范克欣
(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院,天津300171)
流動攤販?zhǔn)侵笩o合法固定的經(jīng)營場所,利用城市的道路或者公共場所,偶爾或者經(jīng)常通過擺攤設(shè)點(diǎn)或者沿街叫賣進(jìn)行商品買賣或者提供服務(wù)而謀利的人。隨著城鎮(zhèn)化和改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn),城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步被打破,在市場經(jīng)濟(jì)不斷向縱深發(fā)展之時(shí),劇烈的社會變革導(dǎo)致農(nóng)村失地農(nóng)民和城市貧困人員就業(yè)壓力劇增。在城市也就出現(xiàn)這樣一個(gè)群體,他們主要以失業(yè)人員、城市貧困人員、進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民為主,他們?yōu)榫S持生計(jì),選擇流動攤販作為謀生手段。
流動攤販?zhǔn)遣糠重毨藛T謀生的重要手段,也能滿足社會低端人群的消費(fèi)需求,流動攤販的存在是必然的,也是合理的。流動攤販,是一種傳統(tǒng)的商業(yè)活動,承載著歷史文化的傳承。同時(shí),作為一種提供商品和服務(wù)的經(jīng)營活動,是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組成部分,這種非正規(guī)的就業(yè)形式,是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中出現(xiàn)的,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,具有一定的經(jīng)濟(jì)合理性和正當(dāng)性。
流動商販的存在具有其一定的合理性,但是其無序化發(fā)展,對城市的綜合管理和公共秩序的維護(hù)帶來挑戰(zhàn),成為城市管理部門主要規(guī)制的對象。他們占道經(jīng)營,影響城市的交通秩序,經(jīng)營的產(chǎn)品質(zhì)量有瑕疵,易侵犯消費(fèi)者的健康權(quán)。同時(shí)經(jīng)營混亂,擾亂市場秩序,侵犯市場主體的公平競爭權(quán)。
在當(dāng)前的市場環(huán)境下,流動攤販的存在具有其合理性,攤販經(jīng)濟(jì)作為市場經(jīng)濟(jì)的組成部分,具有合法性,所以,城市對流動攤販的管理應(yīng)在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行,但是在目前的城市管理中,在片面的城市管理理念指導(dǎo)下,以追求整潔有序,具備大都市的競爭力為城市建設(shè)目標(biāo),在創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”、“文明城市”運(yùn)動的推動下,不少城市都把影響城市市容和環(huán)境的流動攤販作為重點(diǎn)整治和取締的對象,于是城市管理綜合執(zhí)法和流動攤販之間的沖突就不斷見諸報(bào)端,流動攤販的治理偏離了法治軌跡,陷入了治理困境。
治理流動攤販依據(jù)的規(guī)范性文件具有不同的法律效力層級,所涉及的范圍表述也不盡然一致,這些規(guī)范性文件本身存在著滯后,沖突和重疊,具體性規(guī)范欠缺,可操作性不強(qiáng)等問題,這就容易出現(xiàn)綜合執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法中,遇到新問題新情況,很難找到法律依據(jù),或者對同一違法行為可以援引適用眾多規(guī)范性文件,加大執(zhí)法難度,執(zhí)法口徑不統(tǒng)一,難以保證執(zhí)法的公平性和公信力。
在執(zhí)法理念上,當(dāng)前城市綜合執(zhí)法部門把流動攤販當(dāng)做不文明落后的標(biāo)志,認(rèn)為他們是城市臟亂差的源頭,嚴(yán)重影響城市的市容市貌,對待流動攤販往往采取高壓態(tài)勢,堅(jiān)決取締并嚴(yán)加禁止。這種執(zhí)法理念只是片面的考慮到城市公共管理和秩序的需要,沒有考慮到流動攤販的存在是一部分社會弱勢群體就業(yè)的需要,是實(shí)現(xiàn)他們生存發(fā)展的重要手段,同時(shí)流動攤販也可滿足部分群眾的生活需求。片面執(zhí)法理念,未能平衡流動攤販的生存發(fā)展利益和城市的公共秩序需要,只能加劇城市綜合執(zhí)法部門和流動攤販之間的矛盾,城市管理部門本身為了城市居民的公共利益行使綜合執(zhí)法權(quán),但當(dāng)對流動攤販采取罰款、暫扣、驅(qū)趕等措施時(shí),易造成城市綜合執(zhí)法部門和流動攤販的沖突。流動攤販的管理會越來越難,最后陷入治理的困境。
我國的城市綜合執(zhí)法部門執(zhí)法法律依據(jù)不足,基層執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)層次不齊,不少執(zhí)法者在法律規(guī)定權(quán)限內(nèi)隨意執(zhí)法,甚至超越權(quán)限執(zhí)法,侵犯流動攤販合法權(quán)益的事件不斷發(fā)生。有的執(zhí)法者執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,對同種違法行為實(shí)行不同罰,對同一攤販同種行為不同時(shí)間,不同執(zhí)法者處罰也不盡相同,這就造成了執(zhí)法混亂,裁量權(quán)邊界不清,從而損害了執(zhí)法的公信力。對于流動攤販,城市綜合執(zhí)法部門的管理手段主要是巡邏或接到舉報(bào)后,前往現(xiàn)場執(zhí)法。由于城市綜合執(zhí)法部門除了行政處罰權(quán)以外沒有其他的行政管理權(quán)(比如人身強(qiáng)制權(quán)),在執(zhí)法過程中別無選擇地采取圍、追、堵、禁、趕、罰等方式整治流動攤販,而這些執(zhí)法方式顯得簡單而粗暴,導(dǎo)致了雙方矛盾日益緊張,甚至引發(fā)惡性事件。
實(shí)現(xiàn)流動攤販的法治化治理,首先需要轉(zhuǎn)變管理理念。忽視社會客觀實(shí)際狀況和部分貧困人員生存發(fā)展的需要,一味對流動攤販否定禁止取締的做法應(yīng)該予以擯棄。小商販并非城市的累贅,流動攤販也并非創(chuàng)建衛(wèi)生城市、文明城市的絆腳石,流動攤販的存在反而是一個(gè)城市的胸襟的體現(xiàn),是一個(gè)開放文明、管理有序城市的一張名片。尊重小商販的合法地位,允許在一定范圍內(nèi)存在,劃定區(qū)域經(jīng)營,為其提供一定的經(jīng)營場所,比如:政府可以在居民區(qū)或一些街區(qū)建立費(fèi)用低廉的跳蚤市場或臨時(shí)性集市,吸收那些由收入微薄、家庭困難或下崗待業(yè)人員等經(jīng)營的攤販,此類小商販只需憑家庭收入證明、下崗證明或高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)證明等即可“無照入駐”。而對于不能進(jìn)入市場又未取得執(zhí)照的商販也不采取暴力驅(qū)趕或一律禁止的辦法,在不影響交通和環(huán)境衛(wèi)生的情況下應(yīng)允許其經(jīng)營,只需進(jìn)行抽查式監(jiān)管。
我國的城市管理部門在對流動攤販進(jìn)行治理時(shí),沒有明確的法律授權(quán),往往處于借法執(zhí)法地位。盡管在部分地區(qū),如北京、上海、重慶、烏魯木齊等地,出于便捷管理和落實(shí)執(zhí)法為民理念的需要,紛紛出臺了地方攤販管理的地方法規(guī),但是在國家層面上,始終缺少一部國家層面的法律,對攤販的法律地位,城市管理的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法具體標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。這就造成執(zhí)法的原則性規(guī)定較多,具體詳細(xì)執(zhí)法程序和細(xì)則比較少,執(zhí)法自由裁量權(quán)過大而不受監(jiān)督制約,就容易出現(xiàn)暴力執(zhí)法,激化城管部門和流動攤販的矛盾。又由于長期受“重實(shí)體,輕程序”的影響,我國的城市管理部門在面對流動攤販的時(shí)候,往往以執(zhí)法者的高姿態(tài),不向相對人說明理由,在向相對人作出不利處罰時(shí),不允許相對人進(jìn)行辯解和說明原因,甚至把相對人的態(tài)度作為執(zhí)法裁量的因素,執(zhí)法方式簡單粗暴,缺少人性化制度,損害執(zhí)法的公信力,也容易侵犯攤販的合法權(quán)益。所以解決流動攤販問題,很有必要在國家層面制定攤販管理的法律,明確流動攤販的合法地位,確定流動攤販合法轉(zhuǎn)化為有民商主體的條件和程序,同時(shí)對流動攤販的管理部門進(jìn)行法律授權(quán);明確執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法方式,確立執(zhí)法的具體詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán);明確告知相對人的執(zhí)法理由,告知相對人的權(quán)利和義務(wù);明確相對人的辯解,申請復(fù)議的權(quán)利,嚴(yán)格規(guī)定行政執(zhí)法程序,建立行政執(zhí)法責(zé)任追究和監(jiān)督制度。
要實(shí)現(xiàn)流動攤販的有效治理,必須建立科學(xué)化的分類管理模式,對流動攤販的經(jīng)營區(qū)域和營業(yè)時(shí)間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,并對流動攤販的市場準(zhǔn)入進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。比?可以學(xué)習(xí)韓國的做法,將城市的公共管理區(qū)域分為禁止經(jīng)營區(qū)域、限制經(jīng)營區(qū)域和開放引導(dǎo)區(qū)域。在交通和人流壓力很大的主干道、車站,公交換乘站等核心重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)禁止流動攤販經(jīng)營,而在交通壓力較小的區(qū)域,比如:過街天橋,地下通道,街心公園等場所,可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)有限制的經(jīng)營。這些地方在上下班高峰期禁止擺攤經(jīng)營,而在清晨和晚間可以開放為經(jīng)營區(qū)域。另外,在一些人流和車流相對較少的次級干道區(qū)域,也可以在適當(dāng)管理和引導(dǎo)的前提下,對流動攤販進(jìn)行開放經(jīng)營。同時(shí)對于一些營業(yè)時(shí)間較短的攤販,可以讓攤販在同一區(qū)域不同時(shí)間段交替經(jīng)營,比如:營造成可以安排早點(diǎn)和流動菜攤的經(jīng)營,中午可以安排經(jīng)營盒飯經(jīng)營,晚上則可以安排各種夜宵活動,這樣能充分利用公共空間,避免資源的浪費(fèi),還能形成攤販經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益,吸引更多消費(fèi)人群,提高攤販的收益。除此之外,對于攤販比較集中且規(guī)模比較大,發(fā)育成熟,可以考慮在一些區(qū)域建立特色市場、跳蚤市場、特色街區(qū)。在一些大型居民社區(qū),還可開展一些便民攤點(diǎn),比如:自行車,電動車維修、家電維修、手工裁縫服務(wù)等,既不對公共交通造成影響,還可以對居民提供便民服務(wù)。
除此之外,還應(yīng)明確流動攤販的經(jīng)營義務(wù),必須嚴(yán)格遵守流動攤販的面積和經(jīng)營位置的規(guī)定,不能隨意擴(kuò)大經(jīng)營面積或者經(jīng)營區(qū)域,擠占城市有限的公共空間資源,否則面臨嚴(yán)格的行政處罰。流動攤販還應(yīng)遵守環(huán)境衛(wèi)生的要求,不能將垃圾或者污水隨意倒棄處理,應(yīng)該確保攤位經(jīng)營干凈衛(wèi)生。有條件的城市可以為固定攤販配備統(tǒng)一的售貨攤,作為一項(xiàng)民生工程,由公共財(cái)政進(jìn)行專項(xiàng)投資(投入),免費(fèi)向攤販開放使用,僅收取少量的管理費(fèi)。同時(shí)攤販還應(yīng)該明碼標(biāo)價(jià),亮明攤販許可,即可接受消費(fèi)者的質(zhì)量監(jiān)督,也可方便城市管理部門執(zhí)法檢查。
目前,我國對流動攤販的治理主要有城管部門或者綜合執(zhí)法承擔(dān),執(zhí)法主體比較單一,執(zhí)法力量薄弱,執(zhí)法效果和服務(wù)水平不能保障。有效的治理應(yīng)該是多種主體協(xié)同管理的結(jié)果,其中攤販組織的作用就不可忽視。攤販組織既可以實(shí)現(xiàn)自我教育、自我約束、自我管理、自我服務(wù),同時(shí)還可以協(xié)調(diào)社區(qū)居民、流動攤販利益沖突,積極向政府部門反映流動攤販意見和需求,保護(hù)攤販自身合法權(quán)益和利益訴求。政府主管部門在制定流動攤販管理規(guī)定時(shí)候,可以充分考慮流動攤販的實(shí)際需求和經(jīng)營特點(diǎn),使制定的政策更具有可操作性和有效性,由此實(shí)現(xiàn)良性互動。例如:韓國除了政府機(jī)構(gòu)管理外還成立了“全國攤點(diǎn)業(yè)聯(lián)合會”,原則上只要申請加入,獲得批準(zhǔn)后就可以出攤了。臺灣處行政機(jī)關(guān)外攤販協(xié)會也是臺灣地區(qū)管理流動攤販的重要力量,各地的攤販組織分擔(dān)著本級政府的部分管理職能,通過執(zhí)行相應(yīng)的法律和規(guī)章對流動攤販形成一定的約束。非政府性質(zhì)的攤販組織是政府公權(quán)力在攤販管理上的有益補(bǔ)充,通過攤販組織的自我約束管理,既可減輕城市管理部門的負(fù)擔(dān),又可以緩解城管和攤販的矛盾沖突,增強(qiáng)執(zhí)法的有效性和公信力。同時(shí),流動攤販自身的合法權(quán)益也得到最大程度的保護(hù),從而實(shí)現(xiàn)多方互贏的良好局面。