推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的對策建議

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展在總體思路上應(yīng)該統(tǒng)一思想、融合為本、協(xié)同為基、行動為要。行動策略上要以區(qū)域協(xié)同制度創(chuàng)新為保障，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為切入點，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，以一體化市場建設(shè)為主線，以產(chǎn)業(yè)合作為主攻方向，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、市場為主體、產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、社會參與的區(qū)域治理模式。在推進(jìn)協(xié)同中，應(yīng)堅持規(guī)劃先行，統(tǒng)領(lǐng)全局，打造“雙城記”，帶動區(qū)域發(fā)展，建立區(qū)域合作平臺，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同長效機制，逐步推進(jìn)區(qū)域協(xié)同。

關(guān)鍵詞：京津冀；協(xié)同發(fā)展；區(qū)域治理

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨和國家新時期的重大發(fā)展戰(zhàn)略，該區(qū)域的協(xié)同發(fā)展是落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要支撐。

一、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的總體思路

1.聯(lián)合為先，統(tǒng)一思想

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要各方的聯(lián)合行動，惟有聯(lián)合，才能互利；惟有聯(lián)合，才能共贏；惟有聯(lián)合，才能發(fā)展。要打破行政區(qū)劃界限的阻隔，打破“一畝三分地”的思維定勢，打破各自為政的局面，打破產(chǎn)業(yè)的分割，打破市場的封鎖，樹立合作共贏的理念，樹立“區(qū)域”的整體觀念，聯(lián)合起來，協(xié)調(diào)行動。

2.融合為本，促進(jìn)發(fā)展

京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合。只有區(qū)域的融合才能推進(jìn)區(qū)域的發(fā)展。為此，既要推動空間的融合，又要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的融合；既要推動城市的融合，又要實現(xiàn)農(nóng)村的融合；既要推動生產(chǎn)方式的融合，又要實現(xiàn)生活方式的融合；既要推動體制機制的融合，又要實現(xiàn)資源環(huán)境和要素的融合。

3.協(xié)同為基，積極互動

京津冀區(qū)域的發(fā)展涉及到“三地四方”的行政主體，同時還有企業(yè)、社會等利益相關(guān)者群體。因此，要充分協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，首先建立利益表達(dá)機制，確保各方表達(dá)自己的利益訴求；其次要建立利益共享機制，讓各方都能享受合作帶來的成果；還要建立利益補償機制，對利益受損方進(jìn)行補償。在互信、互惠、互利、互動，平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，匯聚各方的力量，共同推動區(qū)域的發(fā)展。

4.行動為要，務(wù)實推進(jìn)

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)程處于“共識多、行動少”的局面，導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展落后于長三角和珠三角。我們需要共識，更需要行動，說一千道一萬，不如腳踏實地干。當(dāng)前，迫切需要迅速采取行動，務(wù)實推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

二、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的行動策略

1.以區(qū)域協(xié)同制度創(chuàng)新為保障

現(xiàn)有體制的制約、缺乏長效協(xié)調(diào)機制，嚴(yán)重制約了京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。為此，要加強頂層設(shè)計，從頂層制度入手，破除影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制、機制障礙，構(gòu)建一體化發(fā)展的長效機制。要建立政府間協(xié)調(diào)機制，搭建協(xié)商平臺，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)組織，充分發(fā)揮行政機制的協(xié)調(diào)作用。但也不能依賴行政手段解決一切問題，在行政協(xié)調(diào)中應(yīng)以市場機制發(fā)揮資源配置的決定性作用為前提。

2.以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為切入點

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是京津冀區(qū)域面對的最為緊迫的現(xiàn)實問題，沙塵暴、霧霾的侵襲、水資源的利用與保護(hù)困擾著整個京津冀區(qū)域，迫切需要三地展開聯(lián)合行動，共同治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境。在當(dāng)前條件下，以大氣污染防治為切入點，構(gòu)建京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作機制、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。實施對域內(nèi)環(huán)境的綜合治理，形成區(qū)域合作、共同治理與保護(hù)的格局，實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。同時加強京津冀水資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的治理合作，積極推動建立流域生態(tài)補償機制，改善區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一項復(fù)雜的、長期的系統(tǒng)工程，在這個過程中應(yīng)該先采取先易后難的策略，從容易取得共識和展開合作的領(lǐng)域開始，逐步推廣到其他領(lǐng)域。一體化的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是區(qū)域發(fā)展的必要條件，而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一種見效快、“看得見、摸得著”的項目，容易取得共識、展開行動。這一領(lǐng)域的合作業(yè)已開展多年，有許多成功的經(jīng)驗可以借鑒。因此，強化京津冀區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)可以作為推進(jìn)京津冀區(qū)域治理的突破口，建立完善交通一體化的合作機制。

4.以一體化市場建設(shè)為主線

統(tǒng)一開放、競爭有序的區(qū)域市場體系的建立，是深入推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的必要前提。市場機制在區(qū)域范圍內(nèi)的逐步確立就是區(qū)域經(jīng)濟的市場化過程，市場機制作用的充分發(fā)揮是區(qū)域經(jīng)濟一體化的前提和基礎(chǔ)。實踐證明，歷史上形成的行政壁壘，如果不進(jìn)行體制性的變革，僅僅依靠政府間的交流與合作，是無法被沖破的，其后果將深刻影響經(jīng)濟與社會的一體化發(fā)展。為此，在在京津冀區(qū)域商品市場一體化格局已初步形成的基礎(chǔ)上，通過深化改革和制度創(chuàng)新，努力消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的市場保護(hù)和行政分割，清理不利于市場一體化的規(guī)則和政策，加強區(qū)域要素流動的平臺和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，大力推進(jìn)和完善區(qū)域內(nèi)金融、人才、技術(shù)、信息等要素市場的聯(lián)動與融合，構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)商品和要素自由流動的區(qū)域共同市場。

5.以產(chǎn)業(yè)合作為主攻方向

區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間集聚的出現(xiàn)改變了經(jīng)濟的空間格局，意味著中國經(jīng)濟已進(jìn)入?yún)^(qū)域間整體競爭的時代，以行政區(qū)劃為界線的行政區(qū)域競爭正在加快向以產(chǎn)業(yè)聯(lián)系為基礎(chǔ)的區(qū)域競爭轉(zhuǎn)變。必須改變過去以行政區(qū)為主導(dǎo)的競爭方式，轉(zhuǎn)向基于區(qū)域資源整合和產(chǎn)業(yè)合作的競合模式，在整個區(qū)域空間內(nèi)重構(gòu)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此必須通過區(qū)域內(nèi)各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和空間重組，優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局，加強產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，打造產(chǎn)業(yè)內(nèi)部縱向與產(chǎn)業(yè)之間橫向聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)價值鏈，以重大項目合作為抓手，推動形成以京津為核心，以周邊城市為依托的城市經(jīng)濟職能互補、分工合理、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。

6.構(gòu)建政府為主導(dǎo)、市場為主體、產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、社會參與的區(qū)域治理模式

從發(fā)達(dá)國家的區(qū)域治理形成了多樣化的區(qū)域治理模式，但是這些模式都有一個共同點，就是吸納所有的利益相關(guān)者的共同參與。京津冀區(qū)域治理也應(yīng)是一種政府、企業(yè)和各種社會力量共同參與的模式。

京津冀區(qū)域治理模式必須以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮行政機制的協(xié)調(diào)作用，在政府的推動下，自上而下地構(gòu)建適應(yīng)國情、區(qū)情的區(qū)域治理模式。同時，區(qū)域治理模式的構(gòu)建必須充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，以市場為主體，利用企業(yè)橫向擴張要求實現(xiàn)一體化的市場的客觀需求，推動地方政府的行為和關(guān)系的縱向調(diào)整。通過產(chǎn)業(yè)項目的合作，強化地區(qū)間的橫向經(jīng)濟聯(lián)系，沖破地區(qū)間的行政壁壘，打破行政區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束，形成合理分工、有序競爭、充分協(xié)作、共同發(fā)展的格局。通過社會公眾的廣泛參與，集思廣益、群策群力，發(fā)揮社會各界協(xié)調(diào)、溝通和監(jiān)督作用，共同推進(jìn)區(qū)域的繁榮。

三、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的對策建議

1.規(guī)劃先行，統(tǒng)領(lǐng)全局

區(qū)域的發(fā)展客觀上需要一個總體規(guī)劃的引領(lǐng)，因此，要盡快制定京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的空間開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等一系列重大問題。在編制區(qū)域規(guī)劃時還應(yīng)慎用一些概念。如“首都圈”、“首都區(qū)”、“大北京地區(qū)”、“首都都市圈”等，這些概念都突出了北京或者首都的地位，有忽略津冀兩地之嫌。“京津冀都市圈”的提法也不合時宜，首先“圈”的提法不能反映區(qū)域的真實含義，其次“都市圈”的提法又忽視了廣大的農(nóng)村地區(qū)，與我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略不符。因此建議使用“京津冀區(qū)域（或地區(qū)）”這一概念更為妥帖。

抓緊制定京津冀交通規(guī)劃、京津冀港口規(guī)劃、京津冀水資源利用開發(fā)規(guī)劃、京津冀產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等各類專項規(guī)劃。從而形成總體規(guī)劃與專項規(guī)劃互相銜接的規(guī)劃體系，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和約束作用。

而且也應(yīng)該注意，規(guī)劃不是萬能的，只是一個統(tǒng)籌發(fā)展的框架，是導(dǎo)向性的，但是沒有規(guī)劃也是萬萬不能的。要改變以往規(guī)劃制定的方式，從政府和部分專家“閉門磋商”轉(zhuǎn)向更為開放的區(qū)域規(guī)劃制定方式。當(dāng)前可以在中央政府的主導(dǎo)下，由發(fā)改委具體牽頭，京津冀三地地方政府及相關(guān)部門、規(guī)劃專家、企業(yè)界代表、非政府組織為代表的社會力量等共同參與，廣泛協(xié)商，制定區(qū)域規(guī)劃。在廣泛協(xié)商、匯聚各方利益的基礎(chǔ)上，合理確定各地的功能定位，實現(xiàn)京津冀的合理分工。

2.打造“雙城記”，帶動區(qū)域發(fā)展

推進(jìn)京津雙城聯(lián)動發(fā)展，要加快破解雙城聯(lián)動發(fā)展存在的體制機制障礙。通過破除體制障礙，釋放合作紅利；通過建立長效協(xié)調(diào)機制，增添合作紅利。按照優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體原則，深化合作，形成合力，切實發(fā)揮“雙城”的輻射帶動作用，形成京津“雙核”。以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先領(lǐng)域，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為合作重點，把合作發(fā)展的工夫主要下在聯(lián)動上，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、良性互動、共贏發(fā)展。

北京應(yīng)主動承擔(dān)起推進(jìn)京津冀區(qū)域合作“龍頭”的重任，積極參與到京津冀的合作中來，發(fā)揮其政治、文化中心的功能，消除影響區(qū)域合作的制度壁壘，充分利用科技、人才等優(yōu)勢，服務(wù)于京津冀區(qū)域發(fā)展；天津應(yīng)加快經(jīng)濟中心建設(shè)，與北京共同形成雙中心的發(fā)展格局，發(fā)揮港口、技術(shù)輻射功能，主動尋求與京冀的合作，切實發(fā)揮經(jīng)濟中心的輻射功能，帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；河北應(yīng)立足自身的發(fā)展，“打鐵還要自身硬”，地區(qū)的發(fā)展不能寄望于其他地區(qū)的“溢出”，通過強化自身經(jīng)濟實力，主動融入京津的發(fā)展，積極吸納京津兩市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射。

3.建立區(qū)域合作平臺，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同長效機制

創(chuàng)建京津冀省市長聯(lián)席會議制度和京津冀城市協(xié)調(diào)會等平臺和區(qū)域合作組織，加強各方的對話協(xié)商。采取循序漸進(jìn)的戰(zhàn)略，逐步拓寬合作的領(lǐng)域，推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同向廣度和深度發(fā)展。同時要創(chuàng)建新型協(xié)調(diào)機制，包括行政機制、市場機制、共享機制、扶持機制、補償機制、合作機制及參與機制等。在各種協(xié)調(diào)機制中，市場機制處于主體地位，要確立市場機制在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮市場機制對各類主體的引導(dǎo)作用。行政機制是京津冀區(qū)域治理的主導(dǎo)機制，要發(fā)揮行政協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用。其他機制是京津冀區(qū)域協(xié)同的重要有機組成部分，在推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同中，要注重各類協(xié)調(diào)機制的有機配合與協(xié)調(diào)。形成以政府為主導(dǎo)、市場為紐帶、企業(yè)為主體，項目為載體、社會參與的互動協(xié)調(diào)體系。

4.逐步推進(jìn)區(qū)域協(xié)同

區(qū)域協(xié)同發(fā)展不是一蹴而就的，而是一個長期、持續(xù)調(diào)整的過程。不能急于求成，搞大躍進(jìn)，長期以來積淀而成的問題，不是一朝一夕就能解決的，不能畢其功于一役；也不能一味等待，錯失良機。要增強推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的自覺性、主動性、創(chuàng)造性，向全面深化改革要動力，向創(chuàng)新體制機制要活力，深入研究、明確思路、制定方案，邊行邊試、加快推進(jìn)。應(yīng)從當(dāng)前面臨的緊迫性、戰(zhàn)略性問題入手，如大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、京津冀區(qū)域規(guī)劃的編制、建立省市級政府間協(xié)調(diào)機制等問題。在這些領(lǐng)域取得突破，積累了經(jīng)驗，為協(xié)同打下基礎(chǔ)，逐步推廣到其他領(lǐng)域。

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作者簡介：馬海龍（1978- ），男，中共天津市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟