創(chuàng)新體制機制推動長島向特殊功能區(qū)轉變

張延廷

長島又稱廟島群島，是山東省唯一的海島縣。當前，長島正處于由傳統(tǒng)漁業(yè)縣向生態(tài)旅游度假島轉型的關鍵期，迫切需要科學高效的體制機制提供有力支撐。圍繞創(chuàng)新長島體制機制、加快轉型發(fā)展，我們深入考察了解了部分先進海島地區(qū)的經驗做法，結合實際、認真研究，進一步明晰了推動長島管理體制機制創(chuàng)新的基本思路。

一、長島加快管理體制機制創(chuàng)新的必要性和可行性

（一）長島創(chuàng)新管理體制機制具備了良好的資源條件、產業(yè)基礎和發(fā)展機遇。一是長島的獨特資源為建設特殊功能區(qū)提供了現實基礎。長島占據渤海海峽2/3，為渤海咽喉、京津門戶，處于京津冀一體化、山東半島藍色經濟區(qū)、遼寧沿海經濟帶和天津濱海新區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)的結合部，優(yōu)越的綜合區(qū)位，為生態(tài)旅游度假島發(fā)展創(chuàng)造了有利的交通、市場和區(qū)域合作條件。長島擁有56平方公里的島陸面積、146公里的海岸線和8700平方公里的海域，分別占煙臺市的4/5、1/6和1/3。長島冬暖夏涼，氣候怡人，生態(tài)優(yōu)良，奇礁異石眾多，是國家級風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、候鳥遷徙通道、全國唯一海島型國家地質公園、中國北方最美海島，仙境文化、媽祖文化、漁俗文化等獨具特色；盛產30多種經濟魚類和200多種貝藻類水產品，是我國著名的“鮑魚之鄉(xiāng)”、“扇貝之鄉(xiāng)”、“海帶之鄉(xiāng)”；旅游從業(yè)人員占全縣總人口1/3，旅游接待人次、收入年平均增幅20%以上，旅游業(yè)的支柱功能持續(xù)強化，具備了打造生態(tài)旅游度假島的良好產業(yè)基礎。二是省市發(fā)展戰(zhàn)略和部署要求為體制機制創(chuàng)新帶來了良好機遇。一方面，長島躍上了更高發(fā)展平臺。國務院批復的《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確提出了建設長島休閑度假島，省政府批復了《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》，煙臺市將長島確定為全市“一極領先、多極崛起”發(fā)展戰(zhàn)略中的“海島經濟增長極”，這為長島打造山東省乃至全國的靚麗名片提供了指導藍圖和強大動力。另一方面，上級提出了長島管理體制機制創(chuàng)新的要求?！堕L島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》指出“參照國家級經濟技術開發(fā)區(qū)或海洋經濟新區(qū)的相應體制，在長島縣人民政府的基礎上，設立休閑度假島綜合管理機構；煙臺市委、市政府要求“探索推動長島由縣域經濟區(qū)向特殊功能區(qū)轉化，使管理體制機制更加符合建設生態(tài)旅游度假島的需要”，這些為體制機制創(chuàng)新指明了方向、提供了支持。

（二）創(chuàng)新管理體制機制是長島突破基礎設施瓶頸制約、加快經濟轉型升級和提高行政管理效能的迫切需求。一是基礎建設滯后，承載能力較弱。①在基礎設施上，交通方面，海上交通是唯一通道，受天氣影響，年平均停航60余天；現有港口服務功能和運輸能力與發(fā)展休閑度假產業(yè)不相匹配。供水方面，淡水資源緊缺，水源質量較差，無法保證群眾飲水安全和旅游服務業(yè)用水需求。旅游服務設施方面，餐飲、住宿、購物、娛樂等設施檔次低，交通、環(huán)衛(wèi)等硬件不配套，難以滿足快速發(fā)展的生態(tài)旅游度假需求。②在公共設施上，由于島嶼分散，社會資源共享性差，教育、文化、衛(wèi)生等投入嚴重不足，功能不完善。③在生態(tài)保護修復上，因無序開發(fā)、海水侵蝕等原因，海岸帶遭到不同程度損毀；海上溢油等災害事故頻發(fā)，對海島生態(tài)旅游環(huán)境造成嚴重影響。二是經濟基礎薄弱，財源十分匱乏。集中表現為產業(yè)轉型升級步伐不快、地方財力薄弱。①產業(yè)結構不合理，生態(tài)旅游資源開發(fā)不足、觀光游向休閑游轉型緩慢，漁業(yè)占地區(qū)生產總值一半以上、傳統(tǒng)漁業(yè)向旅游服務業(yè)轉產步伐不快。②對外開放合作吸引力不強，長島的投融資政策、土地開發(fā)空間等不具有競爭優(yōu)勢，通過招商引資運作優(yōu)勢資源難度較大。③地方財力嚴重不足，市場主體發(fā)育不完善，骨干稅源非常缺乏，2013年地方財政收入1億多元，地方支出7.6億元，超出部分全部依靠上級支持。三是行政管理體制滯后，行政效能不高。行政機構陸域特征明顯、海島開發(fā)管理功能不足。①重點領域力量薄弱。生態(tài)旅游發(fā)展職能和力量遠不適應發(fā)展需要，旅游部門缺乏旅游資源管理職能，很難統(tǒng)籌旅游產業(yè)發(fā)展。②行政運行效率不高。重點行業(yè)多頭管理、協(xié)調不暢問題突出。如旅游項目開發(fā)、秩序規(guī)范、航運管理等工作開展動輒涉及10余個部門單位，缺乏統(tǒng)一組織領導和長效機制，旅游要素難以充分整合。③行政審批權限不足。如蓬長航線多頭管理，港口和航班運力調配需反復協(xié)調蓬萊市和長島縣兩港及煙臺市相關部門，難以適應應急管理需求；只擁有200公頃以下開放式海域使用審批權，遠低于長?？h333公頃用海審批資格，束縛了海域開發(fā)利用，等等。以上問題，錯綜復雜，相互關聯(lián)，互為因果，單靠長島自身力量難以短期內解決。

（三）創(chuàng)新管理體制機制對推動長島生態(tài)旅游開發(fā)、提升煙臺藍色之都魅力和加快山東半島藍區(qū)建設具有重大意義。一是有利于創(chuàng)造海洋生態(tài)文明新示范。生態(tài)旅游度假是生態(tài)依托度高、環(huán)境友好度高、產業(yè)融合度高的現代服務業(yè)類型。建設好長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于發(fā)揮長島在資源環(huán)境上的比較優(yōu)勢，探索海洋資源科學開發(fā)利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護的新途徑，打造海島可持續(xù)發(fā)展的范例。二是有利于構建海洋經濟協(xié)作新平臺。建設長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于以生態(tài)旅游為突破口，有效延展藍色經濟發(fā)展縱深，構建山東半島藍色經濟區(qū)與京津冀一體化、遼寧沿海經濟帶、天津濱海新區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)合作的橋梁和樞紐，加快山東海洋經濟合作在深度和廣度上進一步拓展。三是有利于形成海洋優(yōu)勢產業(yè)集群。長島是北方海洋特征最鮮明、藍色經濟主題最突出的區(qū)域，建設生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于構建新型海洋第三產業(yè)聚集區(qū)，在旅游度假服務、海洋產業(yè)融合、海洋綜合管理等領域先行先試，積累經驗，構建以現代服務業(yè)為主體的海洋優(yōu)勢產業(yè)集群，探索形成轉方式、調結構發(fā)展的模式，加快建設山東半島藍色經濟區(qū)。四是有利于打造生態(tài)旅游度假新的增長極。長島的資源環(huán)境條件突出，與山東主要客源市場距離近，海洋漁業(yè)等特色產業(yè)與旅游度假的融合性好。建設長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于在中國北方構建與南方相媲美的海島旅游度假目的地，彌補北方海島度假空白，對于推動山東旅游轉型升級、塑造“好客山東”整體品牌具有重要意義。

二、長島加快管理體制機制創(chuàng)新的基本思路

（一）明確管理體制機制創(chuàng)新的目標途徑。把握“創(chuàng)新管理體制機制，加快縣域行政區(qū)向特殊功能區(qū)轉變，實現長島經濟社會轉型發(fā)展”目標，總體上分兩步走，先期成立省級生態(tài)旅游度假區(qū)，待條件成熟后，爭取成立國家級生態(tài)旅游度假區(qū)。第一步，成立省級生態(tài)旅游度假區(qū)。在開發(fā)建設階段，成立省級長島生態(tài)旅游度假區(qū)，由市委、市政府派出機構黨工委、管委會，并保留縣級行政區(qū)域組織架構，管委會主要負責組織實施生態(tài)旅游度假區(qū)開發(fā)建設的重大部署，縣政府及其工作部門負責組織管理微觀社會事務和公共服務事務。同時，建立省發(fā)改部門牽頭，省級相關部門參加的長島省級生態(tài)旅游度假區(qū)建設聯(lián)席會議或其他協(xié)調機制，在省級層面加強對長島發(fā)展的指導協(xié)調。第二步，成立國家級生態(tài)旅游度假區(qū)。經過3年左右時間，在省級生態(tài)旅游度假區(qū)開發(fā)取得積極進展、影響力進一步擴大的基礎上，成立長島國家級生態(tài)旅游度假區(qū)，黨工委、管委會升格為省委、省政府派出機構，撤銷縣域行政機構，建立“區(qū)縣合一”的管理體制。同時，建立省部級協(xié)調機制，加強對特殊功能區(qū)建設的指導。

（二）做好生態(tài)旅游度假區(qū)重點領域機制創(chuàng)新工作。著力加快產業(yè)發(fā)展、政策支持、行政管理等領域改革創(chuàng)新，構建充滿活力、富有效率的體制機制，帶動自我發(fā)展的加快突破。到2016年，接待游客規(guī)模超過300萬人次，服務業(yè)增加值比重達到50%以上。一是完善產業(yè)發(fā)展機制。加快構建以生態(tài)旅游度假服務業(yè)為主導，以生態(tài)漁業(yè)、文化產業(yè)、新能源產業(yè)為支撐的“1+3”海洋優(yōu)勢產業(yè)體系。不斷強化生態(tài)旅游服務業(yè)的主導地位，實現由傳統(tǒng)漁業(yè)縣向生態(tài)旅游度假區(qū)產業(yè)轉型。旅游服務業(yè)重點推進旅游管理經營權分離，實現長島旅游發(fā)展公司集團化發(fā)展。生態(tài)漁業(yè)重點推行“企業(yè)+基地+漁戶”發(fā)展模式，做亮、做強長島海珍品品牌。海洋文化產業(yè)要堅持文化旅游融合發(fā)展的方向，培育一批文化旅游龍頭企業(yè)。二是完善政策支持機制。發(fā)揮特殊功能區(qū)體制機制優(yōu)勢，按照先行先試的原則，爭取一批靈活亟需、寬松優(yōu)惠的政策事項落地，優(yōu)化生態(tài)旅游度假區(qū)建設制度環(huán)境。在省級生態(tài)旅游度假區(qū)建設階段，省里加大對長島項目、資金和人才等方面政策支持力度，建立長島基礎設施和旅游服務設施常態(tài)化資金支持機制，高強度推進長島基礎設施、生態(tài)修復、產業(yè)發(fā)展和民生建設，筑牢長島自我發(fā)展、快速轉型的根基。在項目建設上，加大對事關長島發(fā)展全局的關鍵性工程支持力度，重點幫助解決供水、供電、交通、醫(yī)療、生態(tài)保護修復等項目建設資金問題。在財政政策上，建立常態(tài)化資金支持機制，重點將長島列入省藍區(qū)“四區(qū)三園”范疇，每年為長島安排一定規(guī)模藍區(qū)建設專項資金，落實省發(fā)改委、財政廳支持長島一事一議政策，進一步加大生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，成立長島生態(tài)旅游度假區(qū)建設投資公司。在用海用地政策上，支持長島利用海島和海域資源發(fā)展生態(tài)旅游度假；擴大建設用地規(guī)模，增加年度用地指標。在人才隊伍建設政策上，給予高山海島津貼，增加人才隊伍穩(wěn)定性；建立“支島”機制，在長島與省市之間每年選派一定數量的干部進行雙向掛職交流。在國家級生態(tài)旅游度假區(qū)建設階段，進一步建立健全長效配套政策，推動長島發(fā)展提速升級，打造特色鮮明、功能完善的生態(tài)旅游度假靚麗名片。在擴大開放上，參照平潭做法，實施特殊通關管理、投資準入、金融保險政策；在產業(yè)發(fā)展上，借鑒海南模式，支持長島享受離島免稅購物、郵輪游艇管理等特殊政策，對文化旅游、休閑漁業(yè)開發(fā)予以強力扶持，給予企業(yè)稅率、稅收減免期限、貨物進出口等方面傾斜，推動旅游度假服務業(yè)提質增效；在投融資方面，推行橫琴經驗，通過引進金融機構，實施上市融資等方式加快推進開發(fā)建設。三是完善行政運行機制。根據生態(tài)旅游度假區(qū)建設要求，突出圍繞生態(tài)旅游度假的規(guī)劃組織、項目推進、保護開發(fā)、執(zhí)法監(jiān)督，優(yōu)化政府職能配置。重點在旅游開發(fā)管理、城市管理、規(guī)劃建設、海洋漁業(yè)等領域設立綜合機構，形成決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。下放港口管理、航運許可、海域使用等行政管理審批事項，對法律法規(guī)明確規(guī)定需要上級核準審批的事項，進一步簡化手續(xù)、提高效率。

（三）強化管理體制機制創(chuàng)新的保障措施。成立省、市級層面領導小組，組織協(xié)調、研究推動長島管理體制機制創(chuàng)新工作，并爭取省政府適時召開全省海島工作會議，在全省乃至全國戰(zhàn)略發(fā)展高度謀劃、定位、推動海島發(fā)展，爭取上級領導和政策研究人員來島考察調研，就打造長島特殊功能區(qū)積極建言、助力突破。