建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的思考

王青海++辛化功

十八屆三中全會《決定》提出，“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”。這里面包含三層意思：一是要擴(kuò)大事業(yè)單位的涵蓋范圍，社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)納入事業(yè)單位的范疇；二是要將當(dāng)前各類事業(yè)單位分散的登記管理體制進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的登記管理工作機(jī)制；三是要進(jìn)行一系列完善的制度安排，建立健全各類事業(yè)單位的登記、監(jiān)管、服務(wù)配套制度，確保各類事業(yè)單位健康良性發(fā)展。

一、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度的必要性

1、解決市場地位不平等的問題。公益服務(wù)機(jī)構(gòu)按照舉辦主體劃分可以分為兩類，一類是公辦事業(yè)單位或組織，另一類是社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)。長期以來，社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)與公辦事業(yè)單位等服務(wù)組織存在市場地位不平等的問題，同樣是公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，公辦的機(jī)構(gòu)往往享受政府的大力扶持和相應(yīng)補(bǔ)貼，而社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)卻很難享受同等的待遇。制約了社會公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也影響了社會力量興辦公益事業(yè)的積極性。

2、解決市場準(zhǔn)入的問題。社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，在進(jìn)入市場前需進(jìn)行法人登記，而登記時(shí)要求必須有主管部門，甚至要求有較大額度的注冊資金。較高的準(zhǔn)入門檻，使得很多有意向從事社會公益服務(wù)的組織和個人望而卻步，部分社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)甚至干脆不進(jìn)行法人登記，從而導(dǎo)致了潛在的市場風(fēng)險(xiǎn)。另外，對于社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，其所從事的公益服務(wù)活動也缺乏相應(yīng)的質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致很多公益性機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，公益屬性難以落實(shí)。

3、解決監(jiān)管不到位的問題。從目前已登記的社會組織數(shù)量來看，龐大的數(shù)量與監(jiān)管工作力量不成正比，也就是說對社會組織的監(jiān)管存在重登記、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。由于社會公益服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多，加之目前監(jiān)管力量相對薄弱，導(dǎo)致管理機(jī)關(guān)對該類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管存在缺位，不能很好地保證這些機(jī)構(gòu)所提供公益服務(wù)的質(zhì)量。建立統(tǒng)一的登記管理制度，將原有的行政審批資源進(jìn)行有效整合，有助于凝聚原有各類單位的監(jiān)管工作力量，實(shí)現(xiàn)對各類單位的全方位有效監(jiān)管。

4、解決人才流失的問題。社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)由于政策的原因，其從業(yè)者無法享受與公辦事業(yè)單位同樣的工資福利、社會保險(xiǎn)、職稱評定等政策，導(dǎo)致人才大量流失，造成社會力量舉辦的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)高層次人才引不進(jìn)、留不住，缺乏發(fā)展動力。將社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位，有助于其享受與普通事業(yè)單位同等的各項(xiàng)政策，吸引人才，從而促進(jìn)社會公益事業(yè)的發(fā)展。

二、需重點(diǎn)研究的幾個問題

1、事業(yè)單位概念的問題。將社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理，要對現(xiàn)有事業(yè)單位的概念進(jìn)行調(diào)整或重新界定?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對事業(yè)單位的界定是指“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會服務(wù)組織”，其前提就是國家機(jī)關(guān)舉辦或利用國有資產(chǎn)舉辦。從一定程度上講，這樣的定義導(dǎo)致了公辦事業(yè)單位和社會力量舉辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)地位的不平等。隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，特別是十八屆三中全會提出發(fā)揮市場在配置資源過程中的決定性作用后，原事業(yè)單位的定義已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。要擴(kuò)大事業(yè)單位概念的外延，將社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)也納入事業(yè)單位的范疇。

2、職能調(diào)整的問題。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國家層面合理界定事業(yè)單位、社團(tuán)組織、工商企業(yè)登記管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，明確責(zé)任分工，將從事社會公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)或組織統(tǒng)一劃歸一個部門進(jìn)行登記管理，避免多頭管理、重復(fù)登記情況的發(fā)生。

3、加強(qiáng)監(jiān)管的問題。將社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位登記的重點(diǎn)是加強(qiáng)監(jiān)管。一是對公益屬性的監(jiān)管，要看其是否真正提供了公益服務(wù)，要避免出現(xiàn)以公益的名義騙取補(bǔ)貼資金、攫取高額利潤的現(xiàn)象。要建立動態(tài)管理機(jī)制，隨時(shí)將失去公益屬性的機(jī)構(gòu)剔除出公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的范圍。二是對服務(wù)的規(guī)范性和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。既然是公益服務(wù)，那就應(yīng)該有相應(yīng)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，不管是公辦的還是民營的，應(yīng)一視同仁，平等對待。三是對效率的監(jiān)管。社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位管理，在享受權(quán)益的同時(shí)，還要確保效率，做到權(quán)責(zé)一致。

4、政策配套的問題。社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)在舉辦宗旨、業(yè)務(wù)范圍、社會功能方面與公辦事業(yè)單位是一致的。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度，在法人主體資格統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，應(yīng)使納入事業(yè)單位范疇的各類單位享受相同的補(bǔ)貼政策、人才政策、獎勵政策等。通過政策引導(dǎo)，鼓勵社會力量參與公益服務(wù)，激發(fā)社會力量舉辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，促進(jìn)社會公益事業(yè)的繁榮發(fā)展。

三、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度的路徑選擇

1、修訂完善法律法規(guī)。將事業(yè)單位、社團(tuán)組織登記管理的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，從法規(guī)層面確立事業(yè)單位概念的含義，將社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位的范疇，從法律層面認(rèn)定各類事業(yè)單位身份，統(tǒng)一法人主體資格。在制定清晰認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確各類事業(yè)單位權(quán)利義務(wù)，確保各類事業(yè)單位在享受稅收、人才、經(jīng)費(fèi)保障等政策方面的一致性和平等性，為各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記奠定法律基礎(chǔ)。

2、完善工作機(jī)制。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一服務(wù)機(jī)制。要調(diào)整整合現(xiàn)有各類單位登記工作體制，建立多種類事業(yè)單位統(tǒng)一登記監(jiān)管機(jī)制。要簡化審批流程，放寬準(zhǔn)入條件，探索網(wǎng)絡(luò)審批，確保登記審批工作高效便捷。要結(jié)合事業(yè)單位分類改革、職級制改革、收入分配制度改革以及法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)等，創(chuàng)新監(jiān)督管理的方式和內(nèi)容，通過信息公開、績效考評、誠信體系建設(shè)等方式，實(shí)現(xiàn)對各類事業(yè)單位經(jīng)營狀況、公益屬性、服務(wù)質(zhì)量和效率的全方位監(jiān)管。要對原有的監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，拓寬監(jiān)管的渠道，最大限度吸納社會力量參與到對公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中來，確保監(jiān)管工作的有效性。要牢固樹立服務(wù)意識，改善對各類事業(yè)單位的服務(wù)，為社會公益事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

3、加強(qiáng)監(jiān)督管理。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度，很重要的一個環(huán)節(jié)就是監(jiān)管。要通過建立理事會、董事會等法人治理結(jié)構(gòu)形式，建立決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)管到位的事業(yè)單位內(nèi)部管理機(jī)制，確保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。要加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和社會公眾對公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作力度，確保其合法規(guī)范運(yùn)行。要制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對各類事業(yè)單位的服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)范化水平。要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，對于同質(zhì)性競爭激烈的服務(wù)領(lǐng)域可以適當(dāng)減少政府的公益服務(wù)投入，對于較為薄弱的公益服務(wù)領(lǐng)域，及時(shí)加大政府投入力度，確保各項(xiàng)公益服務(wù)的良性均衡發(fā)展。要加強(qiáng)登記管理隊(duì)伍建設(shè)，整合壯大工作力量，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)，為開展各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記工作提供人員保障。