亞裔美國人故土利益游說對中國的影響分析

潘亞玲

(復旦大學 美國研究中心，上海 200433)

隨著族裔游說在美國政治生活中的重要性不斷上升，亞裔美國人的故土利益游說——即為其故土或移出地的利益而開展的政治游說，也愈發(fā)積極并可能產生重大的影響，特別是對中國與美國及周邊地區(qū)的關系而言。本文旨在探討日益發(fā)展的亞裔故土利益游說，特別是其天然不足及其對中國的可能影響。本文認為，由于故土利益游說普遍面臨的愛國主義兩難，亞裔內部多樣性及由此而來的政治不團結，再加上亞裔各次族裔故土間關系的復雜性，使得亞裔的故土利益游說更多相互競爭而非團結一致。依據(jù)亞裔次族裔團體相互間及其故土間的關系，可識別出三種類型的亞裔故土利益游說，即完全對抗型、部分對抗型和非對抗型游說。不同類型的亞裔故土利益游說對中國有著不同的影響:完全對抗型游說往往反映中國與周邊地區(qū)利益的零和博弈，部分對抗型游說更多是中國周邊地緣政治在美國政治中的映射，非對抗型游說則更能體現(xiàn)和貫徹美國的國家利益。展望未來，在美國日益“正?；?、中國快速崛起的背景下，亞裔故土利益游說對中國戰(zhàn)略利益的影響可能會持續(xù)上升，尤其是消極影響將會極大凸顯，這要求中國未雨綢繆地思考開發(fā)利用亞裔游說和更大的利益集團游說的統(tǒng)合性戰(zhàn)略，為推動中美新型大國關系的建構創(chuàng)造更為有利的社會環(huán)境。

一、亞裔故土利益游說的發(fā)展與局限

總體而言，亞裔美國人的故土利益游說發(fā)展較為緩慢。過去幾十年里，亞裔美國人無論是在政治、經濟、教育還是社會等方面都取得了長足進步，亞裔美國人“隨處可見且富有，但卻聽不到聲音”。“作為一個族裔選舉團體而言，今天，沒有一個亞裔美國人團體在外交政策討論中能夠發(fā)揮重要作用。”在美國國內的政治游說特別是族裔游說快速發(fā)展的今天，緣何亞裔故土利益游說并未實現(xiàn)重大突破?既有的研究提供了很多種有關亞裔美國人政治參與“赤字”的解釋，如:文化缺失，即源于儒家和道家思想的政治參與熱情不高;由于缺乏技能和時間而來的資源限制;因缺乏政治認同、利益和功效導致的心理抵制;對來自故土的可能迫害和阻礙的恐懼;基于族裔團體的偏見和對非白人移民的歧視等美國國內的種族障礙;公民社會和投票預登記要求、不公正的選區(qū)劃分、純英語選舉等制度性障礙;以及缺乏來自主流政黨、團體和候選人組織的征召和動員等。需要指出的是，上述障礙對其他少數(shù)族裔可能也同樣真實。因此，本文認為，亞裔美國人故土利益游說的發(fā)展緩慢，更大程度上取決于以下三方面原因:

第一，由于美國特有的愛國主義民族主義化機制，少數(shù)族裔在為故土利益游說時往往面臨愛國主義兩難。由于廣泛地涉及故土利益，因此美國國內對族裔游說存在重大爭議。對族裔游說持積極觀點的人認為，族裔游說有三個積極功能:它可促進作為一個移民社會的美國的大融合;它可增進美國與相應族裔故土的聯(lián)系，有助于促進美國國內價值觀的海外推廣;它還具備一種監(jiān)督作用，可維護美國價值觀的純潔。相比之下，消極派的影響力要大得多。他們往往質疑族裔團體的愛國主義，認為后者“往往將其故土利益置于美國利益之上”，不利于作為整體的美國利益。一個典型例子便是猶太裔美國人與以色列政府的關系。盡管猶太裔美國人可能未必完全同意以色列政府的政策，但決不會公開表示反對后者，反而會繼續(xù)為以色列政府進行游說。由對族裔游說的消極觀念而來的是一種族裔游說的愛國主義兩難:對少數(shù)族裔而言，為其故土利益游說明顯是值得提倡的，但在這樣做時他們必須證明對美國的忠誠，證明這樣做不僅不會犧牲美國的國家利益，反而是于美國有益的。這樣，不管哪一個族裔團體在開展政治游說時，都必須首先展現(xiàn)其對美國的熱愛，強調其游說首先是符合美國利益的，其次才是符合其故土利益的。對亞裔美國人而言，族裔游說的愛國主義兩難的確是一個重大限制。如同美國百人會(Committee of 100)副會長吳旭淳(Benjamin Wu)所指出的，亞裔少有關注國際性問題特別是故土問題，因為那極可能意味著政治“自殺”。

第二，亞裔內部存在重大的多樣性，進而也導致了重大的不團結。應當指出，“亞裔”是一個描述擁有相似種族特征的人口的術語，如特定的膚色、頭發(fā)和眼睛。盡管這一術語準確地描述了種族特征，但它在社會學和政治學研究中卻可能是錯誤的，因為“亞裔”將許多來自不同國家的、擁有不同文化、語言甚至人口特征的人都歸為一類。一般而言，亞裔美國人指具有亞洲血統(tǒng)，包括遠東、東南亞及印度次大陸血統(tǒng)的美國公民，包括了華裔、菲律賓裔、印巴裔、越南裔、韓國裔、日本裔或其他血緣來自于亞洲的美國人。在十多個亞裔次族裔中，華裔和日裔人來美國較早，韓裔、菲律賓裔和印度裔在19 世紀末、20 世紀初移居美國，而東南亞的越南、老撾、柬埔寨裔難民，馬來西亞和印度尼西亞等國的移民則在20 世紀70 年代中期以后才陸續(xù)涌入美國(表1)。因此，盡管被當作一個統(tǒng)一的族裔對待，但事實上“具有諷刺意味的是，亞裔美國人這一術語就在新亞裔團體進入美國之際變得更為含糊，他們使這一術語變得更成問題”。具體而言，亞裔內部的分裂主要表現(xiàn)為:先期抵達美國的與后來抵達美國的不同部分的移民往往相互敵視，先到者往往以高人一等的態(tài)度看待后來的同胞;亞裔美國人各次族裔團體之間缺乏共同的認同，來自亞洲國家的移民從來沒有認為自身是“亞洲人”，有時甚至因為美國社會對特定族裔的敵視而刻意撇清身份;泛亞裔組織的難以有效建立和運作。的確，正是由于缺乏內部認同，亞裔議員、社區(qū)領袖及組織團結在一起，反對美國人口統(tǒng)計局用單一代碼指代所有亞裔團體。換句話說，亞裔現(xiàn)有的團結，其目的是維持其內部的分裂。

表1 亞裔美國人的多樣化發(fā)展，1860—2010 年

亞裔美國人內部多樣性的最嚴重后果是亞裔內部的政治立場明顯不統(tǒng)一，不同的次族裔團體的政治態(tài)度存在明顯差異。曾經有研究表明，亞裔美國人更可能認同于共和黨而非民主黨;但隨即就有學者發(fā)現(xiàn)，亞裔美國某種程度上更傾向民主黨。由《亞裔周刊》于1996 年的一份民意調查顯示，約一半亞裔美國人認為自身是保守主義者，而自由主義者只有38%，中間派12%。相比之下，全美亞裔政治試點調查結果(Pilot National Asian American Political Survey，PNAAPS)于2000—2001 年所做的調查則似乎相反，在六大亞裔次族裔中，36%傾向于自由主義，22%傾向于保守主義，32%屬中間派。這一傾向在六個次族裔中也有差異，中間派最多的分別是越南裔(47%)、華裔(42%)和日本裔(37%)?！堵迳即墪r報》于1992 年所做的一項出口調查顯示，只有19%的亞裔選民自稱為自由主義的，而32%自稱為保守主義的，49%的為中間派。

第三，亞裔次族裔故土間的各種矛盾相當多且有著深刻的歷史根源，這種故土間的紛爭也經常反映在亞裔次族裔團體的關系中。具體而言，亞太地區(qū)有著大量的領土與領海糾紛，如韓(朝)日獨島、俄日北方四島、中日釣魚島、中韓海上經濟專屬區(qū)、中日東海劃界問題等。與此同時，冷戰(zhàn)格局和冷戰(zhàn)思維仍主導著亞太地區(qū)的國際關系，特別是中國和朝鮮半島仍然處于分裂狀態(tài)，臺海問題、朝韓統(tǒng)一問題的存在致使沖突爆發(fā)的可能性大增。因此，《紐約時報》日本部主管和亞洲事務的老牌觀察家尼古拉斯·克里斯托夫(Nicholas Kristof)認為，亞洲的和平與穩(wěn)定是“破碎的，暗中隱藏著的處于休眠狀態(tài)的敵對與爭端可能會突然噴涌而出”。正如美國大西洋理事會越南裔的非洲項目主任范彼得(Peter Pham)所指出的，在外交政策上，亞裔美國人相當不團結，“他們還在繼續(xù)老的戰(zhàn)爭，為過去而戰(zhàn)斗著”。

二、亞裔游說對中國的影響分析

由于亞裔美國人內部的多樣性及其故土關系的復雜性，再加上愛國主義兩難的限制，導致亞裔美國人的故土利益游說更多是相互競爭而非相互合作的。需要指出的是，這種相互競爭并非是單一模式的。事實上，由于次族裔團體及其故土間關系的性質，亞裔故土利益游說事實上可分為三種類型(表2):完全對抗型游說，在此族裔團體及其故土的關系都是對抗性時，次族裔的故土利益游說必然是相互對抗的，其結果往往是次族裔故土間的利益零和博弈在美國游說政治中得到完整體現(xiàn);部分對抗型游說，在此族裔團體及其故土的關系中有一者出現(xiàn)對抗時出現(xiàn)，此時更多是亞太地區(qū)的各種地緣政治斗爭映射到美國的游說政治中;非對抗型游說，即次族裔團體及其故土都不存在對抗性關系時的游說。需要指出的是，在前兩種游說中，由于少數(shù)族裔對具體情況更加了解且更為關切，因此其影響政策后果的能力更大，游說所反映的更多是其故土間關系的對抗或沖突，進而使美國某種程度上擁有了對族裔故土關系的“裁決權”;但在第三種游說中，盡管少數(shù)族裔對特定問題更有發(fā)言權，但由于不存在任何對抗性，美國國內政治力量發(fā)揮影響力的空間更大，因此美國的國家利益得到更為充分的體現(xiàn)和貫徹。由此可見，不同類型的亞裔故土利益游說對中國的國家利益必然產生不同的影響。下文將以具體的案例分析對此加以討論。

表2 亞裔故土利益游說對中國的影響

第一，完全對抗型游說很大程度上會使中國與周邊地區(qū)的利益零和博弈在美國國內政治得到完整體現(xiàn)，其典型是圍繞“臺獨”問題和慰安婦問題展開的游說。

由于特殊的歷史原因，親臺華裔在美國政治中有著特殊的影響力。總體而言，親臺華裔美國人的游說可以分為兩個時期:從1949 年至20 世紀70 年代末，主要是出于“反共”而從事親臺游說;隨著臺灣的民主化進程在20 世紀80 年代后期啟動，親臺華裔游說更多轉向了打“民主”牌。無論是“反共”牌還是“民主”牌，都使親臺華裔的故土利益游說獲得了明顯的“政治正確性”，進而無須證明其愛國主義，可積極地為臺灣地區(qū)的利益而游說，包括促進“臺獨”事業(yè)、拓展臺灣地區(qū)“國際空間”、打壓大陸地區(qū)等等。相比之下，盡管同期也存在親大陸的華裔團體，但因其故土與美國在意識形態(tài)、政治制度等方面的不同，以及存在對抗性的親臺華裔美國人團體，因此其政治游說特別是故土利益游說極易陷入愛國主義兩難之中。這決定了華裔美國人迄今為止的政治游說仍不太積極，更多采取間接游說手段，如集會、請愿、抗議等，較少采取與國會和行政部門相聯(lián)系的直接游說。在親臺華裔的“反共”游說時期，親大陸華裔幾乎被全面壓制，未能做出有效的還擊。進入20 世紀90 年代后，特別是在陳水扁日益被視作兩岸關系的“麻煩制造者”之后，親大陸華裔的反“獨”促統(tǒng)游說逐漸得到發(fā)展，并為促進祖國統(tǒng)一做出了重要貢獻。

進入21 世紀后，隨著日本國內的保守主義化發(fā)展，中韓朝日之間圍繞慰安婦問題產生了較大摩擦。大約從1999 年開始起，韓國裔美國人便與華裔美國人、人權團體、宗教團體結成聯(lián)盟，游說國會督促日本履行自身在二戰(zhàn)時期對慰安婦犯下的罪行所應承擔的責任。由于日本政府拒絕提供直接賠償，該聯(lián)盟于2006 年開始致力于推動眾議院通過慰安婦決議，呼吁日本正式“承認并全面接受”有關慰安婦的責任并停止否認罪行。作為回應，在日本政府的支持下，日本裔美國人也展開了“有效”的對抗性游說活動，使美國政治家確信“但凡日本人認為是干擾性的問題，都應被置于一邊”，至少兩度成功阻止了韓國裔和華裔的游說努力，盡管該議案最終仍于2007 年獲得通過。

第二，部分對抗型游說使中國周邊地緣政治顯著映射在美國游說政治中，其典型當屬越南裔和菲律賓裔美國人在南海爭端問題上的游說。

由于越南的政權性質與越南裔美國人的移民背景，越南裔美國人直接開展的故土利益游說并不典型，但其在南海爭端上的游說影響力卻在快速上升。越南裔美國人早在1958 年便開始關注越南政府在南海問題上的“賣國”行為，并使“保衛(wèi)越南祖產”不致讓給中國成為自身少有的團結口號。進入21 世紀后，越南裔美國人圍繞南海地區(qū)歸屬問題的游說努力明顯上升。2009 年是越南裔美國人游說南海問題最為積極且成就重大的一年，對2010 年及以后美國在南海問題上的政策產生了重要影響。該年4 月，越南裔美國人全國大會(National Congress of Vietnamese Americans)、越南裔美國人之聲(Voice of Vietnamese Americans)等組織與美國參議員杰姆·韋布會面;7 月，越南裔美國人全國大會等越南裔美國人團體代表與反美述職的美駐越大使麥克·米察雷(Michael Michalak)會晤;12 月，越南裔美國人全國大會又與其他越南裔美國人團體一道拜訪了4 位參議員和6 位眾議員，討論了南海爭端。2010 年6 月，越南裔美國人全國大會再赴國會游說，推銷其“完整”的南海問題解決方案。該方案的主要內容包括:(1)統(tǒng)一對南海地區(qū)的國際名稱為“東南亞海”(Southeast Asia Sea)，以便各國在討論該問題時更方便交流;(2)組織一次國際性的越南學者會議，就越南在南海問題上的立場和政策達成統(tǒng)一觀點;(3)組織除中國外的南海相關權益申索國代表參與的國際會議，共同“遏制中國在南海地區(qū)的霸權行徑”，地點可選在東南亞或日本。

在越南裔圍繞南海問題的游說努力強化的同時，菲律賓裔這一“看不見的少數(shù)族裔”(invisible minority)也開始圍繞該議題展開游說。隨著中國于2010 年宣布南海領土為中國的核心利益之后，菲律賓裔美國人的政治游說活動愈益積極，特別是成功地游說美國稱該海域為“西菲律賓?！?。

第三，非對抗型游說更多反映的是美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略利益，其典型是印度裔在美印民用核計劃中的努力。在有關美印民用核能合作協(xié)議的分析中，更多人認為最具決定性的因素是美國對印度政策的改變，少有人關注美國內正迅速崛起的印度裔美國人游說集團的影響。事實上，美印核協(xié)議的提出，使印度裔美國人以前所未有的姿態(tài)動員起來，“布什政府的這一富有爭議的提議使得以前分裂的印度裔美國人采取了團結行動，先前沒有任何一個議題曾這樣過……(印度裔美國人)玩了一把硬球政治，并運用高超的游說技術使族裔注意力集中到提議的立法上”。在這一過程中，美國印度政治行動委員會(US India Political Action Committee，USINPAC)充當了這一游說努力的先鋒隊，同時其他的印度裔美國人游說團體也大量動員起來，另有印度裔美國人與議員直接聯(lián)系，呼吁他們支持核協(xié)議。印度裔美國人的游說得到了豐厚回報，美國參眾兩院于2006 年通過《海德法案》為美印核協(xié)議最終達成鋪平了道路，美印核協(xié)議最終于2008 年得以通過。

三、亞裔游說的未來發(fā)展與中國應對

上述三個方面的案例表明，不同類型的亞裔故土利益游說對中國的戰(zhàn)略利益產生了不同的影響，特別是對中國與美國及相應次族裔團體的故土的關系產生了重大的消極影響。在亞裔故土利益游說對中國產生重大影響的原因中，相當一部分將在較長時期內繼續(xù)存在，甚至可能因中國崛起而加劇。因此，中國需要系統(tǒng)性地思考開發(fā)利用亞裔游說和更大的利益集團游說的統(tǒng)合措施，推動中美新型大國關系的建構，特別是為其創(chuàng)造良好的美國國內社會環(huán)境。

就未來的發(fā)展而言，亞裔故土利益游說對中國的影響在短期內仍看不到重大改善的希望。恰恰相反，由于中國的快速崛起和美國管理霸權衰落的努力，亞裔故土利益游說可能進一步向著復雜化、多元化和分裂化的方向發(fā)展，亞裔故土利益游說對中國的影響可能進一步凸顯。原因很大程度上在于，出于對短期利益和確定性的關切，美國的亞太盟國和中小國家可能或被迫或志愿地為美國霸權的延續(xù)貢獻資源。在它們眼中，現(xiàn)有霸權——在這里是美國——已通過其歷史表現(xiàn)證明自身的確可為國際體系提供特定的公共產品，如和平、安全、自由貿易、發(fā)展環(huán)境、生態(tài)保護、危機管理等。同時，美國的國內政治機制也使其成為相對可預測和合作的霸權，“美國外交政策的多元主義和規(guī)范化方式使其可與其他國家建立長期互惠的關系”。與此形成鮮明對比的是，在美國和其他一些國家看來，中國未來將如何行為仍充滿不確定性，盡管中國已經表明自身和平發(fā)展的信心和決心。尤其是地區(qū)內一些國家認為，中國帶來的直接威脅明顯大于美國，因此它們有充分的動機為美國霸權的延續(xù)貢獻資源，哪怕得不到美國的正式安全保證。因為，與發(fā)展自身軍事能力、組建地區(qū)聯(lián)盟或加入對自身有不良意圖的地區(qū)大國主導的體系相比，支持現(xiàn)有霸權的維持和延長，無疑是一種相對廉價的戰(zhàn)略選擇。正是在此邏輯下，近年來中國的周邊鄰國多對中國表現(xiàn)出明顯的戰(zhàn)略懷疑，甚至有少數(shù)國家表現(xiàn)出敵對態(tài)度，甘愿充當美國的急先鋒。這樣，亞裔內部的日本裔、菲律賓裔等都可能強化其針對中國的族裔游說努力。

由于亞裔故土利益游說的影響在較長時間或至少中短期內重大地不利于中國，中國需要提前思考具體的應對策略。首先，需要準確判斷美國族裔游說的未來發(fā)展趨勢?？傮w上，隨著美國持續(xù)的相對衰落，利用各族裔團體架起與世界各國的橋梁，將是美國外交的重要努力方向之一，因此美國族裔游說特別是故土利益游說的環(huán)境將日趨寬松。正如奧巴馬政府的第一任國務院政策規(guī)劃司司長瑪麗·斯勞特(Anne-Marie Slaughter)所指出的，21 世紀的美國“必須學會將其族裔團體當作未來的海外美國人的來源來思考”。但另一方面，也正因為美國的持續(xù)相對衰落，族裔游說的影響越大，所遭受的質疑也可能越大，進而面臨的愛國主義兩難也就越明顯。這將重大地影響不同的族裔團體的游說能力。

其次，需要以此為基礎，準確判斷亞裔內部各次族裔團體的游說能力和影響力的可能變化?？傮w上看，未來10 ～20 年內，亞裔各次族裔團體的游說能力和影響力將呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢。從意愿來看，印度裔、越南裔、菲律賓裔等的游說意愿將重大提升;鑒于故土力量的發(fā)展，印度裔、華裔、越南裔的影響力可能有重大提升;而從與美國關系的角度看，日本裔、印度裔、韓國裔、越南裔、菲律賓裔甚至緬甸裔和柬埔寨裔的游說都可能吸引更多關注;從族裔自身發(fā)展看，日本裔的游說影響力將持續(xù)下降，韓國裔的影響力仍將繼續(xù)上升，越南裔和華裔則將面臨某種轉型——特別是考慮到其故土的政治轉型，而正迅速壯大的緬甸裔、柬埔寨裔等可能是亞裔游說的后起之秀。

最后，在判斷亞裔故土利益游說的可能趨勢之外，還需預判未來涉及中國的游說議題的可能發(fā)展。可以認為，隨著美國預防性管理中美權勢轉移的努力進一步強化，諸多涉及中國的問題可能成為亞裔游說的重點，特別是對于非華裔的亞裔次族裔團體來說，利用涉華議題展開游說一方面可使自身避免愛國主義的兩難困境，另一方面又可促進故土利益，因而，諸如領土領海爭端、環(huán)境污染、能源資源、疾病衛(wèi)生等都可能成為其未來游說的重點。具體而言，未來一段時間內，可預見的亞裔故土利益游說的分裂或對抗性議題主要包括:領土領海爭端，目前較為明顯的包括越南裔、菲律賓裔圍繞南海問題的游說，未來可能活躍的包括印度裔、韓國裔及日本裔圍繞中國與相應故土的領土領海爭端，華裔在上述問題上的游說可能都不具重大影響力;政治—安全議題，與前一點相關但更為宏觀，考慮到中國崛起帶來的地區(qū)安全架構的可能變化，各亞裔次族裔團體可能順應美國和其故土的利益，推動建議諸如“亞洲版北約”的主要針對中國的安全架構，華裔在此類問題上的游說也不具重要性;經濟議題，特別是在美國日益主導的涵蓋了中國多數(shù)周邊鄰國的跨太平洋伙伴關系協(xié)議(TPP)可能取得重大進展的背景下，以中國經濟發(fā)展為代價促進美國與相應次族裔團體故土的經濟關系，可能成為各亞裔次族裔團體游說的一個重點領域，鑒于中國經濟規(guī)模和前景，華裔游說仍有一定影響力?？傮w而言，亞裔故土利益游說的分裂和對抗將主要圍繞華裔與其他次族裔的分野展開，其背后則是中國崛起背景下的中國與美國及各亞裔次族裔團體故土的關系。

基于上述判斷，中國需要制定應對亞裔美國人游說的綜合性戰(zhàn)略和政策。首先，中國應對族裔游說的戰(zhàn)略應當是:以親大陸華裔為核心，聯(lián)合友好的亞裔次族裔團體和其他族裔團體，從主動營造、積極預防和有力回應三個維度開展涉華族裔游說，促進中美新型大國關系的建立，維護中國國家利益。其次，中國需要順應美國族裔游說必將持續(xù)發(fā)展的大趨勢，建立以親大陸華裔為核心的對華友好的族裔游說聯(lián)盟，這一聯(lián)盟可以依據(jù)議題而不同，但親大陸華裔應居于核心地位。第三，這一聯(lián)盟的游說目標是促進中美新型大國關系的建設，維護中國的國家利益，進而以涉華議題為主，但不排除為建設游說聯(lián)盟的需要而暫時性地、靈活性地參與事關聯(lián)盟成員的重要利益關切的議題游說。第四，聯(lián)盟的游說策略可依據(jù)議題不同分為三個方面:一是為促進中美新型大國關系建設而來的總體性的氛圍營造，著眼于塑造中美關系的社會氛圍，特別是族裔游說的良好環(huán)境;二是就可預見的議題進行預防性的游說，以避免特定問題突然爆發(fā)后的被動局面，通過預防性游說也可大大減少相關議題被炒熱的可能;三是針對危機管理的危機游說，旨在與對抗性游說團體進行斗爭，最大限度地緩解甚至消除不良議題被對抗性游說團體成功游說的可能。最后，中國需要根據(jù)美國國內的利益集團游說相關法律，為族裔游說提供包括資金、智力等在內的支持，積極主動地向其介紹中國的相關政策和實際發(fā)展，使其更加自愿地為中國而游說。