司法地方化的難題及解決路徑

馬紅霞

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

一、司法地方化的內(nèi)涵和表現(xiàn)

司法地方化是地方的黨群機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)以及個(gè)人對(duì)司法機(jī)關(guān)從事司法行為的干涉，阻礙司法獨(dú)立權(quán)的行使，從而形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。簡(jiǎn)言之，司法地方化即是為了維護(hù)本土利益而在司法領(lǐng)域進(jìn)行的強(qiáng)權(quán)干涉，是地方保護(hù)主義在司法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

司法地方化包括案件受理過(guò)程中的地方保護(hù)主義、案件審理過(guò)程中的地方保護(hù)主義以及案件執(zhí)行過(guò)程中的地方保護(hù)主義。案件受理過(guò)程中的地方保護(hù)主義是指在案件受理過(guò)程中出于對(duì)本地利益的保護(hù)而采取不公的措施，如對(duì)當(dāng)?shù)卦V訟外地的案件不認(rèn)真審查，爭(zhēng)相立案，對(duì)外地訴本地的案件不立案或者拖延立案等。立案若是本地人即使有可能敗訴則法院以被告人無(wú)履行能力或者被告人下落不明為由敷衍，成為了保護(hù)本地利益的保護(hù)傘。同時(shí)，對(duì)于外商投資或者外地企業(yè)入駐本地，出于保護(hù)本地當(dāng)事人而將嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)犯罪視為一般的經(jīng)濟(jì)糾紛。［1］案件審理中的地方保護(hù)主義是指在案件已經(jīng)立案并處于審理過(guò)程中審判人員利用職權(quán)的便利故意背離案件事實(shí)，采取有利于本地當(dāng)事人的方式審判，故意規(guī)避法侓，有損外地當(dāng)事人的利益。主要表現(xiàn)在對(duì)外地當(dāng)事人的態(tài)度上冷硬，故意設(shè)置關(guān)卡為難他們及其律師，在調(diào)查、閱卷宗或者收集證據(jù)等各方面采取特殊便利照顧本地當(dāng)事人。在本地當(dāng)事人的利益難以保證的時(shí)候極力撮合調(diào)解或者強(qiáng)迫對(duì)方接受不公平的調(diào)解協(xié)議。在法律適用中過(guò)多地運(yùn)用法官的自由裁量權(quán)，且偏袒本地人利益，嚴(yán)重不公。案件執(zhí)行中的地方保護(hù)主義是最容易出現(xiàn)地方保護(hù)的，因?yàn)閳?zhí)行是一個(gè)案件的最量化的終結(jié)，很大程度上法律的公平正義要靠它來(lái)體現(xiàn)，也是對(duì)受害方感官上的撫慰和對(duì)損害方的懲罰。在案件的執(zhí)行中，對(duì)于本地當(dāng)事人采取放任拖壓執(zhí)行，甚至以其無(wú)履行義務(wù)的能力阻礙執(zhí)行或者中止執(zhí)行，而對(duì)于外地被執(zhí)行人則超范圍執(zhí)行，變相加重懲罰。

二、司法地方化的危害和產(chǎn)生原因

司法地方化嚴(yán)重削弱了司法權(quán)的獨(dú)立性，使得地方司法機(jī)關(guān)淪為維護(hù)地方利益的操作工具，司法公正難以實(shí)現(xiàn)，法制統(tǒng)一無(wú)法進(jìn)行。司法權(quán)的地方化加劇了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)秩序的不穩(wěn)定性，嚴(yán)重影響到和諧社會(huì)的構(gòu)建。從微觀(guān)層面來(lái)說(shuō)，司法上的地方保護(hù)主義盛行破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，破壞了國(guó)家法律體系的發(fā)展和完善，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)封鎖和市場(chǎng)割據(jù)等問(wèn)題層出不窮。在法治建設(shè)方面，司法地方化妨礙了司法權(quán)力本具有的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，造成地方行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)斷，并且嚴(yán)重削弱了中央對(duì)地方的司法監(jiān)督，為司法腐敗現(xiàn)象設(shè)立了保護(hù)屏障，滋生不良的社會(huì)風(fēng)尚，加重司法不平等，使得社會(huì)公平與正義的最后一道屏障形同虛設(shè)，當(dāng)事人對(duì)于司法的不信任以及地方司法機(jī)構(gòu)樹(shù)立的不公形象等使得社會(huì)秩序嚴(yán)重混亂。同時(shí)，由于地方保護(hù)主義盛行，國(guó)外以及其他區(qū)域的投資者考慮到地區(qū)的保護(hù)主義而放棄貿(mào)易往來(lái)和投資計(jì)劃，也阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于各地之間的交流與合作。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因有:

1.體制的不完善。首先表現(xiàn)在行政權(quán)和司法權(quán)的交叉感染。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的體制劃分，法院機(jī)構(gòu)的設(shè)置與行政區(qū)域劃分是基本一致的。最高人民法院在國(guó)家這一層次，各省、直轄市和自治區(qū)的政府所在地分別設(shè)立了高級(jí)人民法院，省市、自治區(qū)內(nèi)的地區(qū)級(jí)單位則分設(shè)中級(jí)人民法院，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)分設(shè)基層人民法院。這個(gè)體制設(shè)置的結(jié)構(gòu)就使得各級(jí)司法機(jī)關(guān)的管轄范圍與各級(jí)地方行政以及立法機(jī)關(guān)的管轄范圍幾乎完全一致。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，我國(guó)的地方各級(jí)人民法院應(yīng)該對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生各級(jí)法院院長(zhǎng)，副院長(zhǎng)、審判員則由同級(jí)人大常委會(huì)任免。根據(jù)我國(guó)黨管干部的體制原則，地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部是受之于各地黨委和政府的干部考核和人事管理的。另一方面，我國(guó)地方各級(jí)人民法院的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支列入同級(jí)政府預(yù)算，由地方財(cái)政撥給款項(xiàng)。這樣一種體制使得行政和司法的權(quán)力交叉感染，使得地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)在人力、財(cái)力和物力等諸多方面都具有嚴(yán)重依賴(lài)政府的傾向，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立。并且，各級(jí)地方法院依靠政府財(cái)政撥款，和當(dāng)?shù)卣兄餐睦嬉栏疥P(guān)系，往往更多的考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和保護(hù)，而損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一，違背了司法的公正。

其次，司法體制的不嚴(yán)密。我國(guó)各級(jí)地方黨委幾乎都設(shè)有政法委員會(huì)，而在政法委中常委或者黨委副書(shū)記兼任政法委書(shū)記，法院院長(zhǎng)只是普通的政法委成員。在辦理重大案件的過(guò)程中，既然要貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)就要聽(tīng)命于政法委和黨委的安排，這樣一些黨政領(lǐng)導(dǎo)基于某種利益的需求就會(huì)以直接或者間接的手段干涉司法機(jī)關(guān)的工作。同時(shí)，公檢法是協(xié)作辦案的，在各地法院辦案的過(guò)程中公安局和檢察院手伸的過(guò)長(zhǎng)，管的過(guò)寬，這些因素都會(huì)導(dǎo)致司法的獨(dú)立性被削弱。并且，地方利益是整體的利益是共同的利益，各方在法院處理案件的過(guò)程中會(huì)本著同一個(gè)原則去協(xié)助或者干涉法院自身的意志，偏袒和維護(hù)地方利益。［2］

2.文化傳統(tǒng)的負(fù)面影響。文化傳統(tǒng)對(duì)于一個(gè)國(guó)家各個(gè)方面包括地方司法化等的影響力都是不容小覷的。我國(guó)歷史文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，封建思想也是根深蒂固，小農(nóng)意識(shí)的自給自足和宗法制度的封閉性以及地理位置上的條條塊塊的區(qū)域劃分都使得各地有著鮮明的界限，同時(shí)也在很大程度上筑起了地方性的利益墻，更是滋生了人情世故和裙帶關(guān)系。法院在這種思想傳統(tǒng)下兼具“為官一任，造福一方”的理念，很難不去優(yōu)先考慮本地人的利益，很難不去進(jìn)行司法上的地方保護(hù)主義。

3.司法人員來(lái)源的地方化。在法院的從業(yè)人員構(gòu)成中，主要存在著以下來(lái)源:軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)、學(xué)生公考以及系統(tǒng)內(nèi)部人事任命。在這幾種來(lái)源中，本地人幾乎占了絕大多數(shù)，尤其是基層法院，法官以土生土長(zhǎng)的本地人為主。這樣的人員構(gòu)成模式，不可避免地在處理案件上以維護(hù)本地人利益，以造?！班l(xiāng)里人情”為秤砣，這桿秤就很難保證確之鑿鑿的公平公正。法律的權(quán)威體現(xiàn)在它明確的成文規(guī)定上，體現(xiàn)在它是有章可循的衡量標(biāo)準(zhǔn)上，但是法官的司法裁量權(quán)總是有著不可確定性，而這種偏差又被設(shè)定為合理的范圍內(nèi)，只是這個(gè)范圍究竟有多大卻是因?yàn)榘讣膹?fù)雜不統(tǒng)一而很難把握。這些都在一定程度上加速了地方司法的保護(hù)主義。［3］

4.法官自身素質(zhì)低下。司法從業(yè)人員是一支龐大的隊(duì)伍，法律的實(shí)施是由這些人來(lái)實(shí)踐完成的。但是由于我國(guó)法律人才并沒(méi)有高精尖的水準(zhǔn)，甚至在法院恢復(fù)之初門(mén)檻較低導(dǎo)致很多專(zhuān)業(yè)知識(shí)并不扎實(shí)的人，甚至學(xué)歷只是專(zhuān)科的人也可以從事法院的工作，這就為以后法院人才的培養(yǎng)埋下了隱患。雖然現(xiàn)在相關(guān)法律對(duì)法院從業(yè)人員的要求達(dá)到了新的高度，但是整體上還是存在法院人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不夠或者專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)足夠自身品德不健全的情況。這些都是滋生貪污腐敗，導(dǎo)致司法不公的內(nèi)在原因。

三、司法地方化的解決路徑

1.實(shí)現(xiàn)體制上的完善。去除司法地方化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，而其中最根本的是采取措施徹底打破司法權(quán)和行政權(quán)的交叉重合，減輕司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的強(qiáng)度依賴(lài)。對(duì)此，遵循十八大的精神，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，應(yīng)該改革司法管理體制，推動(dòng)省級(jí)以下地方法院和檢察院的人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。首先，分兩個(gè)層次，最高人民法院的經(jīng)費(fèi)由中央直接劃撥，而省級(jí)以下法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和人員調(diào)度以省級(jí)以下為單位統(tǒng)一管理，任何地方政府就其劃撥數(shù)額和劃撥期限都無(wú)權(quán)進(jìn)行干預(yù)，進(jìn)一步減輕司法機(jī)關(guān)對(duì)地方政府在財(cái)政方面的依附性和依賴(lài)性。其次，我國(guó)各地都設(shè)有政法委員會(huì)，而政法委對(duì)于法院的人事任免和職權(quán)行使都有管理的權(quán)力，這對(duì)于法院獨(dú)立辦案很難真正實(shí)現(xiàn)。所以，應(yīng)細(xì)化政法委和人大對(duì)司法辦案的干涉程度，法院在辦案的過(guò)程中可以聽(tīng)取黨委及人大的建議，但是不接受過(guò)多的干涉。同時(shí)，檢察院和公安機(jī)關(guān)由于是協(xié)作的辦案機(jī)關(guān)，應(yīng)該適度監(jiān)督法院，切莫將手伸得太長(zhǎng)而影響了司法的獨(dú)立性和公正性。

2.加強(qiáng)思想宣傳和文化教育。傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)、封閉的地理限制都應(yīng)該被積極的現(xiàn)時(shí)代的發(fā)展潮流所打破。通過(guò)對(duì)各地的宣傳教育，提倡積極穩(wěn)妥地尋求各地共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共贏。防止地區(qū)間的地方保護(hù)主義盛行，對(duì)于大的涉外的經(jīng)濟(jì)糾紛案件或者較大影響力的民事和刑事案件應(yīng)該采取審判時(shí)必須更大程度上保護(hù)外地利益，杜絕“人情案”、“關(guān)系案”，另一方當(dāng)事人可以基于其地方保護(hù)而自身合法利益受損提出控告，并依靠媒體和網(wǎng)絡(luò)的透明度進(jìn)行維權(quán)。與此同時(shí)，大力弘揚(yáng)公正公平的理念，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化的精髓，而摒棄傳統(tǒng)思想帶來(lái)的狹隘的觀(guān)念。

3.去除司法人員來(lái)源的地方化。司法人員的來(lái)源對(duì)于司法地方化有著非常重要的影響，本地人擔(dān)任法官、副院長(zhǎng)或者院長(zhǎng)等重要職位在法院是不可行的。為了減少人情案，減少法官出于某種動(dòng)機(jī)影響司法公正，建議采取自上而下的法官任免模式，法官的任免由上級(jí)法院提名，上級(jí)人大任免，避免將法官作為當(dāng)?shù)匦姓賳T管理。

例如:最高法院提名最高法院和高級(jí)法院的法官，由全國(guó)人大任免，省級(jí)以下的法官統(tǒng)一由高級(jí)法院提名，省人大任免。這樣在很大程度上保證了法院和法官裁判的獨(dú)立性。其次，采取交叉相錯(cuò)的法官管理模式，對(duì)于當(dāng)?shù)氐挠绕涫腔鶎拥姆ü伲瑧?yīng)該跨區(qū)域的吸收引進(jìn)人才，堅(jiān)決避免一方水土養(yǎng)育一方法官，對(duì)于法官以及院長(zhǎng)等重要司法人員的配備，避免任用本鄉(xiāng)本土的人員，應(yīng)該跨區(qū)域調(diào)配。同時(shí)，法官的自由裁量權(quán)帶有較多的個(gè)人感情色彩，可以進(jìn)一步明文規(guī)定法官對(duì)于自由裁量權(quán)的幅度，細(xì)化使用自由裁量權(quán)的要求，防止個(gè)別法官假借這個(gè)名義去維護(hù)本地或者某些特定人的利益。

4.加強(qiáng)法官隊(duì)伍的建設(shè)。司法權(quán)的行使歸根結(jié)底是依靠司法人員的實(shí)施，司法權(quán)去除地方化不僅要有制度上的完善，而且還要依賴(lài)法官素質(zhì)的提高，包括專(zhuān)業(yè)技能素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)。由于中國(guó)的法官隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度并不高，不具有深厚的法學(xué)功底和嫻熟的審判技巧，這在很大程度上影響了法官審判的公正性。同時(shí)，較高的職業(yè)道德素質(zhì)可以更強(qiáng)的排斥外界的干擾能力，可以堅(jiān)持人格的操守，秉公執(zhí)法，不偏袒任何一方當(dāng)事人。因此，應(yīng)該著重對(duì)法官隊(duì)伍進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)，尤其是基層法官和落后的西部、中部地區(qū)的法官。要建立系統(tǒng)化、科學(xué)化、全面化的培訓(xùn)體系，在更高層次更大范圍上完善法官的業(yè)務(wù)知識(shí)。另外加強(qiáng)法官職業(yè)道德建設(shè)也是必不可少的，道德是法官公正行使審判權(quán)的一面鏡子，它可以遏制貪污腐敗，可以最終內(nèi)化為人的職業(yè)道德。一名優(yōu)秀的法官同時(shí)具備專(zhuān)業(yè)能力和道德職業(yè)操守兩個(gè)方面，對(duì)于司法去除地方化是非常必要的。

［1］李文霞.論司法地方化及其障礙排除［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(2).

［2］王慶星.論我國(guó)司法權(quán)地方化的根源及對(duì)策［J］.法制與社會(huì)，2012(2).

［3］常 明，張昌輝.司法地方化透析［J］.理論觀(guān)察，2006(5).