構(gòu)建城市建設(shè)法治化評價體系之思考

范賢政

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

城市建設(shè)法治化“就是要把城市的各項建設(shè)和管理納入法治的軌道，從而實施法治和實現(xiàn)法治的過程”。該過程既是法治中國的地方實踐，也是改善各級政府城市法治化管理水平的重要載體?！胺ㄖ纬鞘芯褪浅鞘猩畹母鱾€領(lǐng)域的法治化”，“其基本含義是指在城市實行依法治理，確立法律在城市社會調(diào)整體系中的最高地位，它實現(xiàn)了對城市社會關(guān)系基本領(lǐng)域的全面控制和調(diào)整”。故而城市建設(shè)法治化作為一個系統(tǒng)性概念，既彰顯了作為一國特定類型生活環(huán)境與地理空間之城市實現(xiàn)法治的特殊作用，又體現(xiàn)出不同城市之間的法治競爭力和治理法治化水平?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第23 條規(guī)定:“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”;《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在“三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”之“(三)深化行政執(zhí)法體制改革”中規(guī)定:“加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。在事實上也將城市建設(shè)法治化確立為實現(xiàn)“城市建設(shè)管理創(chuàng)新”的基本路徑與“深化行政執(zhí)法體制改革”的具體手段。

近年來學(xué)界就城市建設(shè)法治化問題已經(jīng)從城市規(guī)劃行政、城市綜合競爭力、城市精神塑造、城市建設(shè)公共資金、相關(guān)司法運行、城市攤販管理、城市公共交通、城市社區(qū)治理等具體領(lǐng)域，結(jié)合廣州、上海、南京等樣本展開了較為全面的研究。但較少涉及城市建設(shè)法治化評價問題，不多的相關(guān)研究往往局限于靜態(tài)的城市法治績效評價標(biāo)準(zhǔn)與量化指標(biāo)方面，缺乏針對城市建設(shè)法治化動態(tài)過程評價體系的專門、系統(tǒng)研究。則有必要基于科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向就城市建設(shè)法治化動態(tài)過程評價體系展開整全性研究，力求將城市建設(shè)法治化過程中的各個環(huán)節(jié)與諸種行為皆納入評價體系內(nèi)，構(gòu)建出“用以判斷評價經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明法治化進(jìn)程的一種計量、評價邏輯結(jié)構(gòu)系統(tǒng)”，并“努力彰顯指標(biāo)體系的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性”。最終達(dá)致在城市建設(shè)法治化這一具體實踐領(lǐng)域與“構(gòu)建法治中國建設(shè)評價指標(biāo)體系”的有機對接。

一、城市建設(shè)法治化評價的特有屬性

城市建設(shè)法治化評價的特有屬性“就是概念所反映的事物的特有屬性”。該種評價作為一類事物的特有屬性在于它是針對城市建設(shè)法治化動態(tài)過程所展開的績效考核，是推動城市建設(shè)法治化進(jìn)程的監(jiān)督手段。其更看重城市法治建設(shè)的具體過程，并以城市建設(shè)法治化的各個階段性工作目標(biāo)為評價標(biāo)準(zhǔn)，而不同于“余杭法治指數(shù)”般趨于常態(tài)化的城市法治評價中對理想狀態(tài)下城市法治水平與結(jié)果的考量。

(一)城市建設(shè)法治化評價的邏輯起點為法治中國建設(shè)評價

城市建設(shè)法治化評價是在城市地區(qū)“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”的具體表現(xiàn)。其作為法治中國建設(shè)評價的重要組成部分，也是單一制下中央與地方法治關(guān)系評價的關(guān)鍵性指標(biāo)?！熬腿珖鴮用娴姆ㄖ谓ㄔO(shè)指標(biāo)體系來說，它是由中央政府統(tǒng)一編制，對中央政府各部門或地方政府的法治建設(shè)工作進(jìn)行的考核，目的是通過指標(biāo)體系的設(shè)置和以此為依據(jù)的考核，促使下級政府對照指標(biāo)查找差距，明確改進(jìn)方向。”構(gòu)建具體城市建設(shè)法治化評價體系應(yīng)以全國性法治建設(shè)評價體系為邏輯起點，依托法治中國建設(shè)評價體系并結(jié)合所在城市法治建設(shè)工作地方特色而設(shè)定具體評價指標(biāo)。透過從全國整體到城市局部自上而下地法治建設(shè)評價指標(biāo)及相應(yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)定，既有利于落實全國性法治建設(shè)評價體系并保證其強制力，又有利于鼓勵所在城市政府根據(jù)本地實際情況因地制宜地開展城市法治建設(shè)的積極性。當(dāng)然，城市建設(shè)法治化評價作為規(guī)制城市法治建設(shè)績效的具體舉措，在實現(xiàn)其必要靈活性的同時，還應(yīng)強調(diào)不同城市建設(shè)法治化評價工作在價值取向上保持相對一致。

(二)城市建設(shè)法治化評價的核心要義為建設(shè)過程

城市建設(shè)法治化實施往往顯現(xiàn)于系列城市法治建設(shè)規(guī)劃、規(guī)劃的實施以及城市政府執(zhí)行結(jié)果相關(guān)監(jiān)督措施的達(dá)成過程中。相關(guān)評價更多地作為一種績效考核方式，通過確立相關(guān)城市建設(shè)法治化評價指標(biāo)并基于此展開具體評價工作，進(jìn)而從評價組織、評價技術(shù)、評價內(nèi)容3 個方面來實現(xiàn)對城市法治建設(shè)過程的廣覆蓋、全流程考核。這種考核更多地關(guān)注相關(guān)制度建設(shè)的實然成效以及從應(yīng)然轉(zhuǎn)進(jìn)為實然的“要求－評價之主客體互動過程”，其核心要義在于城市法治建設(shè)過程考核。相關(guān)城市法治建設(shè)評價指標(biāo)編制工作，應(yīng)作為城市政府針對所在城市法治建設(shè)具體舉措而主導(dǎo)推動的一項專門工作，其更強調(diào)就法治建設(shè)具體工作本身展開評價，而非就所在城市的法治水平予以衡量。故而相關(guān)城市建設(shè)法治化評價指標(biāo)既應(yīng)是法治建設(shè)評價的具體標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)成為城市法治建設(shè)的具體任務(wù)方向與達(dá)致建設(shè)目標(biāo)的基本手段。

(三)城市建設(shè)法治化評價的終極目的為全面法治化

構(gòu)建城市建設(shè)法治化評價體系的終極目的在于推動城市法治建設(shè)進(jìn)程而實現(xiàn)城市治理全面法治化。城市建設(shè)法治化考核評價應(yīng)圍繞涉及城市政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域之法治化相關(guān)制度建設(shè)和實際工作中運用法治思維和法治方式解決具體問題這2 個方面展開，并“要以創(chuàng)建法治城市活動為主導(dǎo)，完善社會利益協(xié)調(diào)機制，建立健全有效預(yù)防、減少和消除社會矛盾的體制機制”?？己嗽u價的內(nèi)容既應(yīng)指向城市法治建設(shè)的具體工作層面，還應(yīng)關(guān)涉指引具體工作之法治思維的價值取向?qū)用妗９识O(shè)計城市建設(shè)法治化評價體系時既要確保評價體系本身設(shè)計在建設(shè)目標(biāo)、基本要素、考核指標(biāo)權(quán)重等方面的科學(xué)性;還要強調(diào)考核評價結(jié)果的應(yīng)用性，將城市法治建設(shè)評價結(jié)果具體適用于所在城市各級政府相關(guān)職能部門的績效考核，讓全面法治化的實現(xiàn)程度與相關(guān)職能部門工作人員業(yè)績衡量直接關(guān)聯(lián)。

二、城市建設(shè)法治化評價體系的基本原則

城市建設(shè)法治化評價體系作為一種規(guī)范體系，在構(gòu)建過程中應(yīng)遵循一定的基本原則，以確保各類考核評價具體工作在基本觀念、功能、目標(biāo)上保持相對一致。

(一)統(tǒng)一性與地方性相結(jié)合

首先，構(gòu)建城市建設(shè)法治化評價體系應(yīng)遵循的統(tǒng)一性原則在于實現(xiàn)整體法治中國建設(shè)評價體系與局部城市建設(shè)法治化評價體系在內(nèi)在邏輯上的相對一致。城市法治建設(shè)深深植根于法治中國建設(shè)的偉大實踐，它是一個在概念和邏輯上達(dá)致統(tǒng)一、自恰的周延命題，是法治中國建設(shè)在不同地方、不同城市的具體呈現(xiàn)。當(dāng)前已經(jīng)“形成了法治指標(biāo)評估、大公開與陽光政務(wù)、打黑除惡、廉政風(fēng)險點的排查與控制等法治城市建設(shè)模式”。立足于差異化法治城市建設(shè)模式開展城市法治建設(shè)評價的同時，具體的城市法治建設(shè)評價體制機制不能與全國性評價體制機制相矛盾，必須符合后者的基本精神與要求。

其次，構(gòu)建城市建設(shè)法治化評價體系應(yīng)遵循的地方性原則在于整體法治建設(shè)評價一般規(guī)律須與局部城市法治建設(shè)評價實踐達(dá)致有機統(tǒng)一。在法治建設(shè)評價普適性一般規(guī)律指引下開展所在城市法治建設(shè)評價工作，還應(yīng)強調(diào)對不同城市、個別地方之特殊規(guī)律的具體依循。開展城市法治建設(shè)評價應(yīng)著眼于所在城市法治建設(shè)中的具體問題，以實事求是的精神，運用法治思維和法治方式，來客觀評價達(dá)成系列城市法治建設(shè)規(guī)劃、規(guī)劃的實施以及城市政府執(zhí)行結(jié)果相關(guān)監(jiān)督措施之各項具體工作，推動所在城市治理實現(xiàn)全面法治化。

(二)系統(tǒng)性與開放性并重

首先，構(gòu)建城市建設(shè)法治化評價體系應(yīng)遵循的系統(tǒng)性原則在于相關(guān)評價既應(yīng)涵蓋城市法治建設(shè)的全部領(lǐng)域，又應(yīng)涉及城市法治建設(shè)的各個構(gòu)成要素。在把握所在城市法治建設(shè)宏觀大局而開展城市建設(shè)法治化評價工作同時，還應(yīng)注重設(shè)定正當(dāng)、合理的實施評價之具體步驟與程序環(huán)節(jié)。應(yīng)通過有序的評價流程設(shè)定推動城市法治建設(shè)實現(xiàn)科學(xué)的頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，并在實踐中依據(jù)系列城市法治建設(shè)規(guī)劃步步推進(jìn)，方能取得城市法治化治理的整體最佳效果。在某個領(lǐng)域、具體環(huán)節(jié)的“單兵突進(jìn)”式、“運動”式評價或許可取得一時之效而實現(xiàn)某方面城市法治建設(shè)工作的即時整頓、改觀，但忽視評價工作整體協(xié)調(diào)性的做法終究難以謀求城市法治建設(shè)工作全方位、長遠(yuǎn)的發(fā)展?！按饲樾蜗轮荒茏邼u進(jìn)式法治發(fā)展道路，不能也不太可能一蹴而就”。故而城市建設(shè)法治化評價應(yīng)是一項系統(tǒng)工程，必須穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步推進(jìn)、不斷積累，方能取得成效。

其次，構(gòu)建城市建設(shè)法治化評價體系應(yīng)遵循的開放性原則在于強調(diào)循序漸進(jìn)地開展相關(guān)評價工作的同時還應(yīng)注重引入其他國家和地區(qū)城市法治建設(shè)評價的有益經(jīng)驗。城市建設(shè)法治化評價應(yīng)以開放的姿態(tài)，批判性借鑒和吸收各類既有經(jīng)驗，進(jìn)而探索出具有中國特色的城市建設(shè)法治化評價模式。當(dāng)然引入、借鑒不應(yīng)是全盤照搬的，應(yīng)立足于系統(tǒng)性原則，在堅持中國特色社會主義的基礎(chǔ)上采取逐步國際化、本土化的策略。實現(xiàn)中國式城市建設(shè)法治化評價的兼收并蓄、推陳出新，甚至回饋至其他國家和地區(qū)的城市建設(shè)法治化評價實踐而提供中國經(jīng)驗與參考模式，“進(jìn)一步豐富和拓展世界政治和國家發(fā)展模式，進(jìn)一步豐富全球法制現(xiàn)代化發(fā)展模式的多樣性，為人類政治和法律文明的發(fā)展作出新貢獻(xiàn)”。

(三)領(lǐng)導(dǎo)機制與工作機制相協(xié)調(diào)

首先，城市建設(shè)法治化評價領(lǐng)導(dǎo)機制是構(gòu)建相關(guān)評價體系的前提。城市建設(shè)法治化評價直接關(guān)涉到黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公正和城市建設(shè)法治化的具體相對人對城市法治建設(shè)成效的滿意度。開展相關(guān)評價工作需要強有力的領(lǐng)導(dǎo)力量來推動?！皩⒎ㄖ谓ㄔO(shè)各項工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，才能堅持正確的政治方向、政治立場、政治觀點，才能更好地貫徹黨的路線方針政策，鞏固黨的執(zhí)政地位”故而城市建設(shè)法治化評價中的領(lǐng)導(dǎo)機制應(yīng)是所在城市黨委及上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分工合作制，在黨委領(lǐng)導(dǎo)推動下完成上級職能部門審核監(jiān)督評價與同級職能部門交叉互評。充分運用黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢去影響、推動城市建設(shè)法治化評價工作的具體開展。

其次，城市建設(shè)法治化評價工作機制是構(gòu)建相關(guān)評價體系的關(guān)鍵?！胺ㄖ畏绞绞沁\用法治思維處理和解決問題的行為方式。”開展相關(guān)評價工作應(yīng)運用法治方式建立工作目標(biāo)責(zé)任制，明確各類評價主體的職責(zé)權(quán)限，實行責(zé)任追究制以形成有效工作合力。由于城市建設(shè)法治化本身既是以一個整體形象展現(xiàn)出來，又是由各具體部分和領(lǐng)域的法治狀況來構(gòu)成?！凹劝ǚㄖ蔚睦碚摗⑺枷?、觀念、意識、思維方式等精神性的隱性存在形式，又包括法治的種種規(guī)范、制度與組織架構(gòu)等物質(zhì)性的顯性存在形式，還包括了通過社會秩序為直觀面貌體現(xiàn)出來的法治的動態(tài)實踐狀況及其實際社會效果”。故而城市建設(shè)法治化評價工作機制設(shè)定還應(yīng)堅持宏觀設(shè)計與微觀展開、整體推進(jìn)與部分落實的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。所在城市地方黨委、政府必須就城市建設(shè)法治化評價工作做出長遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀設(shè)計，以確定相關(guān)評價工作欲達(dá)致的城市建設(shè)法治化之基本目標(biāo)，進(jìn)而通過開放、多元的評價工作而凝聚所在城市建設(shè)法治化的廣泛社會共識。

三、城市建設(shè)法治化評價體系的主要內(nèi)容

各地城市建設(shè)法治化的實踐事項雖不盡相同，但評價體系大體上可從評價組織、評價技術(shù)、評價內(nèi)容這3 個方面來具體設(shè)定。

(一)評價組織

城市建設(shè)法治化評價的組織體系應(yīng)與政府績效評價組織體系是互通互聯(lián)的。皆可從評價主體、評價對象、評價流程與結(jié)果應(yīng)用這4 個方面來予以設(shè)定。其一，評價主體設(shè)定?？煞譃閮?nèi)部評價主體與外部評價主體。內(nèi)部評價主體來自組織開展城市法治建設(shè)的相關(guān)職能部門，包括上級職能部門審核監(jiān)督評價與同級職能部門交叉互評2 個方面，考核結(jié)果權(quán)重比各占50%。外部評價主體來自市民、輿論媒體、非政府公共組織等城市法治建設(shè)的具體相對人，包括定額問卷隨機匿名評分與各方代表聽證會公評2 個方面，問卷匿名評分可設(shè)定更高的考核結(jié)果權(quán)重比。其二，評價對象設(shè)定。評價對象即為承擔(dān)城市法治建設(shè)職責(zé)的所在城市各級政府相關(guān)職能部門以及工作人員。不同對象就系列城市法治建設(shè)規(guī)劃、規(guī)劃的實施以及城市政府執(zhí)行結(jié)果相關(guān)監(jiān)督措施的達(dá)成情況，依職能分工、職責(zé)權(quán)限分別承擔(dān)相應(yīng)的考核責(zé)任。其三，評價流程設(shè)定。評價流程即實施評價的具體步驟與程序環(huán)節(jié)。設(shè)定正當(dāng)、合理的評價流程本身就是政府績效評價的應(yīng)有之義，應(yīng)強調(diào)總體評價流程簡單化、透明化，具體步驟環(huán)節(jié)設(shè)定凸顯可操作性、便捷性與低成本性。不能因過于繁復(fù)的評價流程設(shè)定給評價主體、評價對象增加不必要的工作負(fù)擔(dān)與經(jīng)費開支?？赏ㄟ^評價流程信息化、數(shù)據(jù)化、共享化，切實提升評價工作效率。其四，結(jié)果應(yīng)用設(shè)定。評價結(jié)果固然重要，且必須與評價對象的績效考核直接掛鉤。但是評價本身只是手段而非目的，評價結(jié)果的應(yīng)用還需包括結(jié)果反饋，及時將評價結(jié)果、問題所在、原因分析等信息返回給評價對象，促成各類評價對象后續(xù)城市法治建設(shè)工作實效逐步改觀才是推進(jìn)城市建設(shè)法治化評價工作的初衷。

(二)評價技術(shù)

城市建設(shè)法治化評價的相關(guān)技術(shù)手段應(yīng)包括指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)評分、評價周期與技術(shù)路徑等要素。城市建設(shè)法治化評價的指標(biāo)體系必須反映所在城市法治建設(shè)的內(nèi)在本質(zhì)和價值要求，“符合被評價對象本身的性質(zhì)和特點，指標(biāo)名稱、涵義、內(nèi)容、計算范圍、計量單位、計算方法、指標(biāo)數(shù)量、指標(biāo)權(quán)重等符合科學(xué)原則的要求”?！皥?zhí)政指標(biāo)、立法指標(biāo)、行政指標(biāo)、司法指標(biāo)、普法指標(biāo)、基層民主指標(biāo)、經(jīng)濟法治指標(biāo)、法律服務(wù)指標(biāo)、社會管理指標(biāo)、監(jiān)督指標(biāo)”這10 個一級指標(biāo)可參考列為城市建設(shè)法治化評價的具體方面，就其達(dá)成情況運用“主成分分析法、層級分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、模糊數(shù)學(xué)分析法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)分析等工具”來設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)評分、評價周期與技術(shù)路徑。具體而言，設(shè)定城市建設(shè)法治化評價技術(shù)應(yīng)圍繞下列事項展開:其一，所在城市各級政府相關(guān)職能部門在實施系列城市法治建設(shè)規(guī)劃相關(guān)職責(zé)的作為(投入與產(chǎn)出)情況;其二，評價重過程、重增量變化甚于結(jié)果，應(yīng)特別強調(diào)評價周期內(nèi)相關(guān)指標(biāo)的前后變化量;其三，規(guī)劃的實施及城市政府執(zhí)行結(jié)果相關(guān)監(jiān)督措施的達(dá)成有其滯后性，評價周期不應(yīng)恪守傳統(tǒng)的年度考核，可實施跨年考核或3 年左右的階段性考核;其四，評價過程應(yīng)是開放、多元的，相關(guān)技術(shù)元數(shù)據(jù)、源代碼在充分尊重、保護(hù)相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的前提下，可向公眾適當(dāng)開放參與技術(shù)設(shè)計、技術(shù)升級的空間。

(三)評價內(nèi)容

城市建設(shè)法治化評價的內(nèi)容體系應(yīng)圍繞系列城市法治建設(shè)規(guī)劃、規(guī)劃的實施以及城市政府執(zhí)行結(jié)果相關(guān)監(jiān)督措施的達(dá)成情況而設(shè)定。具體可依循相關(guān)立法、決策、執(zhí)法、監(jiān)督和公眾滿意度這5 個基本維度。其一，就相關(guān)立法而言。主要是所在城市各級政府相關(guān)職能部門與城市建設(shè)法治化相關(guān)的制度建設(shè)之評價，針對評價對象設(shè)定規(guī)范性文件以確立相關(guān)規(guī)則的行為而展開。其二，就相關(guān)決策而言。主要是所在城市各級政府相關(guān)職能部門與城市建設(shè)法治化相關(guān)的決策過程之評價，針對評價對象在相關(guān)決策過程中明確問題、明確解決問題的程度、設(shè)計解決方案、做出抉擇等事項而展開。其三，就相關(guān)執(zhí)法而言。主要是所在城市各級政府相關(guān)職能部門與城市建設(shè)法治化相關(guān)的目標(biāo)實現(xiàn)之評價，針對評價對象為實現(xiàn)城市法治建設(shè)各項預(yù)設(shè)目標(biāo)而實施的相關(guān)執(zhí)法行為而展開。其四，就相關(guān)監(jiān)督而言。主要是所在城市各級政府相關(guān)職能部門與城市建設(shè)法治化相關(guān)的法治成本之評價，針對評價對象為履行各項法治職能而實施相應(yīng)監(jiān)督所表征的公共資源投入狀況而展開。其五，就相關(guān)公眾滿意度而言。主要是城市建設(shè)法治化的具體相對人對城市法治建設(shè)成效的滿意度之評價，涉及相關(guān)“政策公平、執(zhí)法公正、政務(wù)公開、政府服務(wù)態(tài)度、政府服務(wù)效率、政府廉潔、市場監(jiān)管、社會治安”之滿意度等方面。