環(huán)境風(fēng)險項目的決策機(jī)制——從漳州古雷PX項目談起

秦天寶 王镥權(quán)

2015年4月6日，福建省漳州市古雷騰龍芳烴PX項目開工不到兩年再次發(fā)生爆炸，引起了社會各界對PX等環(huán)境風(fēng)險項目決策機(jī)制問題的強(qiáng)烈關(guān)注。反思漳州古雷PX工廠爆炸事件，從源頭上看，很大程度上歸因于我國當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險項目決策機(jī)制的不完善。因此，分析并研究環(huán)境風(fēng)險項目的決策機(jī)制，找出并解決我國當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險項目決策機(jī)制存在的問題，才能從根本上杜絕此類事件的再次發(fā)生。

環(huán)境風(fēng)險項目決策基本模式分析

“環(huán)境風(fēng)險”是指因人類的開發(fā)、生產(chǎn)活動而導(dǎo)致的突發(fā)性事故、環(huán)境污染或生態(tài)破壞的可能性。環(huán)境風(fēng)險有三個主要特征：科技性、不確定性和危害性。自古以來，風(fēng)險就時刻伴隨著人類社會的發(fā)展。但是，與傳統(tǒng)風(fēng)險不同，人類當(dāng)前所處“風(fēng)險社會”的風(fēng)險與科技的發(fā)展密切相關(guān)，是現(xiàn)代化的副產(chǎn)物。隨著與現(xiàn)代科技相伴而生的環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)等風(fēng)險的不斷增多，風(fēng)險決策已經(jīng)成為全社會共同關(guān)注的焦點。政府在進(jìn)行一項風(fēng)險決策時，需要依賴一定的決策機(jī)制或模式。當(dāng)前主要有兩種不同的風(fēng)險決策模式：第一種是專家模式，主要依據(jù)科學(xué)結(jié)論作出風(fēng)險決策；第二種是民主模式，主要依據(jù)民主程序?qū)︼L(fēng)險作出價值決策。

1.專家模式

根據(jù)行政法的普遍原理，行政機(jī)關(guān)風(fēng)險決策行為的合法性來自于代表民意的立法機(jī)關(guān)的指令。但現(xiàn)代社會的環(huán)境風(fēng)險有顯著的科技性和不確定性，立法機(jī)關(guān)不可能制定詳細(xì)的、嚴(yán)密的法律規(guī)范為行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險決策行為提供依據(jù)。它只能通過立法對行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險決策行為進(jìn)行寬泛的授權(quán)，具體的環(huán)境風(fēng)險決策則交由行政機(jī)關(guān)自由裁量。由于環(huán)境風(fēng)險的專業(yè)性和技術(shù)性，行政機(jī)關(guān)通常將復(fù)雜的風(fēng)險決策事務(wù)交由受過專業(yè)訓(xùn)練的、有豐富科技知識的專家處理，進(jìn)而形成風(fēng)險決策的專家模式。

專家模式主張專家的知識是風(fēng)險決策的根基，良好的風(fēng)險規(guī)制應(yīng)當(dāng)最大限度地運(yùn)用科學(xué)和專業(yè)的方法決策。其認(rèn)為，風(fēng)險是客觀的，風(fēng)險預(yù)防是一個科學(xué)概念，是一個事實問題，與價值無涉。因此，政府應(yīng)當(dāng)確保風(fēng)險決策盡可能客觀，政府的技術(shù)和管理人員也應(yīng)當(dāng)是專門領(lǐng)域的專家。在專家眼中，對于風(fēng)險的認(rèn)識雖然存在大量的不確定性，但這并不是不可逾越的，而是完全可以用科學(xué)方法作出客觀判斷的；同時，有關(guān)價值的衡量選擇也是必須的，但那應(yīng)當(dāng)是在對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行客觀評估之后，由專家作出抉擇。為此，科學(xué)知識應(yīng)當(dāng)在法律的制定、具體項目的審批，甚至法院的司法審查中扮演重要的角色，而專家論證應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政治、政策甚至法律的制定過程以保持其獨(dú)立完整性。

簡言之，該模式有以下主要立場：第一，普通民眾對風(fēng)險的判斷是不理性的，而技術(shù)專家更值得信賴。第二，技術(shù)和行政管理專家能夠比公眾更加有效地決定如何使用有限的資源，從而整體上降低環(huán)境項目的風(fēng)險。第三，過度依賴民主程序，會使決策很難擺脫各種利益群體的影響。

2.民主模式

當(dāng)立法機(jī)關(guān)不能給行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險決策行為提供充分的合法性資源時，另一種選擇就是將公眾引入風(fēng)險決策的過程中來，通過公眾參與增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)風(fēng)險決策的合法性。相對專家模式而言，民主模式就是將公眾的價值偏好融入風(fēng)險的決策過程，政府與公眾對公共事務(wù)共同進(jìn)行討論、協(xié)商并最終解決風(fēng)險決策問題。

民主模式根植于當(dāng)今風(fēng)險社會科學(xué)理性與社會理性的斷裂。一方面，面對現(xiàn)代文明的風(fēng)險，專家的認(rèn)識和公眾的認(rèn)識往往大相徑庭，民眾的擔(dān)憂與專家關(guān)注的焦點往往不同。另一方面，在風(fēng)險社會里，風(fēng)險不完全是客觀的，其中包含了倫理與價值判斷，環(huán)境風(fēng)險不再是一個簡單的科學(xué)事實。從本質(zhì)上而言，一定的社會文化背景決定了生活于該社會中的人是如何認(rèn)識風(fēng)險的，有關(guān)風(fēng)險的決策實際上是一個社會選擇何種生活方式的決策。因此，政府在風(fēng)險決策過程中，應(yīng)當(dāng)是通過更加民主的方式來預(yù)防風(fēng)險。通過公眾參與，增強(qiáng)公民的自治能力，消除公眾的疑慮，并建立政府與公眾的相互信任。為此，國家應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險決策過程中的公眾參與程度，從而保證由特定風(fēng)險引發(fā)的價值爭論被詳細(xì)地討論，并由社會共同體作出價值選擇。

簡言之，該模式有以下主要觀點：第一，科學(xué)技術(shù)本身具有很大的局限性，無法作為風(fēng)險決策的唯一基礎(chǔ)。第二，只強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險的科技性，必然導(dǎo)致過度依賴技術(shù)和行政管理專家，這本身就具有很大的風(fēng)險，公共決策容易被科學(xué)技術(shù)或者專家的利益“綁架”。第三，風(fēng)險預(yù)防的各個階段均涉及價值判斷，任何人都不可能做到價值無涉，因此需要通過民主程序來決定，這是環(huán)境風(fēng)險決策合法性的唯一來源。

3.兩種模式的比較和選擇

可以看到，前述兩種模式雖然相互對立，但都抓到了環(huán)境風(fēng)險決策中的關(guān)鍵問題。對兩種模式進(jìn)行比較和分析，有利于在現(xiàn)實的風(fēng)險決策中對兩種模式做出選擇性的應(yīng)用。首先，兩種模式的理論根基不同。專家模式從科學(xué)的維度出發(fā)，認(rèn)為風(fēng)險決策是一個徹頭徹尾的科學(xué)問題，因此強(qiáng)調(diào)專家的觀點；民主模式從政治的維度出發(fā)，認(rèn)為風(fēng)險決策是一個有關(guān)價值選擇的政治問題，因此注重民主程序。其次，從風(fēng)險預(yù)防的三個階段（風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通和風(fēng)險決策）來看，專家模式特別注重風(fēng)險評估階段的專家論證；民主模式則注重風(fēng)險溝通階段的公眾參與。最后，從環(huán)境風(fēng)險的本質(zhì)特征來看，專家模式抓住了環(huán)境風(fēng)險的科技性特征，因此強(qiáng)調(diào)科學(xué)結(jié)論；民主模式抓住了環(huán)境風(fēng)險的不確定性，因此強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商。

由此觀之，兩種模式都有其存在的道理和應(yīng)用價值。實際上，在現(xiàn)實的案例中，風(fēng)險決策也不可能只考慮科學(xué)或者只考慮公眾的意見。一方面，如果風(fēng)險決策只考慮科學(xué)因素，它顯然無法獲得合法性的基礎(chǔ)，因為在民主國家，所有對社會有重大影響的行動都應(yīng)當(dāng)在公眾合意的基礎(chǔ)上進(jìn)行；另一方面，如果只考慮民主，風(fēng)險決策顯然也無法進(jìn)行，因為難以決定誰可以參與到?jīng)Q策中來，也難以決定哪種觀點最符合客觀事實并最終會被采納。因此，健全的風(fēng)險決策機(jī)制只可能是兩者的綜合。也就是說，在風(fēng)險評估階段，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的專家論證，注重科學(xué)結(jié)論；在風(fēng)險溝通階段應(yīng)當(dāng)采用民主程序，引入公眾參與，進(jìn)行充分的對話和辯論；在最終風(fēng)險決策階段由行政部門根據(jù)專家和公眾的不同意見作出決定，并對此承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。這種綜合模式可以稱為審議式民主模式或協(xié)商式民主模式，這也是當(dāng)前世界上主流的環(huán)境風(fēng)險項目決策機(jī)制。

漳州古雷PX項目決策過程分析

1.漳州古雷PX項目建設(shè)歷程

漳州古雷PX項目從計劃到試投產(chǎn)前后經(jīng)歷了六年時間，可謂一波三折。該項目原計劃在廈門審批建設(shè)，但在2007年3月到12月期間，經(jīng)歷了多次專家和公眾的強(qiáng)烈反對。反對過程主要有：105名專家聯(lián)署提案建議遷址；5000多名廈門市民集體“散步”反對項目建設(shè)；廈門網(wǎng)“環(huán)評報告網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動”投票平臺上反對票占絕對優(yōu)勢；廈門市政府座談會上絕大多數(shù)市民提出反對意見；等等。最終，政府決定PX項目由廈門遷往漳州古雷半島興建。

2009年1月，環(huán)保部常務(wù)會議原則通過漳州PX項目，2009年5月正式動工。2013年1月，該項目因原料調(diào)整項目環(huán)評未通過批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)，被環(huán)保部責(zé)令停止建設(shè)，并罰款20萬元。2013年2月，《原料調(diào)整項目變更環(huán)境影響報告書》通過專家審查。2013年6月，漳州PX項目試投產(chǎn)。2013年7月30日，該項目發(fā)生爆炸。2014年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于福建漳州古雷石化基地總體發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，2014年5月環(huán)保部致函發(fā)改委，因該基地規(guī)劃環(huán)評工作“尚未完成”，建議其撤銷對古雷石化基地總體發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)，并稱其“審批行為違反《環(huán)境影響評價法》”。此后，古雷石化基地的規(guī)劃環(huán)評按照環(huán)保部的要求修改完善，但國家發(fā)改委并未撤銷該規(guī)劃。之后不到一年，漳州PX項目再次發(fā)生爆炸。

2.漳州古雷PX項目決策過程存在的問題

從漳州古雷PX項目的來龍去脈可以看到，其先后經(jīng)歷了廈門階段和漳州階段。結(jié)合上文對環(huán)境風(fēng)險項目決策模式的分析，反觀漳州古雷PX項目，不難發(fā)現(xiàn)，在廈門階段，該項目采用了相對民主的決策模式，進(jìn)行了比較充分的風(fēng)險溝通和公眾參與，經(jīng)過一系列的專家提案、網(wǎng)絡(luò)投票和座談會，最終放棄了在廈門興建PX項目。但在漳州階段，專家和公眾的觀點都沒有得到彰顯，該項目的開工和審批過程也出現(xiàn)了多次違法行為?？偟膩碚f，該項目在決策過程中存在如下問題：

（1）項目開工和投產(chǎn)違反法定程序

《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評價法》均規(guī)定，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項目，不得組織實施和開工建設(shè)。漳州古雷PX項目在環(huán)境影響評價尚未經(jīng)過批準(zhǔn)時，即擅自開工建設(shè)，因此受到了環(huán)保部的行政處罰。之后，《環(huán)境影響報告書》才通過專家審查，雖然之后該項目也得到了發(fā)改委的“發(fā)展規(guī)劃批復(fù)”，但因其環(huán)評未通過環(huán)保部門的審查，擅自開工實施的行為再次違反了《環(huán)保法》等法律的相關(guān)規(guī)定。從中可以看到，上到國家部委下到地方政府都依然看重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而輕視環(huán)境保護(hù)，甚至為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)不惜違反法律規(guī)定。

（2）風(fēng)險溝通不足

風(fēng)險溝通是風(fēng)險管理者以及其他相關(guān)各方為了更好地理解風(fēng)險及相關(guān)問題并進(jìn)行決策，就風(fēng)險及相關(guān)評估相互交流以期達(dá)成共識的過程。漳州古雷PX項目從選址、論證到投入生產(chǎn)，未見到其進(jìn)行充分的風(fēng)險溝通，自始至終僅有2013年3月進(jìn)行了短暫的環(huán)評公示。信息公示或公開當(dāng)然是風(fēng)險溝通的應(yīng)有之意，但風(fēng)險溝通不等于信息公開，信息公開不代表就此消除了公眾對項目風(fēng)險的疑慮。風(fēng)險溝通至少需要風(fēng)險評估者、風(fēng)險管理者和普通公眾三大群體進(jìn)行充分的信息交流和討論，不同的觀點應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值谋磉_(dá)。該項目的決策過程，專家和公眾的觀點被嚴(yán)重忽略，專家、公眾和政府之間缺乏有效的溝通。

（3）公眾參與的缺失

公眾參與是環(huán)境法的一項基本原則，是指在環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用過程中，公民有權(quán)參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法等與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動。公眾參與一方面為風(fēng)險項目的決策提供了合法性的來源，另一方面也最大限度的消除了公眾對風(fēng)險項目的疑慮。在風(fēng)險項目決策中，公眾參與的方式有許多，包括咨詢會、聽證會、公眾調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等。但是漳州古雷PX項目從選址開始至今未有充分的公眾參與。推其原因，是在廈門選址的過程中，由于較充分的公眾參與導(dǎo)致項目被否定，因此在漳州項目中行政力量強(qiáng)力介入，企圖避開公眾參與，以期該項目能夠順利開工投產(chǎn)。

完善我國環(huán)境風(fēng)險項目決策機(jī)制

漳州古雷PX項目的決策過程極具代表性，從中可以看到我國當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險項目決策機(jī)制普遍存在的問題。首先，公共決策過程有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；其次，公共決策過程信息交流不充分；再次，決策過程缺乏公眾參與。總的來說，我國當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險決策機(jī)制沒有有效地區(qū)分科學(xué)事實與民主價值，沒有充分結(jié)合專家模式和民主模式，沒有發(fā)揮出專家和公眾應(yīng)有的功效，只是一味地由行政機(jī)關(guān)單方面作出決策。因此，我國亟需建立專家論證、公眾參與和政府決定相結(jié)合的審議式民主式的環(huán)境風(fēng)險決策機(jī)制。具體來說，可以從以下幾個方面完善：

1.嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)

盡管我國目前尚未有環(huán)境風(fēng)險決策領(lǐng)域的專門法律，但涉及環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的法律卻已形成了龐大的體系。據(jù)統(tǒng)計，我國當(dāng)前至少有《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》等22部法律將日常管理工作中的風(fēng)險預(yù)防作為其規(guī)范的主要內(nèi)容之一。另外，還有多部法律雖然不以風(fēng)險預(yù)防為主要內(nèi)容，但也涉及了日常風(fēng)險規(guī)制的內(nèi)容。對于已有的法律規(guī)定，各方主體必須嚴(yán)格遵守，做到有法必依、違法必究。環(huán)境風(fēng)險項目的決策過程必須依照法定程序，政府和企業(yè)違反法定程序進(jìn)行審批和投產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任，對知法犯法、執(zhí)法犯法的人員應(yīng)當(dāng)加大處罰力度。前述漳州古雷PX項目的審批和投產(chǎn)過程，政府和企業(yè)均有違法行為，如若當(dāng)初能夠嚴(yán)守法定程序，接受環(huán)保部門的環(huán)評審查，相信爆炸事件一定能夠避免。

2.完善風(fēng)險溝通機(jī)制

完善的風(fēng)險溝通機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)做到四點：信息充分公開、過程充分開放、充分進(jìn)行辯論和反思、對自身行為負(fù)責(zé)。與漳州PX項目當(dāng)初的情形相似，許多風(fēng)險項目決策中面臨的難題是公眾擔(dān)心項目的環(huán)境風(fēng)險，政府和企業(yè)則極力想證其安全，此時專家的意見就顯得格外重要。由于專家掌握有大量的知識，在溝通中往往會表現(xiàn)出一種科學(xué)“自負(fù)”，但溝通的過程不是一個簡單“科普”的過程，而是一個專家、公眾和政府三方多向交流、傾聽和學(xué)習(xí)的過程。一方面，要恰當(dāng)發(fā)揮專家的優(yōu)勢，既不能過度依賴專家的意見，也不能忽略專家完全由公眾說了算。另一方面，要保障公眾的知情權(quán)，因為知情是公眾參與風(fēng)險溝通的基礎(chǔ)，相對于政府和專家，公眾在風(fēng)險信息的獲取方面處于十分弱勢的地位。

3.全面融入公眾參與

公眾參與應(yīng)當(dāng)融入到風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通和風(fēng)險決策的全過程。風(fēng)險評估雖然科技性強(qiáng)，主要由風(fēng)險評估專家主導(dǎo)，但是評估階段如果公眾能夠適當(dāng)參與，將極大地消除公眾對該項目環(huán)境風(fēng)險的憂慮，有利于進(jìn)一步的風(fēng)險溝通和決策。風(fēng)險溝通階段公眾是主要的溝通對象，公眾充分參與可以平衡專家的觀點，可以監(jiān)督政府和專家的決策行為，可以支持或改進(jìn)風(fēng)險項目的規(guī)劃，同時也有利于分擔(dān)日后可能出現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任。我國現(xiàn)階段的風(fēng)險項目決策多由政府單方面作出，公眾意見長期得不到采納，正如漳州PX項目的決策過程，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)力介入，決定將項目由廈門遷往漳州古雷半島。因此，我國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)公眾參與，由政府引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境風(fēng)險項目的決策，豐富和完善公眾參與的形式，使公眾參與成為環(huán)境風(fēng)險項目決策的新常態(tài)。