公共行政價(jià)值展望：走向政治性與社會(huì)性的有機(jī)融合

趙 桐 朱 遷 袁 佳

（成都中醫(yī)藥大學(xué) 四川 成都 611137）

政治性與社會(huì)性是馬克思主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)關(guān)于國(guó)家所固有的兩重根本屬性。[1]二者相互伴生，互為補(bǔ)全，社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)要以政治性作為保證，同時(shí)，政治性作用的發(fā)揮也要以社會(huì)性作為基礎(chǔ)。因?yàn)?，?guó)家所具有的政治性其實(shí)質(zhì)是指，國(guó)家要通過(guò)對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行有組織、有目的地運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)其本質(zhì)性的階級(jí)統(tǒng)治，而這其中社會(huì)性功能的存在就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能的延續(xù)，執(zhí)行國(guó)家意志借由公共權(quán)力的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，為社會(huì)提供公共服務(wù)，以滿足社會(huì)的發(fā)展和公眾的需求。由此，國(guó)家存在的根本目的便先天地決定了國(guó)家政治性必須以為社會(huì)性服務(wù)作為基礎(chǔ)性特征以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益。如是，從公共行政價(jià)值的體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，公共行政價(jià)值客體(國(guó)家)的行為實(shí)踐會(huì)作用于并影響到公共行政價(jià)值主體(社會(huì))利益的滿足。而在此過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)政治性與社會(huì)性的有機(jī)融合，其主體價(jià)值被滿足的程度將會(huì)使國(guó)家的政治性作用越來(lái)越轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)性功能，與此同時(shí)，國(guó)家作為實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的行為客體其具體行為的發(fā)生也會(huì)越來(lái)越以滿足主體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度作為行為準(zhǔn)則。最終，公共行政價(jià)值客體(國(guó)家)的主體化會(huì)使國(guó)家又重新回歸于社會(huì)。

一、合乎正義：公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

對(duì)正義及其價(jià)值的追求是人類社會(huì)所共同持有的目標(biāo)。正義的本質(zhì)要求在于應(yīng)得權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在人類文化與文明、各國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系可能產(chǎn)生沖突的領(lǐng)域，維護(hù)正義的價(jià)值應(yīng)當(dāng)作為優(yōu)先的價(jià)值選擇。

以實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)正義為視角，政府行政的基本宗旨，應(yīng)是公平的分配社會(huì)范圍內(nèi)的可分配資源并注重和維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)。而私人領(lǐng)域以及私人間形成的公共領(lǐng)域，關(guān)涉到如下幾個(gè)基本層面的正義問(wèn)題：其一是要求普遍培養(yǎng)公民的私人美德，以滿足正義制度的實(shí)際操作要求；其二是私人關(guān)系之間應(yīng)能體系出公平對(duì)待的要求；其三是個(gè)人行為應(yīng)符合社會(huì)生活中人們所共同追求的正義的公平要求。[2]由此，公共行政實(shí)踐以及社會(huì)個(gè)人行為的正義與否，無(wú)疑成為了實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值的關(guān)鍵所在。

正義不僅是社會(huì)進(jìn)步與制度發(fā)展的內(nèi)核靈魂，也是公民社會(huì)得以實(shí)現(xiàn)的普適價(jià)值之一。[3]實(shí)際上，正義的本質(zhì)要求是社會(huì)成員均要受到公平的對(duì)待，從倫理道德層面而言，是人人得其應(yīng)得，它要求社會(huì)成員之間要相互尊重并且平等的對(duì)待各自應(yīng)得的權(quán)利。但我們?nèi)绻创x問(wèn)題僅僅是從政治哲學(xué)等狹窄的視角進(jìn)入，那么勢(shì)必會(huì)認(rèn)為公民自身的行為、觀念與正義及正義制度的建設(shè)沒(méi)有必要的聯(lián)系，二者不存在統(tǒng)一性，但實(shí)質(zhì)上這并不單單是政府的責(zé)任，公民自身也需要以公平、正義的行為實(shí)踐來(lái)約束自己。因此，正義作為公民之間實(shí)現(xiàn)權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)責(zé)任的一種正向關(guān)系，它不僅僅是以恩惠或賜予的形式體現(xiàn)在公共生活中的，更是每一個(gè)公民所以極力遵循的普世性準(zhǔn)則，因此，公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要將廣泛社會(huì)范圍內(nèi)的普遍正義作為根本目標(biāo)。

目前，要實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值，最本質(zhì)的要求是要實(shí)現(xiàn)正義制度的建設(shè)，要突出對(duì)社會(huì)公平的制度保障，突出對(duì)公平與效率之統(tǒng)一的追求，進(jìn)而保證傳統(tǒng)價(jià)值觀與正義及公平之間的協(xié)調(diào)一致。具體說(shuō)來(lái)，在未來(lái)公共行政的正義制度建設(shè)方面，需要與現(xiàn)有的意識(shí)形態(tài)更加一致，表現(xiàn)如下：其一，在利益實(shí)現(xiàn)方面，要重視社會(huì)集體利益的實(shí)現(xiàn)，并堅(jiān)持社會(huì)利益與個(gè)人價(jià)值、權(quán)利保障以及對(duì)個(gè)人自由選擇的促進(jìn)相結(jié)合。在社會(huì)利益與國(guó)家利益不相沖突的領(lǐng)域，提倡社會(huì)與國(guó)家利益的統(tǒng)一：當(dāng)在某些領(lǐng)域內(nèi)，社會(huì)利益與國(guó)家利益產(chǎn)生了沖突，則應(yīng)以社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)需求的滿足為前提。其二，在和諧社會(huì)的建設(shè)問(wèn)題上，需要明確與正確理解“和諧”的本質(zhì)要求，即是指不同特征性的合作與協(xié)調(diào)。意指要堅(jiān)持社會(huì)核心價(jià)值作為基本原則，即和諧不能建立在破壞或違背社會(huì)核心價(jià)值的基礎(chǔ)之上。“和諧社會(huì)的建立要更能夠充分體現(xiàn)出社會(huì)的公平和正義。”[4]其三，從科學(xué)發(fā)展觀的角度來(lái)看，社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是正義制度在效率上的要求，如果違背了正義原則，則會(huì)顧此失彼，最終導(dǎo)致公共行政價(jià)值終極目標(biāo)之一——實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展成為空想。最后，正義的原則要求保障公民自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)廣義利益的實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到人性的完善這一公共行政價(jià)值的另一終極目標(biāo)，這就要求社會(huì)成員在各自領(lǐng)域內(nèi)提升其公民意識(shí)和民主素質(zhì)，保證社會(huì)成員之間相互的公平對(duì)待，從而有效地滿足個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)廣泛化的利益取問(wèn)，并以此來(lái)推動(dòng)和促成社會(huì)總體利益的實(shí)現(xiàn)，最終使公共行政值得以生成。

二、社會(huì)自治：公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)趨向

理論上看，社會(huì)管理是政府行政的重要職能之一，但隨著“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的形成，社會(huì)將擁有許多自我管理的職能。這種自我管理體現(xiàn)在社會(huì)通過(guò)國(guó)家的社會(huì)性功能對(duì)自身事務(wù)進(jìn)行有序化管理，并根據(jù)社會(huì)成員的價(jià)值得失對(duì)其自身的行為結(jié)果負(fù)責(zé)，這就是一般意義上的“社會(huì)自治”。[5]根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)自治的類型也呈現(xiàn)出多樣化的特征，如我們?nèi)粘Ｕf(shuō)到的村民自治、社區(qū)居民自治、社會(huì)中介與福利組織、國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、大量民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)的興起等。但本文所指涉的“社會(huì)自治”不單單是部分社會(huì)成員在某一領(lǐng)域或某一方面內(nèi)的自我管理，而是指整個(gè)社會(huì)的自治狀態(tài)，它所表現(xiàn)出的是社會(huì)公眾或全員運(yùn)用自我組織、自我管理、自我服務(wù)等理性化手段自覺(jué)、自主地參與到社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)作和管理中來(lái)，為實(shí)現(xiàn)共同的公共利益和公共秩序而進(jìn)行的效能化治理狀態(tài)。

實(shí)際上，這種全員化的社會(huì)自治作為一種理想愿景，是公共行政發(fā)展到最高級(jí)階段的必然體現(xiàn)。而最終如何走向社會(huì)自治需要的是國(guó)家作為推動(dòng)公共行政執(zhí)行的載體，為滿足公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)所產(chǎn)生的一個(gè)自然演進(jìn)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，國(guó)家要最大化的發(fā)揮其社會(huì)性功能。從公共行政學(xué)的視角來(lái)看，最終走向社會(huì)自治其主要的表現(xiàn)是：由于社會(huì)屬性的存在，國(guó)家對(duì)其內(nèi)生的公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體地位將最終被廣義的社會(huì)所取代，而且傳統(tǒng)意義上的以國(guó)家為載體的公共行政形式將沒(méi)有存在的意義——這也是馬克思主義理論所描繪的共產(chǎn)主義社會(huì)自治的美好未來(lái)。這樣，對(duì)社會(huì)自治能力的培育將是行政改革工作的一項(xiàng)重要且基礎(chǔ)的工作，也是以國(guó)家為載體的公共行政為實(shí)現(xiàn)全員化的社會(huì)自治狀態(tài)所必需的手段之一。如果，我國(guó)選擇以“小政府，大社會(huì)”為行政治理范式，但“大社會(huì)”卻沒(méi)有或缺乏自治、自理的能力素養(yǎng)，“小政府”的管理模式就無(wú)法有效施行。社會(huì)一方面是作為國(guó)家存在的基礎(chǔ)，但同時(shí)它也是公眾生活得以繼續(xù)的基礎(chǔ)。但由于國(guó)家形態(tài)的變化與社會(huì)的持續(xù)化發(fā)展，勢(shì)必會(huì)形成政府積極行政與社會(huì)尋求自治的二元化格局。[6]在公共行政價(jià)值的體系框架內(nèi)，社會(huì)與公眾的利益實(shí)現(xiàn)的程度越高，那么社會(huì)走向自治的能力與需求也就越強(qiáng)，也就是說(shuō)，公共行政價(jià)值主體（社會(huì)）的利益及需求擁有越高的被滿足程度，就表示著公共行政價(jià)值客體（國(guó)家）面向公眾所提供的服務(wù)程度越高，那么，在國(guó)家與社會(huì)二者共生的相互關(guān)系中，國(guó)家存在的必要性相對(duì)地也就越微弱。這一問(wèn)題表現(xiàn)在“小政府，大社會(huì)”的行政理念中來(lái)看，就是伴隨著社會(huì)公眾自主性空間在對(duì)公共事務(wù)的執(zhí)掌方面的日趨擴(kuò)大，公共行政運(yùn)行的實(shí)際空間則日漸縮小的一種變化模式。而從實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治這一公共行政的價(jià)值趨向來(lái)分析，社會(huì)自治化程度越高則政府規(guī)?？s小的趨勢(shì)越明顯。這是因?yàn)?，在能夠完全?shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)及自我引導(dǎo)的充分化社會(huì)自治的行為領(lǐng)域中，政府的實(shí)踐與行為空間就會(huì)逐漸縮減，并最終退出這些領(lǐng)域。反過(guò)來(lái)分析，當(dāng)政府自動(dòng)放棄政府與社會(huì)關(guān)系中某一領(lǐng)域的行為權(quán)力時(shí)，也就意味著社會(huì)獲得了這一領(lǐng)域內(nèi)的行為自主性，那么政府能力也會(huì)變小，同時(shí)社會(huì)也會(huì)變大，并使社會(huì)自治的充分實(shí)現(xiàn)具有了可能性。

從公共行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)關(guān)系來(lái)看，社會(huì)自治的雛形即是非政府公共組織（NGO）的興起與發(fā)展。其根源是20 世紀(jì)70 年代以來(lái)西方世界許多國(guó)家內(nèi)部所面臨的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)等，人們普遍不滿于政府工作的低效率和“全能式”運(yùn)作，而產(chǎn)生的要求政府進(jìn)行全新層面上的行政改革的浪潮，即——“公共管理社會(huì)化，或稱為公共管理市場(chǎng)化?！盵7]從世界范圍來(lái)看，非政府組織發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，其大量的出現(xiàn)和廣范圍的興起在很大的程度上分?jǐn)傊^(guò)去只屬于政府或公共行政領(lǐng)域的工作內(nèi)容。而且，公共管理社會(huì)化也在一定層面上反映著當(dāng)代政府對(duì)自身職能進(jìn)行不斷調(diào)整以順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求這一必然趨勢(shì)。由此，各國(guó)政府其統(tǒng)治職能的日漸衰弱是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)，因而對(duì)社會(huì)自治的呼聲亦越來(lái)越高。

但是，政府的行政習(xí)慣還不能完全適應(yīng)非政府組織對(duì)公共事務(wù)的普遍參與，這是受一定歷史根源與意識(shí)形態(tài)影響的結(jié)果。因此，公共行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑選擇上，對(duì)于社會(huì)自治的價(jià)值趨向與發(fā)展要求來(lái)看，首先是要明確培育社會(huì)自治能力是形成國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在，在此基礎(chǔ)上確定國(guó)家與社會(huì)二元化存在的可能性，形成國(guó)家與社會(huì)二分又統(tǒng)一的和諧狀態(tài)；其次是對(duì)社會(huì)輿論的確立，因?yàn)樵谝粋€(gè)充分自治的社會(huì)當(dāng)中，會(huì)伴隨著社會(huì)公眾對(duì)文化的共享狀態(tài)，這也是社會(huì)力量體現(xiàn)的重要方式之一。因此，全員化社會(huì)自治的充分實(shí)現(xiàn)，將是普遍實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值以發(fā)展完美公共生活的必然趨向。綜上，正義的價(jià)值觀無(wú)疑是今后社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)其他各個(gè)領(lǐng)域里的改革與發(fā)展的主旋律，也是社會(huì)主義正義制度的實(shí)踐模式之靈魂所在。公共行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)政治性與社會(huì)性的融合，以合乎正義的行為方式催生出全員化的社會(huì)自治模式是在中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值終極目標(biāo)的合理性選擇。

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