng)大的行政權(quán)，如果不對(duì)其加以監(jiān)督和限制，必將導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。對(duì)于法院判決被告重新作出行政行為而言，被告可以通過作出相同的行政行為來對(duì)法院的判決進(jìn)行變相抵制，在原告不起訴的情況下，法院無法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和審查。因此，法院對(duì)被告重新作出的行政行為進(jìn)行審查實(shí)質(zhì)上是一種法律監(jiān)督關(guān)系，是人民法院依法對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院判決情況進(jìn)行的法律監(jiān)督。

第三，從效果上分析，該審查權(quán)的提出拓展了審判權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查的范圍。在法院對(duì)被告重新作出行政行為進(jìn)行審查的過程中，形成了法院與被告的司法審查法律關(guān)系，其中，法院是司法審查的權(quán)力主體，被告是司法審查的義務(wù)主體，原告是司法審查參與人，被告重新作出的行政行為是司法審查的客體。［1］與刑事訴訟和民事訴訟不同的是，在行政訴訟中原告與被告在訴訟地位、訴訟權(quán)利等方面實(shí)際上是不平等的，原告單憑個(gè)人力量難以對(duì)抗被告強(qiáng)大的行政權(quán)力。因此，在行政訴訟中法院不僅要擔(dān)任居中裁判者的角色，更要通過行使司法審查權(quán)與行政權(quán)力相抗衡，使行政訴訟在權(quán)力對(duì)抗上達(dá)到一種平衡狀態(tài)。而該審查權(quán)的引入不但使人民法院在訴訟過程中可以與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)抗，而且在判決執(zhí)行階段也可以對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效的抗衡，從而在一定程度上解決司法實(shí)踐中“執(zhí)行難”的問題。

三、法院對(duì)被告重新作出行政行為審查權(quán)的價(jià)值

在中國現(xiàn)行的權(quán)力體系中，行政權(quán)力事實(shí)上已經(jīng)占據(jù)了主體地位，政府以積極的、廣泛的、強(qiáng)大的行政行為時(shí)時(shí)刻刻地影響著行政行為相對(duì)人的期待利益和既得利益。因此，只要把行政權(quán)力納入法律的控制之下，就能夠真正建立起具有中國特色的權(quán)力監(jiān)督和控制體系，也才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國和依法行政。具體到我們討論的問題，強(qiáng)化人民法院對(duì)被告重新作出行政行為的審查權(quán)，對(duì)于健全和完善審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

第一，對(duì)行政行為進(jìn)行控制的價(jià)值。從權(quán)力制約的宏觀層面來講，依法行政要求“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”，對(duì)公權(quán)力尤其是行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與控制，除了人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自身監(jiān)督之外，最行之有效的監(jiān)督制度就是行政訴訟制度。在現(xiàn)代社會(huì)，政府主要是通過行政行為對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，控制行政權(quán)從本質(zhì)來說就是控制行政行為。從法律監(jiān)督的微觀層面來看，控制行政機(jī)關(guān)的行政行為必須要落實(shí)到具體法律規(guī)定上來，確立法院對(duì)被告重新作出的行政行為的審查權(quán)，有助于拓展人民法院對(duì)行政行為司法審查的深度或廣度，使人民法院對(duì)行政案件的審查得到豐富和完善。

第二，督促被告履行法院判決的價(jià)值。在行政訴訟中，被告履行人民法院生效的判決、裁定，是其法定的義務(wù)，不需要行政相對(duì)人的申請(qǐng)。被告重新作出行政行為，從本質(zhì)上來講是履行法院的生效判決。如果被告在判決確定的期限內(nèi)未重新作出行政行為，或者未按照《行政訴訟法》第五十五條的規(guī)定重新作出行政行為，其實(shí)質(zhì)是不執(zhí)行或者變相抵制人民法院的生效判決、裁定。通過法院對(duì)其重新作出的行政行為進(jìn)行審查，可以對(duì)被告的不作為或者違法作為進(jìn)行有效地控制，督促行政機(jī)關(guān)正確、及時(shí)地履行人民法院的生效判決。

第三，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源的價(jià)值。法治社會(huì)既要求公正司法，又要求高效司法。在行政訴訟中，如何處理好公正與效率之間的關(guān)系，是重新構(gòu)建行政訴訟法律制度的重要課題。法院對(duì)被告重新作出行政行為審查權(quán)的引入，一方面可以有效防止由于被告反復(fù)做出內(nèi)容相同的違法行政行為而導(dǎo)致行政爭議久拖不決;另一方面也可以加強(qiáng)對(duì)行政主體在執(zhí)行法院判決過程中行使行政權(quán)的審查和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效控制，達(dá)到公正與效率的統(tǒng)一。

第四，保護(hù)行政行為相對(duì)人的價(jià)值。從行政訴訟的目的看，如果行政訴訟制度不能對(duì)公民的合法權(quán)益提供有效的法律保障，那么，行政訴訟可能會(huì)淪為進(jìn)一步助長行政專制的工具而無法獲得公民和社會(huì)的認(rèn)同。隨著我國建設(shè)法治國家進(jìn)程的加快，政府依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，真正的越權(quán)行為并不多見，侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行為通常表現(xiàn)為重新作出內(nèi)容相同的行政行為這種“隱性違法行為”。創(chuàng)設(shè)法院對(duì)被告重新作出行政行為的審查權(quán)，可以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政行為相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)，讓其免受行政機(jī)關(guān)一次又一次行政行為的傷害，實(shí)現(xiàn)行政訴訟法所規(guī)定的保護(hù)公民合法權(quán)益的立法目的。

四、法院對(duì)被告重新作出行政行為審查權(quán)的實(shí)現(xiàn)

在當(dāng)代中國，行政訴訟制度作為限制國家權(quán)力和保障公民權(quán)利的基本制度設(shè)計(jì)，是推進(jìn)依法行政和依法治國的重要制度保障。然而隨著社會(huì)的快速發(fā)展，國家的行政管理職能不斷向新的領(lǐng)域擴(kuò)展，行政權(quán)力呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。相比行政權(quán)力的擴(kuò)張，法院對(duì)行政權(quán)的司法審查卻越來越受到行政主體的干擾和影響。這一方面有立法水平、司法體制、法律觀念、文化背景和人情關(guān)系的影響;另一方面法律制度不完善是導(dǎo)致行政訴訟司法審查功能弱化的重要原因。為解決這些矛盾和問題，必須從制度構(gòu)建上著手，以修改行政訴訟法為契機(jī)，強(qiáng)化審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督審查。具體到本文論述的法院對(duì)被告重新作出行政行為的審查權(quán)而言，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范和完善:

第一，關(guān)于被告重新作出行政行為的效力問題。從行為性質(zhì)上來看，被告重新作出的行政行為與日常行政管理中作出的行政行為不同，前者在本質(zhì)上屬于經(jīng)法院審理并且有爭議的行政行為，并且被告的重作行為也屬于執(zhí)行人民法院生效判決的行為。由于其在性質(zhì)上的特殊性，如果不對(duì)其效力進(jìn)行必要的限定，任由其作出后便發(fā)生法律效力，既不利于保護(hù)行政訴訟原告的合法權(quán)益，也不利于法院的監(jiān)督審查。因此，將該行為規(guī)定為效力待定的行政行為，是法院行使審查權(quán)的前提。

第二，關(guān)于法院審查的方式。法院審查權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式可以有兩種路徑:第一種是根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第五十四條、第三十八條規(guī)定:“人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為后，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”據(jù)此可見，公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為不服的，仍可以向人民法院提起行政訴訟。［2］第二種是由被告在重新作出行政行為后，將相關(guān)材料報(bào)人民法院審查，人民法院不開庭審理，只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行書面審查。通過對(duì)兩種審查方式的比較可以看出:第一種路徑?jīng)]有從根本上解決原告不起訴，法院就無法對(duì)被告重新作出行政行為進(jìn)行監(jiān)督的問題;第二種路徑不但較好地解決了這一問題，而且避免了人民法院對(duì)被告作出的兩個(gè)相同的行政行為進(jìn)行兩次審理和判決的尷尬處境。因此，筆者更傾向于選擇第二種實(shí)現(xiàn)路徑。至于被告報(bào)送相關(guān)材料的期限可以參照被告提出答辯狀的期限進(jìn)行明確，即:被告在重新作出行政行為后，將相關(guān)材料在十日內(nèi)報(bào)人民法院審查。而對(duì)于人民法院審查的期限，鑒于該行政爭議已經(jīng)過審理和判決，相關(guān)的事實(shí)、證據(jù)和法律適用已無較大爭議，因此，該審查期限可以適當(dāng)短于第一審程序的審理期限，建議規(guī)定為，人民法院應(yīng)當(dāng)在收到被告報(bào)送的相關(guān)材料之日起一個(gè)月內(nèi)作出裁定。

第三，關(guān)于法院審查后的處理結(jié)果。對(duì)于這一問題可以結(jié)合最高人民法院的司法解釋作出如下規(guī)定:人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為被告重新作出的行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。對(duì)于被告以同一事實(shí)和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第六十五條第三款的規(guī)定處理。

［1］莫紀(jì)宏.憲政新論［M］.北京:中國方正出版社，1997.

［2］石佑啟.判決被告重作行政行為探析［J］.上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(5).