保障房分配檢察監(jiān)督探究

楊慧亮，韓建霞，王秀梅

(上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海201199)

保障性住房建設(shè)和分配是重大民生工程，關(guān)系到老百姓的切身利益和社會穩(wěn)定。隨著近年來保障房的大規(guī)模建設(shè)，有關(guān)腐敗問題及案件層出不窮，特別是保障房分配不公問題成為社會熱議的焦點。福建龍巖公務(wù)員“團購”保障房;湖北武漢經(jīng)適房申購“六連號”等保障房分配亂象頻頻曝光。這些現(xiàn)象既損害了政府的公信力，又影響了社會和諧穩(wěn)定。檢察機關(guān)應(yīng)立足法律監(jiān)督職能，積極參與防治保障房分配領(lǐng)域存在的不公正、不廉潔等問題，查處其中的貪污腐敗、瀆職侵權(quán)案件，為實現(xiàn)百姓安居的“中國夢”發(fā)揮重要作用。

一、保障房分配的問題及其產(chǎn)生的原因分析

我國保障房建設(shè)對于緩解住房困難發(fā)揮了一定的積極作用，但保障房分配環(huán)節(jié)的問題亟需引起重視。根據(jù)審計署近幾年來的報告，全國各級地方政府加快推進保障性住房建設(shè)，保障房的資金管理、項目建設(shè)管理和分配管理逐步規(guī)范，總體情況較好，住房保障體系逐步建立。但審計署2010年至2012年的報告也反映出，保障房違規(guī)分配問題突出并逐年上升。2010年中國有8654套廉租住房違規(guī)租售或另作他用以及分給不符合條件的家庭;2011年有2.1萬戶保障對象存在收入財產(chǎn)超標、重復(fù)享受保障待遇、應(yīng)退出而未退出住房保障等問題;2012年有11.97萬戶的收入財產(chǎn)超標或重復(fù)享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元，共發(fā)現(xiàn)6萬多套保障房被違規(guī)分配使用或出租出售。部分省市保障房閑置的問題較嚴重:如海南省審計廳發(fā)布的《2012年度省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示超9000套保障房被閑置;廣東省審計廳提交人大常委會審議的《關(guān)于廣東省2012年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有11464套保障性住房處于閑置。產(chǎn)生上述問題的原因包括諸多方面:我國保障房分配制度不夠健全，保障房申請資格審核、保障房后續(xù)管理等配套政策和工作機制不完備;一些單位和個人法制意識不強，違反住房保障政策和規(guī)定等。其中，主要有以下三個原因:

1.保障房申請人資格審查體系不完善。目前，我國對于保障房申請人資格條件的確定，多采用收入標準和住房面積標準。因我國尚未形成完整的國民收入統(tǒng)計和住房統(tǒng)計系統(tǒng)，往往不能為保障房申請資格審查提供足夠的信息數(shù)據(jù)支撐。在保障房分配的實踐過程中，申請人瞞報收入和住房面積以騙取保障資格的情況屢屢發(fā)生，甚至有的省市發(fā)現(xiàn)了“零資產(chǎn)”住豪宅、開寶馬者取得保障房的現(xiàn)象。

2.保障房的退出機制不健全。保障房的退出與申請人資格審查同等重要。為了實現(xiàn)對保障房的動態(tài)有效管理，對不再符合廉租房、經(jīng)適房等保障房申請標準的，應(yīng)要求申請人將保障房交回，以形成保障房的科學(xué)合理流動。我國現(xiàn)有保障房制度體系中尚缺乏有關(guān)保障房退出的規(guī)定，實踐中各地區(qū)亦未形成保障房退出的工作機制，完善保障房退出的制度和做法已迫在眉睫。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，1998年我國第一批購買經(jīng)適房的年輕人已有相當一部分進入了中高收入階層，有些人還另購買了商品房，有的在享受國家保障房優(yōu)惠政策的同時，又將經(jīng)適房出賣或出租來獲得額外收益。如果保障房取得者家庭經(jīng)濟狀況發(fā)生了明顯好轉(zhuǎn)，已不符合保障房申請條件，但仍長期占用保障房的有限資源，這會加重保障房建設(shè)的負擔。

3.保障房領(lǐng)域法律規(guī)定薄弱。違法違規(guī)成本過低、處罰不嚴是保障房分配中違法違規(guī)行為層出不窮的一個重要原因。盡管全國各地審計發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)保障房分配問題已通過取消部分被保障對象資格、退回違規(guī)領(lǐng)取的補貼等方式整改，但如不加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，則難以有效遏制此類行為的發(fā)生。

二、保障房分配檢察監(jiān)督的價值基礎(chǔ)和工作實踐

(一)保障房分配檢察監(jiān)督的法理價值和實踐意義

1.對保障房分配進行檢察監(jiān)督是體現(xiàn)能動司法特色的工作創(chuàng)新。保障房派駐檢察官制度突出彰顯了“能動司法”作為服務(wù)性司法的中國特色，是檢察機關(guān)參與創(chuàng)新社會治理的成功實踐，同時對深化、完善行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)作機制至關(guān)重要，具有充分的法理價值和實踐意義。以檢察監(jiān)督作為實現(xiàn)百姓安居之保障，體現(xiàn)了檢察機關(guān)積極、主動行使法律監(jiān)督權(quán)，對保障房分配等環(huán)節(jié)進行同步深入的監(jiān)督，這與我國推進依法行政、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的要求，以及維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序的目標完全契合。

2.對保障房分配進行檢察監(jiān)督是有效防范職務(wù)犯罪的重要抓手。檢察院查處職務(wù)犯罪，一般都是在事后才介入，如果對保障房建設(shè)各環(huán)節(jié)提前進行犯罪預(yù)防和過程監(jiān)督，可以極大地縮小犯罪發(fā)生的幾率。保障房建設(shè)中的職務(wù)犯罪可以產(chǎn)生于多個環(huán)節(jié)中，具有復(fù)雜性和隱蔽性，外界難以察覺。保障房分配不公更是民眾關(guān)注的熱點，其中涉及的腐敗問題、欺詐問題和管理不善問題迫切需要加強檢察監(jiān)督。

3.對保障房分配進行檢察監(jiān)督是維護和諧社會建設(shè)的實踐需要。檢察院作為國家司法機關(guān)，代表國家懲治打擊犯罪。犯罪是和諧社會的重大威脅，尤其當它存在于關(guān)乎民生的保障房分配中時，更會影響和諧社會建設(shè)。犯罪得到有效打擊是和諧社會的必要前提。檢察院介入保障房建設(shè)特別是分配過程，可以從源頭遏制犯罪滋生，有著巨大的威懾力。預(yù)防職務(wù)犯罪比起懲治職務(wù)犯罪更為有效而且快捷，因此，檢察院應(yīng)當順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，積極調(diào)整自身定位，加強保障房分配環(huán)節(jié)犯罪預(yù)防工作開展力度，為維護和諧社會建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻。

(二)保障房建設(shè)、分配檢察監(jiān)督的工作模式分析

近年來，全國各地檢察機關(guān)對保障房建設(shè)、分配的監(jiān)督進行了有益的嘗試和探索。如:湖北省漢川市檢察院積極為該市保障性住房工程建設(shè)物資采購和招投標提供行賄犯罪檔案查詢服務(wù)，對投資5000萬元的西湖路保障性住房建設(shè)開展了專項預(yù)防活動;山東省青島市市北區(qū)檢察院為保障房建設(shè)筑牢“廉政墻”，該院與承擔市北區(qū)保障性住房建設(shè)任務(wù)的青島北城市建設(shè)投資有限公司召開聯(lián)席會議，簽署了《關(guān)于在工程建設(shè)中共同開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見》，明確了合作方式、工作措施及預(yù)防重點;江西省武寧市檢察院圍繞保障房建設(shè)的重點環(huán)節(jié)，從工程管理、補貼發(fā)放等角度提出職務(wù)犯罪預(yù)防措施和建議;海南省三亞市檢察院派出檢察官進駐市保障性住房辦公室監(jiān)督辦，對三亞市保障性住房建設(shè)項目的招投標、工程質(zhì)量進行現(xiàn)場監(jiān)督;河北省廊坊市文安縣檢察院對保障房建設(shè)項目招投標進行監(jiān)督，對工程監(jiān)理部門提出檢察建議，保證工程質(zhì)量。可見，全國各地檢察機關(guān)主要對保障房的建設(shè)開展了專項預(yù)防，對保障房分配的監(jiān)督還很薄弱。

(三)保障房派駐檢察官工作的探索實踐

以上海市閔行區(qū)(以下簡稱閔行區(qū))為例，2004年至今，閔行區(qū)保障性住房基地達1400余萬平方米，居上海市前列。在調(diào)研全國各地保障房領(lǐng)域出現(xiàn)的問題后，閔行區(qū)人民檢察院黨組主動轉(zhuǎn)變思路，于2012年初建立保障房派駐檢察官制度。針對保障房建設(shè)涉及部門多、環(huán)節(jié)多、事項多的特點，閔行區(qū)檢察院與區(qū)房管局、區(qū)建交委簽訂了《閔行區(qū)保障房建設(shè)派駐檢察官工作實施方案(試行)》，并成立由分管副區(qū)長任顧問，檢察長任組長，房管局、建交委主要領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，建立健全了相關(guān)部門的日常溝通聯(lián)系機制。這一工作機制對于發(fā)揮檢察職能、跟蹤監(jiān)督保障房建設(shè)和分配具有重要作用。

閔行區(qū)檢察院從三個方面加強對保障房分配的檢察監(jiān)督:一是突出受理窗口監(jiān)督。在保障性住房的申請和受理階段，派駐檢察官實地到住房保障受理窗口，聽取申報人的意見和建議，通過抽查書面申請材料和受理工作人員錄入的數(shù)據(jù)情況，使有關(guān)問題得以早發(fā)現(xiàn)，早糾正。例如:針對有群眾反映開具“居住連續(xù)滿三年”證明文件困難的情況，派駐檢察官通過多次與公安派出所等職能部門協(xié)調(diào)，幫助12戶居民解決“舉證難”問題。二是突出分配現(xiàn)場監(jiān)督?，F(xiàn)場監(jiān)督經(jīng)濟適用房搖號、公共租賃房選房等活動，使分配流程置于“第三方監(jiān)督”之下。一年多來，派駐檢察官共現(xiàn)場監(jiān)督搖號、選房活動5場次，涉及保障性住房700余套，有效防范了暗箱操作。三是突出政策執(zhí)行監(jiān)督。針對其他地區(qū)出現(xiàn)的保障性住房政策“跑冒滴漏”問題，閔行區(qū)檢察院向政府職能部門提出了進一步加強保障性住房法律政策宣傳的建議。針對閔行區(qū)保障房申請人的反映，幫助完善公示信息，將供給對象的戶籍、住房、收入和銀行存款等均納入公示范圍，便于群眾知曉和監(jiān)督，保證分配的公開、公平、公正。

三、保障房分配檢察監(jiān)督工作機制的完善

對保障房分配的檢察監(jiān)督應(yīng)由外部參與到內(nèi)部融入，從保障房申請、審核、分配、流轉(zhuǎn)及其違法違規(guī)行為處理等各個方面予以監(jiān)督。

(一)建立明確、完備的保障房申請條件和配套系統(tǒng)

1.應(yīng)科學(xué)設(shè)置保障房申請條件和準入標準。上海市實施的是住房保障準入標準的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)住房保障對象的基本居住需求、住房消費支付能力和房源供應(yīng)條件等因素予以確定。閔行區(qū)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和居民收入增長情況，從人均年收入、人均財產(chǎn)等方面適時調(diào)整保障性住房準入標準。(參見下表)

項目 (2009-2010)試點批 2011年第一批 2011年第二批戶口年限 上海市七年閔行區(qū)五年(外來媳婦家庭除外)上海市七年閔行區(qū)五年 上海市七年閔行區(qū)五年人均建筑面積 ≤15平方米 ≤15平方米 ≤15平方米人均年收入 ≤27600元(2300元/月) ≤34800元(2900元/月) ≤39600元(3300元/月)人均財產(chǎn) ≤70000元 ≤90000元 ≤120000元出售、贈與的規(guī)定(非家庭成員之間) 5年內(nèi)未發(fā)生 5年內(nèi)未發(fā)生 5年內(nèi)未發(fā)生單身申請人的規(guī)定 年滿30周歲的單身人士 年滿30周歲的單身人士 年滿30周歲的單身人士

2.應(yīng)建設(shè)完備的居民收入統(tǒng)計和財產(chǎn)(含房屋)信息統(tǒng)計系統(tǒng)，為申請資格審查和準入機制構(gòu)建提供扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。河南省針對保障房申請家庭收入、財產(chǎn)狀況審查認定困難的情況，探索協(xié)商把稅務(wù)、民政、金融等有關(guān)部門的信息共享，建立社會征信系統(tǒng)的信息平臺。全國各地應(yīng)盡快建立住房保障、民政、公安、銀行、證券、稅務(wù)、車管等部門的信息查詢和交流機制，有條件的地區(qū)應(yīng)建立相關(guān)部門的信息共享機制，使住房保障管理部門能夠查閱到保障房申領(lǐng)人的存款、股市、納稅、車輛登記等情況，真正了解到申領(lǐng)人的實際收入和財產(chǎn)情況。在建設(shè)保障房有關(guān)信息系統(tǒng)的同時，還應(yīng)做好保障房分配的信息公開工作。2012年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開重點工作安排的通知》，對保障性安居工程建設(shè)信息公開和保障性住房分配、退出信息公開作出了明確規(guī)定。

(二)完善保障房的審核體系和分配、流轉(zhuǎn)管理

1.應(yīng)完善保障房的審核體系和機制。應(yīng)構(gòu)建明確且嚴密的審核程序，讓保障房申購處于細致的監(jiān)控中?，F(xiàn)在全國各地的保障房審核程序不盡相同。遼寧省實行的是“四審兩公示”制度，即由社區(qū)、街道、縣區(qū)、市級保障性住房管理委員會領(lǐng)導(dǎo)小組進行四級審核，在審核中進行兩次公示;江西省對保障房分配采用的是“三級審核、三榜公示”模式;上海市對于住房保障申請實行街道、區(qū)兩級審核，兩級公示制度。本環(huán)節(jié)最關(guān)鍵的不是審核的次數(shù)，而是將每次審核落到實處。在完善審核程序的同時，還應(yīng)重視對審核人員職業(yè)準入的把關(guān)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，保持保障房審核工作隊伍的廉潔性和穩(wěn)定性。

2.應(yīng)加強對保障房分配的現(xiàn)場監(jiān)督。有些地方在保障房分配現(xiàn)場引入了社會監(jiān)督。如:2011年，重慶市有1000萬平方米公租房進行申請搖號配租，在搖號過程中有公證人員、人大代表、政協(xié)委員等各方參與監(jiān)督，電視臺還進行了現(xiàn)場直播。閔行區(qū)檢察院派駐檢察官制度從2012年以來，在保障房分配現(xiàn)場監(jiān)督搖號、選房，對保障房分配進行了實時有效的監(jiān)督。應(yīng)總結(jié)借鑒各省市已有的實踐經(jīng)驗，適時推出全國統(tǒng)一的保障房分配操作流程和監(jiān)督規(guī)定。

3.應(yīng)加強對保障房分配后的流轉(zhuǎn)管理。全國各地保障房被閑置和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售的情況非常普遍，很多地方對此尚未建立相應(yīng)的政策規(guī)定，國家法律這方面尚存空白。福建省廈門市于2009年6月開始實施的《廈門市社會保障性住房管理條例》，對于保障房的管理作出明確規(guī)定:對于出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、調(diào)換、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓社會保障房，擅自裝修和改變房屋用途，損毀、破壞和改變房屋結(jié)構(gòu)和配套設(shè)施的行為，拒不改正的，管理部門將收回房屋，并對相關(guān)責任人員處以2000元以上1萬元以下的罰款。無故空置6個月的，將收回保障房。有必要在各地開展保障房管理立法探索的基礎(chǔ)上，盡快制定國家層面的保障性住房法律法規(guī)。

(三)加大對保障房分配中違法違規(guī)行為的懲處追究力度

針對保障房領(lǐng)域法律法規(guī)缺失的現(xiàn)狀，可開展專題實證調(diào)研，推動相關(guān)法律法規(guī)的形成，使得實踐中有法可依、依法追究。要對申請人隱瞞收入、住房面積騙取保障房申購的行為和申購后閑置浪費保障房的行為追究責任，可視其情節(jié)輕重處以一定幅度的罰款;還要追究沒有盡到謹慎審核職責人員的責任，可給予警告、罰款和免職等處分。特別是應(yīng)該對騙購保障房的行為加強立法規(guī)制和懲處。國外和我國香港地區(qū)對騙購保障房的行為處罰相當嚴厲。2007年1月26日，香港高等法院以詐騙香港公共福利罪對香港前高等法院大法官李栢儉夫婦判處有期徒刑11個月。在我國現(xiàn)有的法律體系下，可對嚴重的騙購保障房行為按《刑法》第二百六十六條關(guān)于詐騙罪的規(guī)定予以處理。也可在今后的立法中對騙購保障房的行為單列一個詐騙公共福利罪的專門罪名。

［1］張俊華.對保障房建設(shè)開展專項預(yù)防［N］.檢察日報，2011-07-12.

［2］閆成山.青島市市北區(qū):為保障房建設(shè)筑牢“廉政墻”［N］.檢察日報，2012-03-05.

［3］袁相峰.武寧:開展保障房建設(shè)專項預(yù)防［N］.檢察日報，2011-08-30.

［4］郭久輝.河南4舉措確保保障房分配公平［N］.中國建設(shè)報，2011-12-05.

［5］來建強.保障房分配如何公平公正［N］.中國信息報，2011-05-24.

［6］孫瑞灼.打擊保障房分配亂象當“重典治亂”［J］.樓市，2012(1).