規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)親屬經(jīng)商：管什么、怎么管

齊岳峰

隨著中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《上海市開展進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理工作的意見》，自上世紀(jì)80年代以來(lái)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部親屬行為的規(guī)范，再次進(jìn)入“考試時(shí)間”。

“本應(yīng)身為表率的公職人員及其親屬肆無(wú)忌憚地利用職權(quán)，通過(guò)各種公開的或隱蔽的手段獲取私利，對(duì)社會(huì)是一種無(wú)形的刺激，導(dǎo)致社會(huì)各階層的效仿和學(xué)習(xí)，社會(huì)領(lǐng)域如商業(yè)活動(dòng)、教育、工程建設(shè)、醫(yī)療競(jìng)相失范，社會(huì)良知、道德規(guī)范棄之如敝履?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員田禾告訴《瞭望東方周刊》。

此前，中國(guó)社科院法學(xué)所法治國(guó)情調(diào)研組曾在全國(guó)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，了解官員對(duì)親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的態(tài)度，并做專門研究。

作為調(diào)研組負(fù)責(zé)人，田禾認(rèn)為，公職人員親屬管理，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都存在一些需要澄清的問(wèn)題。他因此對(duì)上海即將展開的試點(diǎn)充滿關(guān)注。

多元性、暴富性、隱蔽性和交換性

《瞭望東方周刊》：從你們調(diào)研的情況看，公職人員親屬濫用公職人員權(quán)力謀取不當(dāng)利益的行為主要包括哪些種類？

田禾：公職人員親屬濫用公職人員權(quán)力謀取不當(dāng)利益的行為大體包括以下幾類：

一是職務(wù)類。主要表現(xiàn)為一些公職人員在人事任免中，違規(guī)提拔親屬擔(dān)任要職或肥缺，目的是獲取某種利益。

二是財(cái)物類。主要表現(xiàn)為用公款支付親屬的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、旅游等費(fèi)用，為配偶、子女及其配偶以及其他親屬出國(guó)（境）定居、留學(xué)、探親等向個(gè)人或者機(jī)構(gòu)索取資助，或是親屬利用公職人員職務(wù)之便，收受他人的禮品、禮金。

三是妨礙公務(wù)類。主要表現(xiàn)為當(dāng)親屬違規(guī)經(jīng)營(yíng)時(shí)，公職人員充當(dāng)逃避執(zhí)法部門處罰的“保護(hù)傘”，或是在親屬涉案接受調(diào)查時(shí)給予干預(yù)。

四是營(yíng)利性活動(dòng)類。主要表現(xiàn)為公職人員為親屬經(jīng)商、辦企業(yè)提供便利條件，如允許、縱容親屬在本人管轄的范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的牟利活動(dòng)。這類行為的表現(xiàn)形式最為復(fù)雜，如為幫助親屬成立假外資企業(yè)獲利，將其配偶、子女移居境外，然后再以中外合資或獨(dú)資企業(yè)為名，套取銀行貸款，謀取利益，等等。

五是就業(yè)類。主要表現(xiàn)為利用職權(quán)為親屬安排就業(yè)等。一些機(jī)構(gòu)招考公務(wù)員及事業(yè)單位招聘時(shí)，比照其公職人員子女的情況規(guī)定招聘條件，形式上是面向大眾招聘，實(shí)際是暗中照顧公職人員子女。

《瞭望東方周刊》：這五類行為呈現(xiàn)出哪些特點(diǎn)？

田禾：表面上，上述幾類行為的實(shí)施者是公職人員的親屬，如配偶、子女、兄弟姐妹等，但實(shí)際上這些行為與公職人員的職務(wù)和權(quán)力大小有密切關(guān)系，幾乎都存在公職人員濫用權(quán)力的情形。而且，這些行為具有主體多元性、暴富性、隱蔽性、交換性等特點(diǎn)。

一是主體多元性。公職人員親屬利用公權(quán)力謀取私利行為的實(shí)施主體除了公職人員外，非公職人員，即其親屬，或者與公職人員有密切關(guān)系的人也可以是實(shí)施主體。

二是暴富性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件尚不完備的情況下，公職人員親屬、配偶、子女經(jīng)商辦企業(yè)，憑借公職人員的職務(wù)和權(quán)力，可以輕易獲得貸款或其他機(jī)會(huì)，在各種市場(chǎng)活動(dòng)中占盡先機(jī)，一夜暴富。

三是隱蔽性。通過(guò)親屬收受賄賂、接受資助、經(jīng)商辦公司等形式來(lái)獲取私利，公職人員利用職權(quán)和職務(wù)為其親屬謀取非法利益時(shí)大都藏于后臺(tái)，甚至其親屬也都藏于后臺(tái)，因其隱蔽性而難以查實(shí)并追究。

四是交換性。公職人員相互之間可以形成親屬行為交易交換關(guān)系，如關(guān)照彼此的親屬，使其在自己的管轄領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)商辦企業(yè)，規(guī)避管理制度;公職人員可以與企業(yè)之間形成權(quán)錢交換關(guān)系;公職人員可以與對(duì)其權(quán)力有需求的自然人之間形成交換關(guān)系，如其親屬利用公職人員手中的行政審批權(quán)收受各種利益。所有的交換本質(zhì)上都是權(quán)錢交換。

誰(shuí)是領(lǐng)導(dǎo)干部親屬

《瞭望東方周刊》：自上世紀(jì)80年代中期起，中央就出臺(tái)文件和規(guī)定，規(guī)范公職人員親屬及相關(guān)人員行為，你們?nèi)绾卧u(píng)估已有的進(jìn)展？

田禾：2009年，中紀(jì)委首次公布了十七大以來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部親屬子女管理方面的數(shù)據(jù)，全國(guó)共有185940名領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)登記了配偶、子女的從業(yè)情況，有493名領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女違規(guī)問(wèn)題得到了糾正，82名領(lǐng)導(dǎo)干部因配偶、子女違反有關(guān)規(guī)定受到了查處。

相對(duì)于龐大的公職人員隊(duì)伍，這個(gè)數(shù)字微乎其微。對(duì)此，有兩種解釋，一種是違規(guī)的公職人員確實(shí)少，另一種是監(jiān)管不到位，一些違規(guī)現(xiàn)象未被發(fā)現(xiàn)和處理。我們覺得，后一種解釋比較符合邏輯和現(xiàn)實(shí)。

《瞭望東方周刊》：相關(guān)文件和規(guī)定還有哪些改進(jìn)、完善的空間？

田禾：規(guī)范公職人員親屬及相關(guān)人員行為的大多是一些黨的紀(jì)律規(guī)定和政策性文件，其形成有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，但一些規(guī)范內(nèi)容和力度已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求。

2012年1月13日，河南南陽(yáng)社旗縣，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部配偶在“爭(zhēng)創(chuàng)廉潔家庭，共建和諧社會(huì)”大型諾廉橫幅上簽名

一個(gè)根本問(wèn)題是，公職人員親屬管理的界定尚存模糊地帶，秘書、司機(jī)等是否應(yīng)當(dāng)納入管理范圍則既無(wú)明文規(guī)定，實(shí)踐中也有分歧?，F(xiàn)有規(guī)定僅將公職人員的配偶和子女納入監(jiān)管范圍，明顯存在監(jiān)管范圍窄小、效果不理想的問(wèn)題。

即便是現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)公職人員旁系親屬在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)從事營(yíng)利性活動(dòng)亦沒(méi)有限制，公職人員近親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的管理在制度上完全是空白，他們可以自由享受特權(quán)帶來(lái)的好處，卻不受約束，這也是公職人員隱性經(jīng)商大行其道的重要原因。

不能忽視互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的負(fù)面影響

《瞭望東方周刊》：這些缺憾對(duì)實(shí)際監(jiān)管造成了哪些挑戰(zhàn)？

田禾：首先，公職人員之間的互惠行為難以監(jiān)管。如公職人員與其他公職人員形成交換關(guān)系，其親屬的公司不在本人管轄的地區(qū)經(jīng)營(yíng)，而是在其他公職人員管轄的地區(qū)經(jīng)營(yíng)。比如甲在乙處經(jīng)營(yíng)公司，乙在甲處經(jīng)營(yíng)公司，這種行為與傳統(tǒng)的以貪污、受賄方式謀利不同，其不僅規(guī)避了監(jiān)管，獲取了暴利，還贏得了勤勞致富的好名聲。如何有效監(jiān)管這種現(xiàn)象值得有關(guān)部門認(rèn)真研究。

在監(jiān)管內(nèi)容上，存在虛置風(fēng)險(xiǎn)。雖然有關(guān)規(guī)定要求公職人員申報(bào)親屬經(jīng)商情況、在管轄行業(yè)就業(yè)情況、出國(guó)情況，但人們往往看到只要公職人員本人不出問(wèn)題，其親屬仍然能我行我素。

其中特別值得提出的是，許多文件都規(guī)定親屬不得在公職人員管轄范圍內(nèi)從事獲利性活動(dòng)，但什么是管轄范圍并不清楚。如公職人員身任某一地區(qū)的最高長(zhǎng)官，其直系親屬可以從事什么行業(yè)、不可以從事什么行業(yè)并無(wú)明確規(guī)定。

在監(jiān)管形式上，無(wú)公職人員親屬信息公開的制度、公開的程序等。公職人員親屬實(shí)施了營(yíng)利性違規(guī)行為，一般不會(huì)主動(dòng)申報(bào)。即使申報(bào)了，違規(guī)的內(nèi)容、違規(guī)的處理結(jié)果也不會(huì)向社會(huì)公開。

公開是最好的監(jiān)督形式。公開可以將隱藏在黑暗之中的信息透明化，便于監(jiān)督和管理，最大限度地使公職人員廉潔自律、奉公守法，使其親屬及特定關(guān)系人難以利用公職人員的職務(wù)和權(quán)力謀求私利。

各種與公職人員管理相關(guān)的法規(guī)缺乏剛性和強(qiáng)制力，對(duì)違規(guī)公職人員親屬違規(guī)行為如何定性、怎么處罰、由誰(shuí)處罰規(guī)定不明確，更談不上對(duì)非直系親屬的規(guī)范了。由于信息不透明，公職人員直系親屬或非直系親屬的信息很難獲取，無(wú)疑給公職人員親屬“暗渡陳倉(cāng)”留下了空間。

《瞭望東方周刊》：在公眾參與監(jiān)督方面，你們的調(diào)研有什么發(fā)現(xiàn)？

田禾：應(yīng)該說(shuō)，公眾參與方式還比較單一。規(guī)范公職人員行為的監(jiān)管措施都是內(nèi)部的，外部監(jiān)管未見明確規(guī)定。實(shí)踐中，公眾監(jiān)督大多是通過(guò)媒體，近些年較多通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的，由于缺乏規(guī)范，互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督淪為了媒體和大眾的狂歡，涉及的政府部門和人員往往處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，雖言之鑿鑿，卻難掩質(zhì)疑之聲。

這種方式雖然能夠有效監(jiān)督公職人員，以至于人們將反腐敗的希望寄托于網(wǎng)絡(luò)，但其負(fù)面影響也不可忽視?！氨砀纭薄胺渴濉钡牟粩喑霈F(xiàn)使嚴(yán)肅的斗爭(zhēng)有演變?yōu)橐霍[劇的風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)網(wǎng)披露的信息或真或假，有關(guān)部門核實(shí)時(shí)半推半就，都造成了對(duì)政府公信力的傷害。如何開辟渠道使公眾參與更有效，尚待有關(guān)部門進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

法律體系必須完善

《瞭望東方周刊》：結(jié)合十八大以來(lái)中央在這一領(lǐng)域的動(dòng)作，你覺得在防止利益沖突角度有哪些可為之處？

田禾：公職人員親屬違規(guī)營(yíng)利性行為是規(guī)范公職人員行為中最為復(fù)雜、最難監(jiān)管的一種行為。因此，采取什么樣的監(jiān)管方式極為重要。只有徹底鏟除公職人員及其親屬腐敗行為產(chǎn)生的土壤，從制度上將其違規(guī)的空間擠壓至零，方能奏效。

為“防止利益沖突”，當(dāng)前亟需從頂層設(shè)計(jì)的高度，制定對(duì)公職人員親屬營(yíng)利性行為的對(duì)策。

制約性、規(guī)范性的法律體系必須予以完善。現(xiàn)實(shí)條件下，諸如“公職人員親屬及相關(guān)人員經(jīng)商辦企業(yè)的管理監(jiān)督制度、公職人員親屬及相關(guān)人員收受物質(zhì)和非物質(zhì)性利益的監(jiān)督制度、公職人員親屬移居海外的監(jiān)督制度、公職人員親屬在其管轄行業(yè)內(nèi)就業(yè)經(jīng)商的監(jiān)督制度、公職人員及其親屬的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督制度”應(yīng)盡快建立，以全方位地對(duì)公職人員、公職人員親屬及其相關(guān)人員的職業(yè)、定居地、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督，有效避免監(jiān)管漏洞。

以往對(duì)公職人員及其親屬犯罪監(jiān)管失效的案例中，往往是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管機(jī)制，所以應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中明確公職人員親屬行為監(jiān)管的部門、權(quán)力和責(zé)任，由專人負(fù)責(zé)審查、核實(shí)。

例如，在銀行等金融機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門、房產(chǎn)部門等不同部門之間建立信息共享機(jī)制，做到互通有無(wú)、密切配合，必須解決法律授權(quán)的問(wèn)題，打破部門間信息孤島效應(yīng)。

事實(shí)上，對(duì)于公職人員及其親屬的限制，較易實(shí)施的是“公開”與“懲戒”方式。所謂“公開”，即公開公職人員親屬涉權(quán)力的相關(guān)信息，如是否在其管轄范圍內(nèi)經(jīng)商、是否存在公職人員之間親屬互惠行為、親屬收受禮品的情況、就業(yè)的情況，是否移居國(guó)外等。

同時(shí)要建立公職人員及親屬財(cái)產(chǎn)公開機(jī)制，還要暢通舉報(bào)機(jī)制。

在“懲戒”環(huán)節(jié)，擁有什么權(quán)力，失職時(shí)就應(yīng)承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任，構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的公職人員親屬違規(guī)營(yíng)利性活動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，勢(shì)在必行。應(yīng)當(dāng)對(duì)某些以權(quán)力交易為后盾、造成惡劣社會(huì)影響的公職人員及其親屬經(jīng)商行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。凡是不如實(shí)申報(bào)一經(jīng)查實(shí)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成公職人員辭去公職，并沒(méi)收所得收入;公職人員親屬應(yīng)當(dāng)退出所涉及領(lǐng)域，并沒(méi)收違規(guī)所得。

法律規(guī)范只是調(diào)整社會(huì)生活的諸多方法之一。我們的調(diào)研顯示，不少公職人員對(duì)親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)方面存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，很多人并不覺得親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)有什么不對(duì)。特別是，現(xiàn)實(shí)中常會(huì)聽到這樣的觀點(diǎn)：不能因?yàn)橐蝗藫?dān)任公職人員，就限制其親屬所就職的行業(yè)、企業(yè)。對(duì)此，除了制度懲戒，還要采取教育的方式，提高公職人員及其親屬的法律意識(shí)和道德水平。