城鎮(zhèn)化進程中流動攤販的法治化治理路徑

范克欣

(天津市河東區(qū)人民檢察院，天津300171)

流動攤販是指無合法固定的經營場所，利用城市的道路或者公共場所，偶爾或者經常通過擺攤設點或者沿街叫賣進行商品買賣或者提供服務而謀利的人。隨著城鎮(zhèn)化和改革開放進程的不斷推進，城鄉(xiāng)二元經濟結構逐步被打破，在市場經濟不斷向縱深發(fā)展之時，劇烈的社會變革導致農村失地農民和城市貧困人員就業(yè)壓力劇增。在城市也就出現(xiàn)這樣一個群體，他們主要以失業(yè)人員、城市貧困人員、進城務工人員和失地農民為主，他們?yōu)榫S持生計，選擇流動攤販作為謀生手段。

一、流動攤販存在的合理性

流動攤販是部分貧困人員謀生的重要手段，也能滿足社會低端人群的消費需求，流動攤販的存在是必然的，也是合理的。流動攤販，是一種傳統(tǒng)的商業(yè)活動，承載著歷史文化的傳承。同時，作為一種提供商品和服務的經營活動，是城市經濟發(fā)展的組成部分，這種非正規(guī)的就業(yè)形式，是在經濟轉型發(fā)展中出現(xiàn)的，是城鄉(xiāng)經濟結構調整和轉型的產物，具有一定的經濟合理性和正當性。

流動商販的存在具有其一定的合理性，但是其無序化發(fā)展，對城市的綜合管理和公共秩序的維護帶來挑戰(zhàn)，成為城市管理部門主要規(guī)制的對象。他們占道經營，影響城市的交通秩序，經營的產品質量有瑕疵，易侵犯消費者的健康權。同時經營混亂，擾亂市場秩序，侵犯市場主體的公平競爭權。

二、流動攤販治理的必要性

在當前的市場環(huán)境下，流動攤販的存在具有其合理性，攤販經濟作為市場經濟的組成部分，具有合法性，所以，城市對流動攤販的管理應在憲法和法律的框架內進行，但是在目前的城市管理中，在片面的城市管理理念指導下，以追求整潔有序，具備大都市的競爭力為城市建設目標，在創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”、“文明城市”運動的推動下，不少城市都把影響城市市容和環(huán)境的流動攤販作為重點整治和取締的對象，于是城市管理綜合執(zhí)法和流動攤販之間的沖突就不斷見諸報端，流動攤販的治理偏離了法治軌跡，陷入了治理困境。

三、流動攤販治理的法治困境

治理流動攤販依據(jù)的規(guī)范性文件具有不同的法律效力層級，所涉及的范圍表述也不盡然一致，這些規(guī)范性文件本身存在著滯后，沖突和重疊，具體性規(guī)范欠缺，可操作性不強等問題，這就容易出現(xiàn)綜合執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中，遇到新問題新情況，很難找到法律依據(jù)，或者對同一違法行為可以援引適用眾多規(guī)范性文件，加大執(zhí)法難度，執(zhí)法口徑不統(tǒng)一，難以保證執(zhí)法的公平性和公信力。

在執(zhí)法理念上，當前城市綜合執(zhí)法部門把流動攤販當做不文明落后的標志，認為他們是城市臟亂差的源頭，嚴重影響城市的市容市貌，對待流動攤販往往采取高壓態(tài)勢，堅決取締并嚴加禁止。這種執(zhí)法理念只是片面的考慮到城市公共管理和秩序的需要，沒有考慮到流動攤販的存在是一部分社會弱勢群體就業(yè)的需要，是實現(xiàn)他們生存發(fā)展的重要手段，同時流動攤販也可滿足部分群眾的生活需求。片面執(zhí)法理念，未能平衡流動攤販的生存發(fā)展利益和城市的公共秩序需要，只能加劇城市綜合執(zhí)法部門和流動攤販之間的矛盾，城市管理部門本身為了城市居民的公共利益行使綜合執(zhí)法權，但當對流動攤販采取罰款、暫扣、驅趕等措施時，易造成城市綜合執(zhí)法部門和流動攤販的沖突。流動攤販的管理會越來越難，最后陷入治理的困境。

我國的城市綜合執(zhí)法部門執(zhí)法法律依據(jù)不足，基層執(zhí)法隊伍綜合素質層次不齊，不少執(zhí)法者在法律規(guī)定權限內隨意執(zhí)法，甚至超越權限執(zhí)法，侵犯流動攤販合法權益的事件不斷發(fā)生。有的執(zhí)法者執(zhí)法標準不統(tǒng)一，對同種違法行為實行不同罰，對同一攤販同種行為不同時間，不同執(zhí)法者處罰也不盡相同，這就造成了執(zhí)法混亂，裁量權邊界不清，從而損害了執(zhí)法的公信力。對于流動攤販，城市綜合執(zhí)法部門的管理手段主要是巡邏或接到舉報后，前往現(xiàn)場執(zhí)法。由于城市綜合執(zhí)法部門除了行政處罰權以外沒有其他的行政管理權(比如人身強制權)，在執(zhí)法過程中別無選擇地采取圍、追、堵、禁、趕、罰等方式整治流動攤販，而這些執(zhí)法方式顯得簡單而粗暴，導致了雙方矛盾日益緊張，甚至引發(fā)惡性事件。

四、流動攤販的法治化治理路徑

(一)轉變管理理念，疏而不堵，管而不禁，合理確定攤販的法律地位

實現(xiàn)流動攤販的法治化治理，首先需要轉變管理理念。忽視社會客觀實際狀況和部分貧困人員生存發(fā)展的需要，一味對流動攤販否定禁止取締的做法應該予以擯棄。小商販并非城市的累贅，流動攤販也并非創(chuàng)建衛(wèi)生城市、文明城市的絆腳石，流動攤販的存在反而是一個城市的胸襟的體現(xiàn)，是一個開放文明、管理有序城市的一張名片。尊重小商販的合法地位，允許在一定范圍內存在，劃定區(qū)域經營，為其提供一定的經營場所，比如:政府可以在居民區(qū)或一些街區(qū)建立費用低廉的跳蚤市場或臨時性集市，吸收那些由收入微薄、家庭困難或下崗待業(yè)人員等經營的攤販，此類小商販只需憑家庭收入證明、下崗證明或高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)證明等即可“無照入駐”。而對于不能進入市場又未取得執(zhí)照的商販也不采取暴力驅趕或一律禁止的辦法，在不影響交通和環(huán)境衛(wèi)生的情況下應允許其經營，只需進行抽查式監(jiān)管。

(二)完善立法，建立專門的攤販管理的法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為，依法實現(xiàn)流動攤販的治理

我國的城市管理部門在對流動攤販進行治理時，沒有明確的法律授權，往往處于借法執(zhí)法地位。盡管在部分地區(qū)，如北京、上海、重慶、烏魯木齊等地，出于便捷管理和落實執(zhí)法為民理念的需要，紛紛出臺了地方攤販管理的地方法規(guī)，但是在國家層面上，始終缺少一部國家層面的法律，對攤販的法律地位，城市管理的執(zhí)法權限和執(zhí)法具體標準作出規(guī)定。這就造成執(zhí)法的原則性規(guī)定較多，具體詳細執(zhí)法程序和細則比較少，執(zhí)法自由裁量權過大而不受監(jiān)督制約，就容易出現(xiàn)暴力執(zhí)法，激化城管部門和流動攤販的矛盾。又由于長期受“重實體，輕程序”的影響，我國的城市管理部門在面對流動攤販的時候，往往以執(zhí)法者的高姿態(tài)，不向相對人說明理由，在向相對人作出不利處罰時，不允許相對人進行辯解和說明原因，甚至把相對人的態(tài)度作為執(zhí)法裁量的因素，執(zhí)法方式簡單粗暴，缺少人性化制度，損害執(zhí)法的公信力，也容易侵犯攤販的合法權益。所以解決流動攤販問題，很有必要在國家層面制定攤販管理的法律，明確流動攤販的合法地位，確定流動攤販合法轉化為有民商主體的條件和程序，同時對流動攤販的管理部門進行法律授權;明確執(zhí)法權限和執(zhí)法方式，確立執(zhí)法的具體詳細標準，規(guī)范執(zhí)法裁量權;明確告知相對人的執(zhí)法理由，告知相對人的權利和義務;明確相對人的辯解，申請復議的權利，嚴格規(guī)定行政執(zhí)法程序，建立行政執(zhí)法責任追究和監(jiān)督制度。

(三)推行人性化的執(zhí)法方式，明確攤販的義務和處罰原則，建立科學化的分類管理模式，實現(xiàn)流動攤販的有效治理

要實現(xiàn)流動攤販的有效治理，必須建立科學化的分類管理模式，對流動攤販的經營區(qū)域和營業(yè)時間進行科學規(guī)劃，并對流動攤販的市場準入進行適當?shù)南拗?。比?可以學習韓國的做法，將城市的公共管理區(qū)域分為禁止經營區(qū)域、限制經營區(qū)域和開放引導區(qū)域。在交通和人流壓力很大的主干道、車站，公交換乘站等核心重點區(qū)域應禁止流動攤販經營，而在交通壓力較小的區(qū)域，比如:過街天橋，地下通道，街心公園等場所，可以在規(guī)定的時間內有限制的經營。這些地方在上下班高峰期禁止擺攤經營，而在清晨和晚間可以開放為經營區(qū)域。另外，在一些人流和車流相對較少的次級干道區(qū)域，也可以在適當管理和引導的前提下，對流動攤販進行開放經營。同時對于一些營業(yè)時間較短的攤販，可以讓攤販在同一區(qū)域不同時間段交替經營，比如:營造成可以安排早點和流動菜攤的經營，中午可以安排經營盒飯經營，晚上則可以安排各種夜宵活動，這樣能充分利用公共空間，避免資源的浪費，還能形成攤販經濟的規(guī)模效益，吸引更多消費人群，提高攤販的收益。除此之外，對于攤販比較集中且規(guī)模比較大，發(fā)育成熟，可以考慮在一些區(qū)域建立特色市場、跳蚤市場、特色街區(qū)。在一些大型居民社區(qū)，還可開展一些便民攤點，比如:自行車，電動車維修、家電維修、手工裁縫服務等，既不對公共交通造成影響，還可以對居民提供便民服務。

除此之外，還應明確流動攤販的經營義務，必須嚴格遵守流動攤販的面積和經營位置的規(guī)定，不能隨意擴大經營面積或者經營區(qū)域，擠占城市有限的公共空間資源，否則面臨嚴格的行政處罰。流動攤販還應遵守環(huán)境衛(wèi)生的要求，不能將垃圾或者污水隨意倒棄處理，應該確保攤位經營干凈衛(wèi)生。有條件的城市可以為固定攤販配備統(tǒng)一的售貨攤，作為一項民生工程，由公共財政進行專項投資(投入)，免費向攤販開放使用，僅收取少量的管理費。同時攤販還應該明碼標價，亮明攤販許可，即可接受消費者的質量監(jiān)督，也可方便城市管理部門執(zhí)法檢查。

(四)成立攤販組織，加強組織協(xié)調，增強攤販的自我權益保護意識，實現(xiàn)民間組織自治與政府部門治理相結合的互贏局面

目前，我國對流動攤販的治理主要有城管部門或者綜合執(zhí)法承擔，執(zhí)法主體比較單一，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法效果和服務水平不能保障。有效的治理應該是多種主體協(xié)同管理的結果，其中攤販組織的作用就不可忽視。攤販組織既可以實現(xiàn)自我教育、自我約束、自我管理、自我服務，同時還可以協(xié)調社區(qū)居民、流動攤販利益沖突，積極向政府部門反映流動攤販意見和需求，保護攤販自身合法權益和利益訴求。政府主管部門在制定流動攤販管理規(guī)定時候，可以充分考慮流動攤販的實際需求和經營特點，使制定的政策更具有可操作性和有效性，由此實現(xiàn)良性互動。例如:韓國除了政府機構管理外還成立了“全國攤點業(yè)聯(lián)合會”，原則上只要申請加入，獲得批準后就可以出攤了。臺灣處行政機關外攤販協(xié)會也是臺灣地區(qū)管理流動攤販的重要力量，各地的攤販組織分擔著本級政府的部分管理職能，通過執(zhí)行相應的法律和規(guī)章對流動攤販形成一定的約束。非政府性質的攤販組織是政府公權力在攤販管理上的有益補充，通過攤販組織的自我約束管理，既可減輕城市管理部門的負擔，又可以緩解城管和攤販的矛盾沖突，增強執(zhí)法的有效性和公信力。同時，流動攤販自身的合法權益也得到最大程度的保護，從而實現(xiàn)多方互贏的良好局面。