BPR理論在財政效率管理中的應用

徐曉輝, 營曉妍

(沈陽大學 a.職業(yè)技術(shù)學院; b.經(jīng)濟學院, 遼寧 沈陽　110041)

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BPR理論在財政效率管理中的應用

徐曉輝a, 營曉妍b

(沈陽大學 a.職業(yè)技術(shù)學院; b.經(jīng)濟學院, 遼寧 沈陽110041)

摘要:分析了財政系統(tǒng)現(xiàn)有流程與BPR理論的差別,運用BPR理論設計了財政業(yè)務流程,打破了先設計崗位再制定崗位職責的傳統(tǒng),使財政部門的業(yè)務能夠先有流程再有崗位,以實現(xiàn)財政業(yè)務流程能夠適應社會發(fā)展的財政改革目標。

關鍵詞:BPR理論; 財政部門; 效率管理

一、BPR理論的內(nèi)涵

企業(yè)流程再造(簡稱BPR)對于許多企業(yè)的管理者而言是個很熟悉的名詞。其理論的創(chuàng)始人哈默將其定義為:“對企業(yè)的業(yè)務流程作根本性的思考和徹底性的重建,其目的是在成本、質(zhì)量、服務和速度等方面取得顯著性的改善,使企業(yè)能夠更好地適應現(xiàn)代企業(yè)環(huán)境[1]。BPR有著一套相當系統(tǒng)的理論思想,主要包括與計算機有關的程序設計、管理學方面的組織管理工作和企業(yè)文化塑造等。概括起來可以是人、技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化的重組。它實現(xiàn)了技術(shù)上的功能集成和管理上的職能集成,打破了傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)。

任何管理學的思想實踐都必須堅持一定的原則,只有在改革中堅持這些原則不動搖,才能沿著既定方向不斷前進。而BPR理論則是對組織中整個業(yè)務流程的變革重組,如果不堅持一定的設計原則,必將會對組織的發(fā)展產(chǎn)生很大的不利影響。因此,業(yè)務流程的設計在總體上必須堅持以下三個原則。

1.堅持以服務對象為中心

通常所說的以顧客為中心中的顧客是指購買或者使用企業(yè)產(chǎn)品和服務的外部消費者。這和我們所說的服務對象還有一定的區(qū)別。服務對象不僅指外部的顧客,還包括內(nèi)部工作流中使用產(chǎn)品或服務的下游用戶[2]。例如酒店餐飲部門提供用餐服務,入住酒店的顧客、酒店客房部、前廳等其他部門的工作人員享受餐飲部門提供的服務,那么顧客和酒店其他部門的員工在餐飲業(yè)務流程中就是餐飲部門的服務對象。以服務對象為中心的原則就是要把傳統(tǒng)的“滿足上級要求”的工作追求轉(zhuǎn)變?yōu)椤皾M足服務對象”。這也是考查流程重組是否成功的一項重要指標。同樣的,這對財政管理也有特殊的意義。在財政管理業(yè)務流程中,每一環(huán)節(jié)都在消費上一環(huán)節(jié)提供的服務,同時,也在為下一環(huán)節(jié)提供服務。

2.堅持流程的整體再造

BPR不是對客觀存在的原有流程簡單的改良、調(diào)整,而是對原有流程進行整體上的變革和創(chuàng)新,突破原有的思維模式,使得企業(yè)能夠通過業(yè)務流程再造發(fā)生質(zhì)的改變。其目標是提高流程的整體效率,顯著改善企業(yè)的長期經(jīng)營業(yè)績,從而在新的市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢[3]。絕不是流程中某個環(huán)節(jié)的改變使得企業(yè)的短期業(yè)績有所提高。而是要隨著技術(shù)發(fā)展發(fā)現(xiàn)原有流程的不合理之處,改革流程中的非增值活動,從宏觀整體的角度重新設計業(yè)務流程,將原有分散在各職能部門的流程整合起來,不受現(xiàn)有部門和工序分割的限制,以一種最簡單直接的方式設計企業(yè)新的經(jīng)營過程,從而實現(xiàn)以流程加速為核心的自動化。

3.堅持以信息技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)變革為依托

BPR可以大幅提高企業(yè)經(jīng)營效率的關鍵就是信息技術(shù)的廣泛應用。而隨著技術(shù)的發(fā)展,組織結(jié)構(gòu)的不合理問題也日益突出,網(wǎng)絡技術(shù)已經(jīng)讓企業(yè)組織結(jié)構(gòu)扁平化成為可能。為充分發(fā)揮信息技術(shù)的作用,應當建立與現(xiàn)代企業(yè)環(huán)境相適應的扁平型組織框架。扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以降低企業(yè)的內(nèi)部交易成本,使決策更利于時效性和團隊性,從而可以更迅速地了解顧客需求,應對瞬息萬變的市場環(huán)境。

二、 財政系統(tǒng)現(xiàn)有流程與BPR理論的差別

1.流程設計的目標差異

財政業(yè)務流程以任務分工與計劃控制為目標。1994年我國實行分稅制改革。分稅制改革的出發(fā)點是通過建立兩個稅收管理體系,使得中央財政與地方財政分工明確,從而使政府更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,理順了中央與地方的分配關系,同時也規(guī)范了地方經(jīng)濟行為。但是,因為我國政治體制的弊端,轉(zhuǎn)移支付改革滯后,事權(quán)財權(quán)不相匹配,等等,使其成為中國經(jīng)濟一個很大的潛在風險。在財政預算管理上,計劃控制體現(xiàn)的更為明顯。每年各個預算單位都會向財政部門上報自己的預算計劃,預算計劃都會有總量控制。而BPR理論強調(diào)以在成本、質(zhì)量、服務和速度等方面取得顯著性的改善為目標。這一目標同樣也適用于財政管理過程。而目前我國財政管理中,預算管理,集中支付管理或者政府采購中,存在著管理成本過高、公共資源浪費嚴重、行政運行效率低下等問題。這都與BPR追求的管理目標相違背。

2.流程設計的核心差異

財政管理以職能為核心,目前的財政部門就是按職能分工模式進行業(yè)務流程設計的。即按職能將財政內(nèi)部劃分為若干個職能部門,然后以職能部門為基礎研究業(yè)務流程。這樣的劃分不利于體現(xiàn)流程間的天然聯(lián)系。我國財政預算改功能預算為部門預算后,部門預算由基層預算單位編制,然后逐級上報、審核、匯總。主要目的是為了劃清各預算部門的界限,明確各部門職責,規(guī)范預算編制程序[4]。但是在實際操作中,仍暴露了實踐中的一些問題,如與流程對應的崗位設計不合理。由于組織結(jié)構(gòu)的相對封閉性,在預算編制時極易出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象,現(xiàn)有的部門職責存在交叉,因此出現(xiàn)了大量的重復勞動。此外,部門預算改革規(guī)定最終的財政預算要報人大審批,但在實際操作中,由于預算調(diào)整隨意性較大,導致人大往往只能在預算被相關領導審批下達后才能進行事后監(jiān)督,這無疑使得監(jiān)督流于形式。而BPR理論的核心就是強調(diào)業(yè)務流程的完整性和一致性,不能因為崗位的設置把一個完整的流程割裂開來。

3.流程結(jié)構(gòu)的基礎差異

財政管理以分級垂直管理為基礎,我國是單一制的中央集權(quán)國家,實行統(tǒng)一領導和分級財政。這種財政分級管理體制與我國的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃相一致。雖然我國這種“統(tǒng)一領導,分級管理”的財政體制與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應,但是卻存在政府間職責劃分不明,事權(quán)與財權(quán)不對稱,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付不合理,地方稅務體系不健全等問題。而BPR理論則強調(diào)組織結(jié)構(gòu)的扁平化。組織結(jié)構(gòu)的扁平化不是簡單的等同于縱向減少、橫向增加的扁平結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)扁平化的一個關鍵特征是強調(diào)以市場為導向,建立適合市場生存的靈活專業(yè)的組織序列[5]。因此,扁平化結(jié)構(gòu)是對傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)形式進行業(yè)務流程再造后建立橫向組織,形成有利于內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào),具有彈性和柔性的組織結(jié)構(gòu)形式[6]。而我國現(xiàn)有的財政管理體制將財政業(yè)務流程割裂開來,各個部門的領導只處理好本部門的實務而缺少整體全局觀念。流程的破碎必然導致處理業(yè)務時間的延長和溝通協(xié)調(diào)工作的增加。

4.職能集成與功能集成的對稱度差異

目前,我國的財政管理職能處于分割狀態(tài),而信息技術(shù)則是處于集成狀態(tài),兩者明顯是一種不對稱的關系。而BPR理論則要求職能集成度與功能集成度相對稱。在預算管理中,就存在信息技術(shù)與人工操作配合不當?shù)膯栴}。由于預算包括年初的初始預算和年中的追加調(diào)整,部門預算編制完成后,將預算數(shù)據(jù)導入預算執(zhí)行系統(tǒng)需要人工操作,此過程就容易出現(xiàn)人為干預。現(xiàn)有的預算執(zhí)行系統(tǒng)對很多預算調(diào)整都不能給予靈活支持,調(diào)整的業(yè)務信息系統(tǒng)無法保證其數(shù)據(jù)的完整性。

三、 運用BPR理論的財政業(yè)務流程再造

1.明確流程設計目標

BPR的流程目標是實現(xiàn)成本、質(zhì)量、服務和速度等方面的顯著改善,而這一目標同樣也適用于財政管理。財政投入并不是物質(zhì)財富無條件的投入,而是要追求在利潤最大下的成本最低,即講求財政服務質(zhì)量,提高財政服務效率和水平。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善,我國現(xiàn)有財政業(yè)務流程的弊端日益顯現(xiàn)。財政預算、政府采購等許多財政管理制度存在問題,導致財政資金的透明度不高,預算資金缺乏有效監(jiān)督,甚至出現(xiàn)財政資金的截留、挪用等現(xiàn)象。為了改變這種財政管理模式,黨中央、國務院針對財政業(yè)務流程提出了改革的目標,將指導思想從原來的重收入輕支出、重分配輕管理向注重強化對支出部門合規(guī)性的控制,提高財政資金的使用效益上轉(zhuǎn)變。指導思想的變化無疑帶來了管理模式的變化,強調(diào)財政資金的管理要更精細化、科學化。無論是指導思想的改變還是管理模式的變更,都需要財政業(yè)務流程的再造給予支持。

2.堅持業(yè)務流程為核心

傳統(tǒng)的組織架構(gòu)下,先有相關的職能部門,再根據(jù)各部門的職能劃定各自的業(yè)務范圍。這樣就割裂了流程的完整性,再加上各部門相互獨立,就增加了部門間的溝通成本,降低了組織效率。而以流程為核心,就是要打破這種組織界限,使得組織優(yōu)先設計完整的業(yè)務流程,實現(xiàn)部門間相互配合,簡化組織結(jié)構(gòu)。在BPR管理理論中,無論是哪個層次的業(yè)務流程再造,都涉及到管理理念和工作方式的改變,組織架構(gòu)的調(diào)整,業(yè)務流程的取消、簡化、整合和變革。所以,業(yè)務流程重組是一項復雜的工程。通常管理學上把業(yè)務流程重組分為幾個步驟:設計目標→診斷流程→再造流程→實施流程→評估流程。然后檢查設計的流程是否與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)且切實可行。是,則維持流程;否,則重新設計目標。

對于財政業(yè)務流程重組而言,無論是功能內(nèi)、功能間,還是組織間的重組,都要遵循上面的幾個步驟。首先應當明確財政業(yè)務流程重組的目標,即上文闡述的通過業(yè)務流程的變革實現(xiàn)財政管理模式和指導思想的根本性改變,使之能夠更好地適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。在確定改革目標后,通過對現(xiàn)有財政業(yè)務流程的診斷來發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有流程中間環(huán)節(jié)過多,組織架構(gòu)過于復雜等問題。因此,在隨后的流程再造中,著重簡化流程,剔除可取消和無增值價值的流程;同時,減少政府層級,開創(chuàng)“省管縣”模式,取消市級財政與縣級財政的結(jié)算關系,取消鄉(xiāng)級財政,努力實現(xiàn)組織扁平化[7]。在改革過程中,不斷地根據(jù)實際情況對新造流程進行評估,檢驗其是否與市場經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào),對于評估中出現(xiàn)的問題仍按照上述步驟重新進行流程設計。按照上述步驟進行財政流程再造,可以打破目前部門和工序的分割,從整體功能和效率角度研究程序,這對財政管理將具有革命性的意義。

3.強化財政組織結(jié)構(gòu)變革

在傳統(tǒng)的管理模式下,各個部門存在任務交叉,職能重疊,一項任務下達或上報需要的中間層次過多等問題。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展,信息化完全可以實現(xiàn)中間流程的自動化。因此,通過對組織內(nèi)部的業(yè)務流程重組,可以做到流程不重復,實現(xiàn)流程效益的最大化。功能間的BPR強調(diào)打破部門間的職能劃分,模糊組織界限,努力實現(xiàn)團隊合作,為了某個項目可以將很多部門的人員統(tǒng)一調(diào)配。這就使得很多工作可以“并聯(lián)”進行,從而簡化了組織架構(gòu)。這也與BPR理論中追求的扁平型組織結(jié)構(gòu)相吻合。而在具體的財政業(yè)務流程中,實行部門預算后,一個部門一個預算,各個預算部門應當及時溝通,避免各自為政。如果需要對預算調(diào)整,則更需要部門間的協(xié)調(diào),避免因信息不對稱而出現(xiàn)的工作失誤。

4.實現(xiàn)職能集成和功能集成的對稱

目前,我國財政工作信息化程度越來越高?！敖鹭敼こ獭奔凑斦芾硇畔⑾到y(tǒng)已經(jīng)覆蓋各級財政管理部門和財政資金使用部門,支持以預算編制、國庫集中收付和宏觀經(jīng)濟預測為核心應用的政府財政管理綜合信息系統(tǒng)。但是,這種先進的信息管理思想和技術(shù)應該為財政管理帶來革命性的改變,在使用現(xiàn)代信息技術(shù)的同時貫徹現(xiàn)代管理理念,改變財政信息化工作停留在對手工操作的模擬的現(xiàn)狀。此外,各個部門的信息化應當進行統(tǒng)一規(guī)劃、管理,減少軟件功能重復現(xiàn)象。

四、 小結(jié)

本文基于BPR理論,從整條供應鏈角度對財政現(xiàn)有的業(yè)務流程進行了診斷,找出其核心流程存在的主要問題和與BPR管理思想相違背之處,分析了BPR理論應用于財政管理實踐的可行性,進而對整個財政業(yè)務流程在宏觀上提出了重組規(guī)劃。當然,整個流程重組過程是一項繁雜的系統(tǒng)工程,需要決策者的大力支持和全體工作者的大力配合,并在BPR理論指導下,從更加微觀的層面對財政業(yè)務的具體流程進行改革,從而實現(xiàn)財政體制改革目標,促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻:

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[7] 張樂新,李國梁.論企業(yè)化政府[J].沈陽大學學報,2004(3):41-44.

【責任編輯劉曉鷗】

Application of BPR Theory in Financial Efficiency Management

XuXiaohuia,YingXiaoyanb

(a.School of Applied Technology, b.School of Economics, Shenyang University, Shenyang 110041, China)

Abstract:The differences between the existing processes of financial system and BPR theory are analyzed.The financial business process is redesigned by using BPR theory, which breaking the tradition that setting the post first and then developing the job responsibilities, so that the financial sectors’ business could have the process first, and then have the post, to achieve the fiscal reform goal of financial business processes could adapt to social development.

Key words:business process reengineer (BPR) theory; financial departments; efficiency management

中圖分類號:F 812.2

文獻標志碼:A

文章編號:2095-5464(2015)02-0177-04