礦產(chǎn)資源的法律概念界定
——由“狗頭金”歸屬權(quán)之爭(zhēng)引發(fā)的思考

李賢春,鄧怡青

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院,江西贛州341000)

礦產(chǎn)資源的法律概念界定
——由“狗頭金”歸屬權(quán)之爭(zhēng)引發(fā)的思考

李賢春,鄧怡青

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院,江西贛州341000)

礦產(chǎn)資源是推動(dòng)工業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),礦產(chǎn)資源的利用水平與人類(lèi)社會(huì)文明發(fā)展密切相關(guān),加之其不可再生性,故我國(guó)在立法方面對(duì)礦產(chǎn)資源設(shè)置了嚴(yán)格的保護(hù)制度。而保護(hù)的界限應(yīng)當(dāng)是明確合理的,作為礦產(chǎn)資源法律所保護(hù)的對(duì)象——“礦產(chǎn)資源”,其法律概念必須清楚明析。但當(dāng)前我國(guó)立法對(duì)這一概念尚未有妥當(dāng)?shù)脑忈?由此引起了關(guān)于礦產(chǎn)資源的權(quán)屬爭(zhēng)議、刑事犯罪認(rèn)定障礙等各種司法問(wèn)題,這是民主法治國(guó)家不應(yīng)有之立法缺陷,故厘清礦產(chǎn)資源的法律概念是完善礦產(chǎn)資源立法,實(shí)現(xiàn)合理保護(hù)礦產(chǎn)資源目標(biāo)的首要任務(wù)。

礦產(chǎn)資源;礦業(yè)發(fā)展;工業(yè)標(biāo)準(zhǔn);采礦許可

2015年1月30日,新疆青河縣一牧民意外拾撿了一塊7.85公斤左右的狗頭金。該事件一經(jīng)報(bào)道,即引起了人們的高度關(guān)注,這塊狗頭金的歸屬成為了人們最關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題,許多專(zhuān)家、學(xué)者、業(yè)內(nèi)律師以及普通民眾紛紛對(duì)此發(fā)表看法,爭(zhēng)執(zhí)不下。無(wú)獨(dú)有偶,同年3月9日,澳大利亞一名掘進(jìn)者米克·布朗在維多利亞州撿了一塊價(jià)值13.5萬(wàn)澳元(約合人民幣65.1萬(wàn)元)的“狗頭金”,當(dāng)事人米克·布朗公開(kāi)表示希望以高價(jià)出售該金塊,而作為旁觀者的澳大利亞政府和國(guó)民,均未對(duì)該“狗頭金”的權(quán)屬提出疑問(wèn),并沒(méi)有出現(xiàn)像我國(guó)一樣的權(quán)屬爭(zhēng)奪論戰(zhàn)。

造成如此迥異差別的原因很簡(jiǎn)單,兩國(guó)判斷此類(lèi)事件的法律依據(jù)不同,所以在我國(guó)撿金會(huì)引起權(quán)屬爭(zhēng)議,“狗頭金”事件踢到了我國(guó)立法的短板。表面上,我國(guó)的礦產(chǎn)資源相關(guān)立法雖已頗具規(guī)模,但在細(xì)節(jié)上并不完善,一些基礎(chǔ)概念尚待完善。此處牽出的,就是對(duì)“礦產(chǎn)資源”法律概念的界定問(wèn)題。此事最終由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)給出意見(jiàn)才定紛止?fàn)?但政府意見(jiàn)并不具備普遍約束力,要徹底避免此類(lèi)爭(zhēng)議再度發(fā)生,立法規(guī)定要及時(shí)到位。

一、礦產(chǎn)資源相關(guān)法律淵源概述

1.礦產(chǎn)資源法律體系形成過(guò)程。我國(guó)礦產(chǎn)資源立法總體上呈起步晚、發(fā)展慢趨勢(shì)。建國(guó)初期,全國(guó)上下百?gòu)U待興,規(guī)范礦業(yè)市場(chǎng)的法律幾乎處于空白狀態(tài)。1950年,當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了第一部規(guī)范礦產(chǎn)資源管理的行政條例——《礦產(chǎn)暫行條例》,該條例暫行了15年;而后《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》出臺(tái),取代《礦產(chǎn)暫行條例》;時(shí)至1978年,現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的制定準(zhǔn)備工作才正式啟動(dòng);1981年,完成了《礦產(chǎn)資源法(草案)》第5稿;1985年,全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)主要對(duì)《礦產(chǎn)資源法(草案)》第13稿進(jìn)行論證、修改[1]64;1986年10月1日,現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》正式施行。在礦產(chǎn)資源法律頒布的同時(shí),國(guó)務(wù)院還陸續(xù)出臺(tái)了許多法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)范礦產(chǎn)資源的管理①。受?chē)?guó)內(nèi)外礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響,1996年的《礦產(chǎn)資源法》也順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展做出過(guò)重大修改[2]7-11②。

2.立法中“礦產(chǎn)資源”的界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,《礦產(chǎn)資源法》也規(guī)定了礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,由國(guó)務(wù)院代為行使所有權(quán),但對(duì)礦產(chǎn)資源的概念均未做出具體說(shuō)明;只有《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定:“所謂礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的,具有利用價(jià)值的,呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源”。該表述也只是抽象介紹了礦產(chǎn)資源的自然屬性,缺乏法律規(guī)定應(yīng)有的實(shí)踐指導(dǎo)性。相比之下,通說(shuō)的學(xué)理解釋更為科學(xué)合理“礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的、賦存于地殼中的各種形態(tài)的礦物的聚集物,在目前或可見(jiàn)的未來(lái)可加以開(kāi)發(fā)利用的、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源,包括潛在的、已發(fā)現(xiàn)和未發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源;也包含了能源和非能源礦產(chǎn)。”[3]

“概念是解決法律問(wèn)題所必需和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題?！盵4]486所以概念的確定是立法規(guī)則建立的基礎(chǔ),但一直以來(lái),我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的立法規(guī)定一直處于模糊狀態(tài)。其中緣由,或是立法者認(rèn)為該概念能普遍為社會(huì)大眾所理解,不需解釋;亦或是受立法技術(shù)限制,不能準(zhǔn)確的給出周全的界定,索性避開(kāi)不多糾纏;還有可能是立法之初,我國(guó)礦業(yè)權(quán)的取得門(mén)檻低,資源的獲取程序并不復(fù)雜,也無(wú)需繳納稅費(fèi),如此情境之下,限定礦產(chǎn)資源的概念也缺乏實(shí)際意義,所以忽視了對(duì)礦產(chǎn)資源概念的界定問(wèn)題,擱置至今。

社會(huì)發(fā)展至今,我國(guó)的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化,產(chǎn)業(yè)格局和發(fā)展思路也與發(fā)展初期截然不同。且隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出,礦產(chǎn)資源的規(guī)范化管理成為了維護(hù)國(guó)家發(fā)展的重要保障,所以作為基礎(chǔ)概念的礦產(chǎn)資源必然要得到清晰的立法界定才行。“狗頭金”事件引發(fā)的權(quán)屬爭(zhēng)議,成為了為礦產(chǎn)資源正名的導(dǎo)火索,這是時(shí)代進(jìn)步所必然要面對(duì)的問(wèn)題,法律概念的界定要與時(shí)俱進(jìn),緊跟發(fā)展的步伐,才能更好的服務(wù)于社會(huì)。

二、現(xiàn)行“礦產(chǎn)資源”概念定位缺陷分析

1.理論上直接引用自然科學(xué)的概念作為法律內(nèi)涵。自然科學(xué)將礦產(chǎn)資源界定為:“礦產(chǎn)資源是指經(jīng)過(guò)地質(zhì)成礦作用,使埋藏于地下或出露于地表、并具有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的礦物或有用元素的含量達(dá)到具有工業(yè)利用價(jià)值的集合體。”[5]立法中的礦產(chǎn)資源概念與此基本保持一致③。

不做處理的直接引用自然科學(xué)概念來(lái)作為立法概念,不僅形式上缺乏合理性,實(shí)質(zhì)上也不合適宜。自然概念應(yīng)是適用于自然社會(huì)的,而法律概念則是依法治國(guó)的法治社會(huì)的產(chǎn)物,自然社會(huì)與法律社會(huì)是兩種不同的社會(huì)發(fā)展體,二者之間存在諸多異處: (1)適用對(duì)象不同。自然科學(xué)中的礦產(chǎn)資源是在全世界范圍內(nèi)均有普適性的理論知識(shí);法律規(guī)定中的礦產(chǎn)資源是列入一國(guó)礦業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)秩序的有價(jià)值的物,該概念用以判斷是否涉及礦產(chǎn)行業(yè),有一定的國(guó)別性和行業(yè)專(zhuān)業(yè)性。(2)制定主體不同。自然科學(xué)的概念是由具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的科學(xué)家通過(guò)科學(xué)實(shí)驗(yàn),理論論證得出,其采用的是客觀的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)理論維度,考慮的是礦產(chǎn)資源的自然屬性;而法律層面的概念是由立法部門(mén)聯(lián)合專(zhuān)門(mén)的礦產(chǎn)資源研究專(zhuān)家、法學(xué)專(zhuān)家結(jié)合一國(guó)國(guó)情、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)共同擬定的法律專(zhuān)業(yè)概念,必須周全考慮到礦產(chǎn)資源的自然屬性和社會(huì)屬性。(3)價(jià)值追求不同。自然科學(xué)追求的是實(shí)事求是的理論性?xún)r(jià)值,在是非的判別上做出標(biāo)度劃分,并不會(huì)對(duì)社會(huì)造成實(shí)質(zhì)性的影響;而法律上的界定會(huì)影響規(guī)則設(shè)定的界限,是違法與合法的標(biāo)度,能夠規(guī)范社會(huì)主體的行為,保護(hù)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和利用,對(duì)社會(huì)主體有直接的約束力。

用于科學(xué)研究的理論概念顯然不能直接用來(lái)指導(dǎo)社會(huì)法治的實(shí)踐,但其對(duì)法律概念界定的重大影響是不容忽視的。法律意義上的礦產(chǎn)資源必是建立在自然科學(xué)意義上的,二者呈包容關(guān)系。法律層面上的礦產(chǎn)資源,除具備自然科學(xué)層面上的礦產(chǎn)資源屬性之外,還應(yīng)當(dāng)具備最基本的經(jīng)濟(jì)利益性,否則不存在劃分權(quán)屬爭(zhēng)議,無(wú)利用價(jià)值之物并不會(huì)引發(fā)混亂的爭(zhēng)奪,立法資源也不應(yīng)耗費(fèi)在不具價(jià)值的對(duì)象之上。我國(guó)在此處的立法就恰恰缺少了對(duì)經(jīng)濟(jì)性因素的考慮,所以有學(xué)者認(rèn)為“我國(guó)法律界定礦產(chǎn)資源時(shí)缺少考慮了一個(gè)重要的指標(biāo)——交換價(jià)值[6],其認(rèn)為礦產(chǎn)資源作為礦業(yè)權(quán)的主要作用對(duì)象,它是隨著科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要才成為法律調(diào)整的對(duì)象”[7],缺乏交換價(jià)值的物,除了在主權(quán)范圍內(nèi)可能具備特殊意義,將其列入法律范疇實(shí)屬無(wú)益。此外,地礦部將 “在將來(lái)的技術(shù)條件下”的自然資源也認(rèn)定為礦產(chǎn)資源的認(rèn)定理念,給認(rèn)定何謂礦產(chǎn)資源帶來(lái)了不確定性,因?yàn)檎l(shuí)也無(wú)法預(yù)知未來(lái)哪些會(huì)是沒(méi)有利用和開(kāi)發(fā)價(jià)值的。

筆者認(rèn)為,進(jìn)入法律規(guī)范的礦產(chǎn)資源,首先要具有一定儲(chǔ)藏規(guī)模,其次具有可進(jìn)行規(guī)模性開(kāi)發(fā)價(jià)值的資源集聚形態(tài),簡(jiǎn)言之,礦產(chǎn)資源是可探明并具有開(kāi)采可能的。尤其需要明確的是,礦產(chǎn)資源的界定并不是單純憑借該物質(zhì)的組成成分中包含礦物質(zhì),還要考慮含量、存在形態(tài)和分離可能性等諸多因素,正如狗頭金并不能因其質(zhì)地類(lèi)屬是黃金就認(rèn)定為屬黃金類(lèi)別的礦產(chǎn)資源。若遵循如此評(píng)價(jià)規(guī)則,那么,普天之下就莫非“礦產(chǎn)資源”了。

2.實(shí)踐當(dāng)中將礦產(chǎn)資源與礦物資源相混淆。礦物資源是由地質(zhì)作用形成的,具有相對(duì)固定的化學(xué)成分和確定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的天然單質(zhì)或化合物。從經(jīng)濟(jì)的角度評(píng)價(jià),礦物資源不屬于現(xiàn)實(shí)可利用的資源,需要通過(guò)改善開(kāi)采技術(shù),政策扶植以及其他條件的輔助才能轉(zhuǎn)化為有經(jīng)濟(jì)性的資源,實(shí)現(xiàn)礦物的礦產(chǎn)化;礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)理論上的概念,其以具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值為重要指標(biāo)?！敖?jīng)濟(jì)價(jià)值”是指任何事物對(duì)于人和社會(huì)在經(jīng)濟(jì)上的意義,經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的“商品價(jià)值”及其規(guī)律則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)必然形式。經(jīng)濟(jì)價(jià)值就是經(jīng)濟(jì)行為體從產(chǎn)品和服務(wù)中獲得利益的衡量。

無(wú)經(jīng)濟(jì)開(kāi)采價(jià)值的,屬礦物,而不是礦產(chǎn)。隨著社會(huì)科技的進(jìn)步和發(fā)展,許多礦物資源可以向礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化,礦物資源可以認(rèn)作是尚未“成熟”的礦產(chǎn)資源,嚴(yán)格意義上講,礦物資源還不是資源。二者所指對(duì)象是不同類(lèi)屬之物。但實(shí)踐當(dāng)中,礦物資源與礦產(chǎn)資源的區(qū)別卻沒(méi)有被社會(huì)普遍認(rèn)知,往往將二者混為一談。

所謂礦產(chǎn)資源者,其具備經(jīng)濟(jì)性外,還有一個(gè)重要的特征—— “可進(jìn)行規(guī)?；I(yè)開(kāi)采”。能稱(chēng)為礦產(chǎn)資源的,其礦物或有用組分含量應(yīng)當(dāng)達(dá)到工業(yè)利用的標(biāo)準(zhǔn)。礦物質(zhì)是遍布自然環(huán)境之中的,只有富集到一定程度,才能認(rèn)定為有開(kāi)采價(jià)值的礦產(chǎn)資源。工業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中,人們通過(guò)勘探來(lái)預(yù)測(cè)礦的含量,從而規(guī)劃礦區(qū),設(shè)置采礦權(quán)。礦產(chǎn)資源是可以利用科學(xué)探測(cè)手段,根據(jù)自然分布規(guī)律預(yù)測(cè)的,不是不可探知的?！肮奉^金”雖具有礦產(chǎn)資源的價(jià)值性和礦產(chǎn)化學(xué)屬性,但其形成的復(fù)雜性和發(fā)現(xiàn)的不可預(yù)知性,決定了其不屬于資源類(lèi)屬,因?yàn)橘Y源應(yīng)當(dāng)是可以人為探知并規(guī)模性發(fā)掘的有利用價(jià)值的物。

根據(jù)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐,如果對(duì)礦物資源和礦產(chǎn)資源不加區(qū)分的進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)格的國(guó)家管控,反而會(huì)束縛礦物資源朝著“資源化”方向發(fā)展的進(jìn)度。礦產(chǎn)資源需要得到保護(hù),礦物資源的開(kāi)發(fā)和利用同樣也需要得到制度化的規(guī)劃,但是二者不能混同的適用同一種規(guī)則,矯枉過(guò)正的后果往往導(dǎo)致適得其反。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì),無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的對(duì)象并不會(huì)吸引投資者的眼球,而開(kāi)采難度高的貧礦、尾礦、廢礦當(dāng)中又確實(shí)存在有用組分,棄置則是浪費(fèi),這些“消極資源”④成為了礦業(yè)開(kāi)采中的“雞肋”,如何規(guī)范還需相關(guān)立法和制度來(lái)完善。

三、礦產(chǎn)資源概念缺位的不利影響

1.民事權(quán)屬的爭(zhēng)議無(wú)法可依。典型如“狗頭金事件”,還有2012年的四川彭州烏木事件,法律的缺位是爭(zhēng)議產(chǎn)生的源頭,在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定之下,狗頭金是否屬于礦產(chǎn)資源不能直觀顯現(xiàn),經(jīng)過(guò)專(zhuān)家仔細(xì)甄別和各方論證才能勉強(qiáng)認(rèn)定其不屬于礦產(chǎn)資源,從而解除“官與民爭(zhēng)利”的尷尬境況。在講求效率的現(xiàn)代社會(huì),耗費(fèi)大量的時(shí)間和人力來(lái)論證一個(gè)小小的物權(quán)歸屬問(wèn)題只能限于個(gè)案。為了避免類(lèi)似“狗頭金”權(quán)屬爭(zhēng)議的問(wèn)題再度發(fā)生,必須盡快對(duì)礦產(chǎn)資源的概念做出明確的立法界定。

2.行政執(zhí)法的保護(hù)對(duì)象難以確定。我國(guó)主要以行政法規(guī)來(lái)管理礦產(chǎn)資源,所有相關(guān)規(guī)定都是以“礦產(chǎn)資源”為基礎(chǔ)設(shè)立。而當(dāng)基礎(chǔ)概念模糊不清時(shí),則整個(gè)礦業(yè)行政執(zhí)法所對(duì)應(yīng)的保護(hù)對(duì)象就是不確定的,執(zhí)法過(guò)程中還要先對(duì)行為發(fā)生對(duì)象進(jìn)行法律鑒定,這無(wú)疑會(huì)增加執(zhí)法難度、降低執(zhí)法效率。目前之所以司法實(shí)踐沒(méi)有意識(shí)到礦產(chǎn)資源概念缺陷的緊迫性,那是因?yàn)樵谖覈?guó)的政執(zhí)法慣例中,違法對(duì)象的辨別程序往往被省略,直接以常識(shí)判斷,無(wú)需論證,如此也就造成了我國(guó)礦業(yè)管理的行政執(zhí)法權(quán)過(guò)于龐大的現(xiàn)狀。

3.影響刑事定罪的標(biāo)準(zhǔn)的確定。我國(guó)刑法第343條規(guī)定的非法采礦罪是對(duì)礦產(chǎn)資源保護(hù)的最后手段,規(guī)范非經(jīng)法定程序許可的,未按照許可規(guī)定內(nèi)容開(kāi)采的嚴(yán)重犯罪行為。該條款保護(hù)的對(duì)象是“礦區(qū)”,但何謂礦區(qū),法律上沒(méi)有具體的解釋,根據(jù)現(xiàn)有礦業(yè)法規(guī)可知,礦區(qū)是建立在“礦產(chǎn)資源”概念之上的,直譯為“出產(chǎn)礦產(chǎn)資源的礦山領(lǐng)域”,且非法采礦罪規(guī)范的礦區(qū)還應(yīng)當(dāng)是國(guó)家設(shè)置了采礦許可的礦區(qū)。但在刑事司法實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)在查辦此類(lèi)案件時(shí),一般不考慮行為人實(shí)施所謂“非法采礦”的行為對(duì)象是否為行政許可范圍之內(nèi)的礦區(qū),只會(huì)以違法所得的礦產(chǎn)資源來(lái)倒推行為人是否有權(quán)獲得該礦產(chǎn)資源,至于其采礦權(quán)是否是“可取而不取”,或者是“不可取而未取”,筆者將目前技術(shù)之下能夠正常開(kāi)采的礦產(chǎn)資源稱(chēng)之為“積極礦產(chǎn)資源”,原因是其開(kāi)采的難度和利用的經(jīng)濟(jì)利益明顯;對(duì)于難開(kāi)采難利用,以目前開(kāi)采技術(shù)并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性開(kāi)采的礦產(chǎn)資源稱(chēng)為“消極礦產(chǎn)資源”。在所不問(wèn)。即便是行為人耗資巨大的從普通礦石中提煉了一定量的礦產(chǎn)資源的,也屬非法采礦,因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定了礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,所以任何未經(jīng)許可的獲取都是違法的,嚴(yán)重者還要以刑罰處罰。從這一角度看,我國(guó)的保護(hù)礦產(chǎn)資源的刑事法律并不符合立法的明確性原則,法無(wú)明文規(guī)定不為罪,不能簡(jiǎn)單以看似違法的結(jié)果來(lái)隨意追究行為人的刑事責(zé)任。

4.不利于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上依賴(lài)于采礦技術(shù)的革新,而技術(shù)的進(jìn)步不僅與一國(guó)現(xiàn)有的技術(shù)基礎(chǔ)相聯(lián)系,同時(shí)還受?chē)?guó)家的鼓勵(lì)政策和科技研究的影響,所以,一般提供開(kāi)明自由政策的國(guó)家,其科技的發(fā)展成果往往較保守國(guó)家更為顯著,如美國(guó)、日本。我國(guó)也早已意識(shí)到科技發(fā)展對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性,但該意識(shí)僅僅停留在淺顯的教育理念層面上,沒(méi)有提供有誘惑力的具體措施來(lái)鼓勵(lì)現(xiàn)實(shí)的技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)家應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬對(duì)礦業(yè)市場(chǎng)的法律規(guī)制,提供更為寬廣自由空間來(lái)鼓勵(lì)創(chuàng)新,繼而帶動(dòng)發(fā)展。

歸根結(jié)底,礦產(chǎn)資源概念模糊最直接的影響是法律規(guī)定邊界難以確定,挑戰(zhàn)的是法律的確定性,很大程度上也影響了法律在社會(huì)實(shí)踐中的執(zhí)行力;同時(shí)還間接的限制了礦業(yè)技術(shù)的自由發(fā)展空間,影響礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新,法律應(yīng)當(dāng)提供一個(gè)寬松的法治氛圍,而不是不留余地的將含“礦”之物一概納入不可觸碰的國(guó)家管理權(quán)之下。

四、礦產(chǎn)資源應(yīng)然概念定位之我見(jiàn)

1.價(jià)值立場(chǎng)分析。我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于發(fā)展中,發(fā)展依舊是要?jiǎng)?wù),而礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與利用是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。其概念的定位又必然?huì)影響實(shí)踐中的規(guī)范管理方式,所以如何界定礦產(chǎn)資源的法律概念,要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐來(lái)綜合考慮,以保護(hù)為基調(diào),兼顧鼓勵(lì)發(fā)展的價(jià)值理念,簡(jiǎn)言之就是“開(kāi)源節(jié)流”。

“開(kāi)源”即開(kāi)發(fā)新的可利用礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源全球分布不均,這決定了世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可僅僅依賴(lài)本國(guó)的礦產(chǎn)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。所以開(kāi)拓國(guó)外礦產(chǎn)資源市場(chǎng),取他國(guó)資源為己用是必要的資源集合方式。而爭(zhēng)奪全球資源的條件除了需要基本的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,更重要的是先進(jìn)的科技生產(chǎn)力。決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本源動(dòng)力是科技,所以先進(jìn)的科技是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。擁有全球頂端的開(kāi)采技術(shù)者,其搶占國(guó)際礦產(chǎn)資源市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是其他任何國(guó)家都不可匹敵的。從促進(jìn)創(chuàng)新的角度出發(fā),政府管理礦產(chǎn)資源的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是內(nèi)斂的,要適當(dāng)讓渡一部分權(quán)利給人民。具體可以通過(guò)限縮礦產(chǎn)資源法律概念來(lái)開(kāi)放部分不具規(guī)模的微小礦和不成規(guī)模的零星散礦點(diǎn),如當(dāng)前或者近三十年都難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模性開(kāi)采出的貧礦、尾礦、低品位礦等難以開(kāi)采的消極礦產(chǎn)資源,提供給風(fēng)險(xiǎn)投資者,或者致力于技術(shù)創(chuàng)新的科研團(tuán)隊(duì),為其提供寬松、便利的法律環(huán)境,鼓勵(lì)其研發(fā)新技術(shù)。“節(jié)流”是針對(duì)現(xiàn)已探明的,可直接開(kāi)采的“積極礦產(chǎn)資源”所實(shí)施的保護(hù)措施。國(guó)家礦產(chǎn)資源管理部門(mén)要嚴(yán)格監(jiān)管對(duì)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采活動(dòng),遵循可持續(xù)發(fā)展原則,防止過(guò)度開(kāi)采,破壞性開(kāi)采,對(duì)違反法律規(guī)定的違法犯罪行為要依法懲辦。

2.定性指標(biāo)的確定。在工業(yè)采礦實(shí)踐中,有規(guī)定的礦產(chǎn)工業(yè)指標(biāo)。礦床工業(yè)指標(biāo)主要是圈定礦體和估算資源儲(chǔ)量的依據(jù)是保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源的重要杠桿,是礦業(yè)權(quán)價(jià)值及依法流轉(zhuǎn)的基石,用來(lái)衡量該礦區(qū)是否能夠投入工業(yè)開(kāi)采。以邊界品位來(lái)作為區(qū)分礦石與廢石(或稱(chēng)巖石)的分界標(biāo)準(zhǔn),礦床中高于邊界品位的塊段為礦石,低于邊界品位的塊段為廢石。而實(shí)際上廢石并不指代其中的“有用組分”。有用組分是指在目前的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件下,礦產(chǎn)中可以被工業(yè)利用的成分。它是評(píng)定礦產(chǎn)質(zhì)量的主要標(biāo)志之一。按其含量和工業(yè)意義,可分為主要有用組分和伴生有用組分。含量為零,只是含量偏低,以現(xiàn)有技術(shù)開(kāi)采的,投入成本高于收益,故往往不作為開(kāi)采對(duì)象。由此觀之,并不是所有理論上的礦產(chǎn)資源都能被現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)手段獲取,從而當(dāng)作資源利用。所以,礦產(chǎn)資源的法律概念應(yīng)當(dāng)結(jié)合工業(yè)采礦實(shí)踐,原則上應(yīng)當(dāng)小于自然科學(xué)中的概念。在界定礦產(chǎn)資源的法律概念時(shí),應(yīng)當(dāng)將實(shí)踐中采集礦產(chǎn)資源的指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系,不能或者難以利用的非資源型礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)排除在外。具體指標(biāo)的確立,可以當(dāng)前的最低工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為界限,高于最低工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的礦區(qū)所產(chǎn)礦產(chǎn)資源認(rèn)定為法律意義上的礦產(chǎn)資源,該區(qū)域即為礦區(qū);低于最低工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的,不劃歸為礦區(qū),其中蘊(yùn)含的礦產(chǎn)資源為“消極礦產(chǎn)資源”,申請(qǐng)開(kāi)采者不需進(jìn)行采礦許可審批程序、繳納相關(guān)稅費(fèi)我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策體系主要包括:礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦區(qū)使用費(fèi)等,只要提供相關(guān)的技術(shù)資質(zhì)證明和開(kāi)采計(jì)劃方案,經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)即可。

3.法律文本表述。關(guān)于法律條文該如何描述礦產(chǎn)資源,筆者建議采取概念加除外的列舉形式:礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的,具有利用價(jià)值的,呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。以現(xiàn)有技術(shù)手段,或者在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間范圍內(nèi),不具備規(guī)模性開(kāi)采的低品位礦、尾礦、極貧礦,罕見(jiàn)礦物質(zhì)等不列入本法所指礦產(chǎn)資源的規(guī)范之列。

礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,即全民所有,將民眾的資源放歸民眾也是權(quán)利的正常回歸,并沒(méi)有違反憲法的基本規(guī)定。但是由于礦產(chǎn)資源不僅是利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源性物質(zhì),又是可能造成環(huán)境污染的危險(xiǎn)物質(zhì),所以在放歸權(quán)力的同時(shí),國(guó)家還應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)監(jiān)督管理的義務(wù),避免違規(guī)的開(kāi)采造成環(huán)境破壞。

礦產(chǎn)資源法律概念界定雖然是立法事務(wù),但其給社會(huì)的影響不僅關(guān)乎民事活動(dòng)、行政管理、刑事責(zé)任等法律關(guān)系,同時(shí)還能影響礦業(yè)科技發(fā)展、社會(huì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè),乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,所以立法機(jī)關(guān)必須將其提到應(yīng)有的高度來(lái)予以重視。

【注釋】

①查過(guò)北大法寶檢測(cè),關(guān)于礦產(chǎn)資源的法律規(guī)章以及司法解釋等,現(xiàn)行有效的一共273篇,尚未生效的1篇,失效的20篇。其中法律4篇,行政法規(guī)20篇,司法解釋2篇,部門(mén)規(guī)章243篇,行業(yè)規(guī)定4篇。

②此次修改共涉及到15款條文,同時(shí)增加3條新條文。修改的主要內(nèi)容是:由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán),肯定了探礦權(quán)、采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性以及有償轉(zhuǎn)讓制度,完善了礦權(quán)審批管理基本制度,明確了多種經(jīng)濟(jì)成分并存制度,增加了有利于礦業(yè)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放的條款。

③根據(jù)1992年,河北省地質(zhì)礦產(chǎn)局就《礦產(chǎn)資源法》第五條中的礦產(chǎn)資源之概念界定向當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)部(現(xiàn)國(guó)土資源部)專(zhuān)門(mén)發(fā)文請(qǐng)示。地質(zhì)礦產(chǎn)部給出的回復(fù)是:“我們理解《礦產(chǎn)資源法》第五條中“礦產(chǎn)資源”的含義與自然科學(xué)中“礦產(chǎn)資源”的含義基本一致,即礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成,在當(dāng)前和將來(lái)的技術(shù)條件下,具有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值,呈固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)的自然資源。礦產(chǎn)資源經(jīng)過(guò)采掘或采選后,脫離自然賦存狀態(tài)的產(chǎn)品為礦產(chǎn)品。這樣的產(chǎn)品為征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的對(duì)象?！?/p>

④ 行政許可取得的前提是國(guó)家設(shè)置了該許可項(xiàng)目,當(dāng)國(guó)家未設(shè)置該許可項(xiàng)目時(shí),任何主體都無(wú)從獲得該項(xiàng)目的行政許可,同理,對(duì)于非礦區(qū)上的采礦權(quán),國(guó)家沒(méi)有設(shè)置,任何主體也不能獲得非礦區(qū)上的采礦權(quán),比如當(dāng)前的尾礦、低品位礦、廢礦區(qū)等。

[1]傅英.中國(guó)礦業(yè)法制史[M].北京:中國(guó)大地出版社,2001.

[2]傅鳴珂.新礦產(chǎn)資源法修改的要義和內(nèi)涵[J].中國(guó)礦業(yè),1997(1).

[3]宋瑞祥.中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告[M?.北京:地質(zhì)出版社,1997.

[4]博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái),譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1999.

[5]引自《百度百科》http://baike.baidu.com.

[6]項(xiàng)波,陶知翔.礦業(yè)權(quán)概念之思考[J].江西理工大學(xué)學(xué)報(bào),2006.

[7]朱迪·麗絲.自然資源:分配、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策[M].蔡運(yùn)龍,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2002.

Definition of Mineral Resources in Terms of Legal Concept——The Consideration Triggered by the Dispute Initiation from the Ownership of"Nugget"

LI Xianchun,DENG Yiqing
(School of Humanity and Law,Jiangxi University of Science and technology,Ganzhou 314000,China)

Mineral resources are the important material bases for promoting industrial development,and the development of human civilization is closely related to the level of utilization of mineral resources.Coupled with its non-renewableness,China 's legislature has set up a strict protection system to protect mineral resources.The boundary line of the protection system should be clear and reasonable.So as the protected object of mineral resource laws--"mineral resources",its concept must be clearly distinct in law.But in China's current legislation,there are no proper interpretation of the concept,thereby causing a dispute about the ownership of mineral resources,difficulty in identifying criminal offenses or other offenses.This is a legislative defect which should not arise from a democratic legal country.Therefore,clarifying the legal concept of mineral resources is the primary task of improving legislation on mineral rights and realizing the goal of protection of mineral resources.

mineral resources;mining development;industry standard;mining license

D912.6

A

1009-4326(2015)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.06.015

(責(zé)任編輯 潘 京)

2015-07-26

李賢春(1969-),男,江西贛州人,江西理工大學(xué)文法學(xué)院教研室副教授。研究方向:中國(guó)刑法。