我國偵查程序中的預(yù)審制度研究

步洋洋

(中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京 100088)

偵查程序作為刑事訴訟活動的起點(diǎn)，其質(zhì)量對整個刑事訴訟程序的功能起著十分重要的作用。偵查程序收集的證據(jù)合法且確實(shí)充分，就可以保證審查起訴和審判工作的順利進(jìn)行;偵查程序的工作有疏漏或偏差，就會給審查起訴和審判工作帶來困難，甚至造成冤假錯案的嚴(yán)重后果。因此，必須采取切實(shí)有效的措施保證偵查階段的質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)中共十八屆四中全會《決定》提出的“確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)”的要求。筆者認(rèn)為，在一系列保證偵查程序質(zhì)量的措施當(dāng)中，偵查程序中的預(yù)審制度發(fā)揮著不可替代的作用。然而，在司法實(shí)踐中，預(yù)審制度的功能和價值定位不當(dāng)，運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)多元化的格局，預(yù)審審查制度在某種程度上被虛化，特別是近一段時間頻繁曝光的冤假錯案使我們不得不對現(xiàn)行刑事訴訟法所規(guī)定的預(yù)審制度進(jìn)行重新審視。

一、預(yù)審概述及其在我國的歷史沿革

1.預(yù)審概述

預(yù)審作為舶來的刑事訴訟制度，最早出現(xiàn)于西方資產(chǎn)階級時期。英國《牛津法律大詞典》對于預(yù)審一詞的解釋為:“預(yù)審，刑事訴訟的一個階段，首見于1808年法國刑事法典，后為大多數(shù)歐洲國家采用。這一制度旨在保證只將具有事實(shí)根據(jù)的指控提交給初審法院，并在開庭審理之前駁回缺乏根據(jù)的指控。預(yù)審工作由地方預(yù)審法官進(jìn)行?！保?］這里的預(yù)審可以簡單地被理解為法庭正式審判前對被告人進(jìn)行的預(yù)備性審理活動。從世界范圍來看，預(yù)審制度或預(yù)審程序大致可以被分為兩類，一種是英美法系的預(yù)審制度，以英國為代表，側(cè)重強(qiáng)調(diào)通過預(yù)審保障被告人的“憲法權(quán)利”;另一種是大陸法系的預(yù)審制度，以法國為代表，側(cè)重強(qiáng)調(diào)通過預(yù)審“弄清客觀真相”。盡管兩大法系國家預(yù)審的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但無論是英美法系國家還是大陸法系國家都將預(yù)審作為刑事訴訟制度的一個重要程序加以規(guī)定。

2.預(yù)審制度在我國的歷史沿革

清末修律時，我國從西方大陸法系引進(jìn)預(yù)審制度，幾經(jīng)變化，獨(dú)具特色。1906年頒布的《大清大理院審判編制法草案》首先使用了“預(yù)審”一詞。1910年沈家本擬定的《大清刑事訴訟律(草案)》對預(yù)審程序進(jìn)行改革，把預(yù)審?fù)剖滦惺沟念A(yù)審職權(quán)改由檢察官行使［2］。中華民國1921年的《刑事訴訟條例》和《刑事訴訟律》基本沿襲了清末確立的由預(yù)審?fù)剖逻M(jìn)行預(yù)審的制度。

新中國的預(yù)審制度起源于新民主主義革命時期，受蘇俄和舊中國法律制度的影響，當(dāng)時主要由政治保衛(wèi)局(后為公安機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)預(yù)審。1931年中華蘇維埃共和國《關(guān)于處理反革命案件和建立司法機(jī)關(guān)的暫行程序》將預(yù)審劃歸國家政治保衛(wèi)機(jī)關(guān)(公安機(jī)關(guān)的前身)，并在辦案程序上與偵查、審判分開［3］。1954年第六次全國公安會議決定省市公安機(jī)關(guān)單獨(dú)建立預(yù)審機(jī)構(gòu)。1955年公安部將預(yù)審從政保、治安部門中劃分出來，在全國各級公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一建立了獨(dú)立的預(yù)審業(yè)務(wù)部門，標(biāo)志著“偵審分設(shè)”的體制的建立。1979年、1996年及2012年修訂的《刑事訴訟法》在其第3 條中都明確了由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)審的規(guī)定。

二、預(yù)審體制的分合與爭論

1.偵審分設(shè)的體制及其局限性分析

建國后到1997年刑偵改革前，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部一直實(shí)行偵審分設(shè)的模式。應(yīng)當(dāng)說，這一模式是對長期偵審合一的封建司法制度的否定，于法制尚不健全的特定歷史時期，對于查證犯罪、保證辦案質(zhì)量做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)［4］。然而，隨著時代和社會的發(fā)展，犯罪的特點(diǎn)日益多元化、科技化，犯罪的總量也持續(xù)上升，1996年通過的刑事訴訟法更是將辦案時限縮短，對訴訟程序和事實(shí)證據(jù)提出了更高要求，原有的偵查辦案模式在一定程度上已不能適應(yīng)打擊犯罪的需要。更為重要的是，在部分學(xué)者和實(shí)務(wù)界看來，偵審分設(shè)的體制在實(shí)踐中暴露出其局限性。

其一，偵審分設(shè)的模式導(dǎo)致偵查與預(yù)審兩部門互相推諉扯皮現(xiàn)象增多，影響偵查工作的實(shí)際運(yùn)作。在偵審分設(shè)的體制模式之下，部門保護(hù)現(xiàn)象時有發(fā)生。作為互不隸屬的兩個部門，偵查部門的工作人員只關(guān)注破案，抓獲犯罪嫌疑人，而不關(guān)注犯罪嫌疑人最后是否能被定罪起訴。而預(yù)審部門則抱怨偵查部門的前期偵查過于粗糙、貽誤了預(yù)審工作收集證據(jù)的最佳時機(jī)。雙方的抱怨逐漸演化成互相扯皮，以至影響到偵查辦案的效率，甚至貽誤戰(zhàn)機(jī)。

其二，偵審分設(shè)的模式造成人、財、物等資源巨大浪費(fèi)。實(shí)踐中偵查和預(yù)審在諸多活動層面上具有同質(zhì)性，預(yù)審的內(nèi)容在很大程度上是對偵查工作的重復(fù)和延續(xù)，這不僅帶來人、財、物等資源的巨大浪費(fèi)，更妨礙了訴訟效率。正如陶駟駒部長指出的那樣:“刑偵與預(yù)審部門的分立容易造成重復(fù)勞動，影響辦案效率?！逼淙瑐蓪彿衷O(shè)的模式難以全面提高偵查機(jī)關(guān)工作人員的工作能力。由于偵審分設(shè)的體制人為地割斷了偵查內(nèi)部一系列工作的連續(xù)性，客觀上造成偵查員只會破案、不會辦案，預(yù)審員只會辦案卻難以破案的局面，公安機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)片面化發(fā)展，難以得到全面的發(fā)展和提高。

2.偵審合一的體制及其爭論

正是在這種背景下，公安部作出了偵審合并的決策。1997年在石家莊召開的全國刑偵工作會議決定對偵查、預(yù)審分設(shè)的工作體制進(jìn)行改革，實(shí)行偵審一體化。隨后，在全國范圍內(nèi)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部專門的預(yù)審機(jī)構(gòu)基本被取消，原預(yù)審職能劃入法制部門等相關(guān)部門。此一體制改革旨在實(shí)現(xiàn)偵查部門內(nèi)部諸項(xiàng)工作進(jìn)行的一體化，從而全面提升辦案人員的綜合素質(zhì)，建立高效的偵查工作機(jī)制，以適應(yīng)動態(tài)社會環(huán)境下打擊犯罪的需要。然而，這一改革亦引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的相關(guān)爭論，反對偵審合一的觀點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn):

其一，偵審合一減弱了預(yù)審的把關(guān)監(jiān)督作用，容易造成刑事案件的質(zhì)量下降。偵審合一后，刑事案件由偵查部門“一竿插到底”，使得偵查機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上出現(xiàn)“空檔”［3］。單純依靠人民檢察院外部監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制本身就存在弊端，一旦檢察監(jiān)督不及時、不到位，絕大多數(shù)的案件瑕疵和缺陷就要延續(xù)到審查起訴乃至審判階段，從而給起訴和審判埋下先天的質(zhì)量缺陷和程序瑕疵。

其二，偵審合一導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)不暢，常常出現(xiàn)“多頭”報送的現(xiàn)象。在偵審分立的體制下，只有預(yù)審部門負(fù)責(zé)與檢察機(jī)關(guān)打交道，聯(lián)系的頻繁化和聯(lián)系人員的相對固定化，保證了工作的效率和順利開展。但是預(yù)審取消后，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的很多部門往往分頭向檢察機(jī)關(guān)報捕、移訴，給批捕、起訴工作帶來很多不便［4］。

其三，偵審合一對偵查人員的素質(zhì)提出較高要求，我國當(dāng)前偵查人員的素質(zhì)難以應(yīng)對這一轉(zhuǎn)變和考驗(yàn)。按照偵審合一的要求，每一個偵查人員都要具備多元的綜合業(yè)務(wù)能力。長期以來實(shí)行的偵審分設(shè)的體制使得不同部門，尤其是偵查部門和預(yù)審部門工作人員的素質(zhì)各有所長，偵查人員往往善于偵查破案，卻缺乏預(yù)審工作所必備的證據(jù)意識和訴訟意識。因此，既能破案又能辦案的要求不僅脫離實(shí)際，容易造成日常工作的混亂，不利于偵查隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。

筆者無意對上述爭論進(jìn)行逐一評析，但是，必須指出的是，偵審合一改革實(shí)施的這十幾年來，其工作的開展可謂舉步維艱，全國各地偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)置也呈現(xiàn)出多元化的格局。即各地公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行“偵審合一”的預(yù)審體制;但是少數(shù)公安機(jī)關(guān)仍然實(shí)行“偵審分設(shè)”的預(yù)審體制，如北京地區(qū);更有一些地區(qū)的公安機(jī)關(guān)在實(shí)行偵審合一的體制后又逐步恢復(fù)原有的偵審分設(shè)的預(yù)審體制，如廣西地區(qū)。在筆者看來，多元化格局的出現(xiàn)在很大程度上源于理論界和實(shí)務(wù)界對于偵查和預(yù)審體制合分認(rèn)識上的不同，而認(rèn)識的不同從根本上來源于其對于預(yù)審制度的功能及價值定位的偏差。

三、預(yù)審制度的功能及價值定位

我國現(xiàn)行刑事預(yù)審法律法規(guī)的規(guī)定過于粗糙，對于預(yù)審的地位、任務(wù)和程序基本未有涉及，造成理論和實(shí)踐層面預(yù)審制度的功能及價值定位無章可循，認(rèn)識發(fā)生偏差。從法律層面上講，現(xiàn)行刑事訴訟法僅在第3 條和第114 條對預(yù)審制度作出概括性之規(guī)定。從法規(guī)層面上講，亦僅有制定于1979年的《預(yù)審工作規(guī)則》在其第2 條中規(guī)定了刑事預(yù)審工作之任務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，預(yù)審制度于立法規(guī)定上的不完善是造成預(yù)審制度功能和價值定位混亂的最重要原因，而此種不完善具體體現(xiàn)在如下幾個層面。

首先，刑事訴訟法第3 條和第114 條規(guī)定之間存在邏輯上的矛盾。依據(jù)第3 條之規(guī)定，偵查和預(yù)審之間應(yīng)該是并列關(guān)系，兩者之間不存在所謂的隸屬關(guān)系，因兩者之間以頓號進(jìn)行分開。但是，其第114 條卻將預(yù)審的相關(guān)條款置于“偵查”一章之下。按照此種觀點(diǎn)，預(yù)審沒有獨(dú)立的訴訟功能，并非刑事訴訟的獨(dú)立程序，預(yù)審存在于偵查程序中，并不是一個獨(dú)立的訴訟程序。刑事預(yù)審也是刑事偵查，即刑事預(yù)審從屬于刑事偵查［5］。

其次，法律層面缺乏對于預(yù)審的準(zhǔn)確定位。我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有關(guān)于預(yù)審概念、預(yù)審性質(zhì)和預(yù)審程序等的相關(guān)規(guī)定，客觀上造成偵查和預(yù)審的界限不清，預(yù)審工作的內(nèi)容常常等同于偵查工作的內(nèi)容，預(yù)審部門也常常積極充當(dāng)偵查部門的角色，預(yù)審在一定程度上演變?yōu)槎蝹刹椤?/p>

再次，預(yù)審的審查把關(guān)作用在實(shí)踐中被虛置。由于犯罪控制模式在我國刑事訴訟價值取向上的主導(dǎo)地位，加之刑事訴訟法第114 條對于何謂“核實(shí)收集、調(diào)取的證據(jù)材料”界定不明，導(dǎo)致當(dāng)前刑事司法實(shí)踐中預(yù)審演變?yōu)樵谧カ@案犯后進(jìn)一步的審訊取證，甚至深挖余罪。這不僅使得預(yù)審之審查把關(guān)的職能被偵查職能所掩蓋，更導(dǎo)致預(yù)審部門對其他部門移送的某些取證明顯不足的案件予以受理，并努力補(bǔ)充查證，以體現(xiàn)工作成績和深挖余罪的職能價值［6］，這一點(diǎn)在偵審合一后的體制中體現(xiàn)得更為明顯。

在筆者看來，刑事訴訟法第3 條作為我國刑事訴訟法的一條基本原則和總則條款，應(yīng)當(dāng)對于分則條款具有統(tǒng)領(lǐng)作用。因此，不能簡單地將預(yù)審等同于偵查，預(yù)審應(yīng)當(dāng)具有相對獨(dú)立的訴訟地位。同時，無論是從預(yù)審制度設(shè)立的目的來看，還是從刑事訴訟立法的價值取向上分析，預(yù)審都不能完全等同于偵查。偵查的任務(wù)在于取證并查獲犯罪嫌疑人，預(yù)審的任務(wù)在于核實(shí)偵查取證材料，在于對偵查取證的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查，預(yù)審的任務(wù)和內(nèi)容不應(yīng)被偵查的任務(wù)和內(nèi)容所吸附，更不能成為深挖余罪的附庸工具，應(yīng)當(dāng)說，將深挖余罪作為預(yù)審制度的基本職能和價值是典型的犯罪控制訴訟模式的體現(xiàn)，是與人權(quán)保障的時代背景格格不入的。立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來，筆者認(rèn)為預(yù)審制度當(dāng)前的最主要的功能和價值定位絕不應(yīng)是偵查的繼續(xù)和深挖余罪，而應(yīng)當(dāng)是對偵查取證等行為的內(nèi)部審查和監(jiān)督，即預(yù)審既要對偵查中收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以實(shí)體上的核實(shí)，亦應(yīng)當(dāng)對收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以程序方面的核實(shí)，從而在偵查階段貫徹落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則，在保證偵查取證的質(zhì)量的同時，嚴(yán)防非法取證和冤假錯案的發(fā)生。

四、預(yù)審制度的走向

在前述關(guān)于預(yù)審概述及其沿革、預(yù)審體制的分合與利弊爭論分析以及對預(yù)審制度的功能及價值定位的分析基礎(chǔ)之上，結(jié)合當(dāng)下司法實(shí)踐中冤假錯案偶有發(fā)生的現(xiàn)實(shí)，筆者對我國預(yù)審制度的走向提出如下構(gòu)想。

首先，應(yīng)當(dāng)于立法層面制定相對健全的預(yù)審制度法律規(guī)范。實(shí)現(xiàn)這一構(gòu)想的路徑主要有兩條，其一是制定獨(dú)立的《刑事預(yù)審法》，其二是對現(xiàn)行刑事訴訟法中關(guān)于預(yù)審之規(guī)定進(jìn)行必要的補(bǔ)充、調(diào)整和完善。立足于當(dāng)下的司法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為制定獨(dú)立的《刑事預(yù)審法》將面臨著一系列的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，因此更傾向于在現(xiàn)行刑事訴訟法的框架之下，對現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行必要的補(bǔ)充、調(diào)整和完善。具體而言，主要包括如下幾個方面:

(1)根據(jù)刑事訴訟法第3 條的字面規(guī)定，“偵查”和“預(yù)審”的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是并列的，因此，立法上應(yīng)當(dāng)明確預(yù)審不同于偵查的獨(dú)立地位。將現(xiàn)行刑事訴訟法第二編的名稱修改為“立案、偵查、預(yù)審和(提)起(公)訴”，明確凡是經(jīng)過偵查的刑事案件都要進(jìn)行預(yù)審，由預(yù)審部門決定偵查終結(jié)，提出起訴意見并移送審查起訴。

(2)在獨(dú)立設(shè)置的預(yù)審一章中，明確預(yù)審的內(nèi)容、功能和價值定位以及預(yù)審的相關(guān)程序規(guī)定。如前所述，偵查行為和預(yù)審行為的各自任務(wù)或內(nèi)容有所差異，筆者認(rèn)為應(yīng)該將預(yù)審工作與刑偵工作有重疊的任務(wù)，特別是深挖余罪等偵查任務(wù)去除，預(yù)審部門應(yīng)當(dāng)將對刑事偵查工作的監(jiān)督作為其主要任務(wù)，既包括對于偵查機(jī)關(guān)取證的監(jiān)督，也包括對偵查機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制措施以及強(qiáng)制性措施的監(jiān)督。這不僅符合預(yù)審監(jiān)督功能的定位，更符合當(dāng)前法治國家預(yù)審制度改革的發(fā)展潮流。

(3)鑒于檢察機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和監(jiān)獄以及軍隊(duì)保衛(wèi)部門同樣享有刑事偵查權(quán)，因此立法上應(yīng)當(dāng)以兜底條款的方式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和監(jiān)獄以及軍隊(duì)保衛(wèi)部門對自身所管轄的刑事案件也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行刑事預(yù)審，并參照公安機(jī)關(guān)預(yù)審的規(guī)定進(jìn)行。

其次，針對當(dāng)前偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)出的多元化的格局，筆者認(rèn)為，對于偵查和預(yù)審體制的合分之爭論不能簡單地從理論層面的利弊多寡角度來分析，而是要從嚴(yán)防冤假錯案和人權(quán)保障的角度出發(fā)。反觀近一段時間曝光的一系列冤假錯案，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)刑訊逼供、偵查監(jiān)督不到位等因素的存在。因此，為切實(shí)地保障偵查質(zhì)量，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐步恢復(fù)獨(dú)立的預(yù)審部門，恢復(fù)偵查程序中移送檢察院審查起訴前的預(yù)審審查制度，尤其是那些案情重大、復(fù)雜且偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部對證據(jù)合法性、真實(shí)性有爭議的案件，偵查機(jī)關(guān)在移送檢察院審查起訴前，應(yīng)當(dāng)由預(yù)審部門對證據(jù)的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查把關(guān)。如果說檢察機(jī)關(guān)對于偵查活動的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，那么，預(yù)審則是偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種自我糾偏監(jiān)督機(jī)制。正是這種內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)督制約機(jī)制，為偵查質(zhì)量提供了雙重保證，為偵查中種種瑕疵的糾正提供了雙重補(bǔ)救的制度機(jī)制。

應(yīng)當(dāng)說，對我國的預(yù)審制度進(jìn)行重新審視，進(jìn)而重構(gòu)我國刑事預(yù)審法律制度具有極其重要的意義，其不僅是加強(qiáng)人權(quán)司法保障的現(xiàn)實(shí)需要，更是實(shí)現(xiàn)中共十八屆四中全會《決定》提出的“確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)”和“推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度的改革”相關(guān)要求的必由之路。因此，我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識預(yù)審制度的功能和價值定位，切實(shí)地將預(yù)審制度法律化、具體化、實(shí)質(zhì)化，進(jìn)而將我國的司法制度推向一個新的臺階。

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