誰(shuí)來(lái)治理社區(qū)

蘆垚

2011年5月16日，杭州市西溪街道上馬塍社區(qū)的老社工葛毅勛（右二）帶著新社工看望社區(qū)70歲的李壽昌老人，幫助老人把修好的自行車(chē)搬進(jìn)房間

社區(qū)建設(shè)被賦予了加快轉(zhuǎn)變政府職能、加快轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變等政府改革期望。什么是中國(guó)特色的社區(qū)建設(shè)？

接受《瞭望東方周刊》專(zhuān)訪時(shí)，南開(kāi)大學(xué)教授唐忠新強(qiáng)調(diào)，雖然多元治理是當(dāng)前社區(qū)治理的共識(shí)，但這種趨勢(shì)不應(yīng)該是黨委政府與社會(huì)力量之間的一退一進(jìn)、此消彼長(zhǎng)。

“如何尋找平衡點(diǎn)，特別是全都實(shí)現(xiàn)‘增量，黨委政府與社會(huì)力量共贏，是未來(lái)社區(qū)治理需要重點(diǎn)解決的體制、機(jī)制問(wèn)題?！彼f(shuō)。

社區(qū)治理升格

《瞭望東方周刊》：黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在社區(qū)管理問(wèn)題上，如何理解治理能力現(xiàn)代化？

唐忠新：無(wú)論是之前所說(shuō)的社會(huì)管理創(chuàng)新，還是現(xiàn)在所說(shuō)的社區(qū)治理，都和傳統(tǒng)的社會(huì)管理不同，和“統(tǒng)治”有本質(zhì)區(qū)別。傳統(tǒng)的管理、統(tǒng)治是自上而下的，而且只有政府一個(gè)主體，而治理則是上下結(jié)合，多個(gè)主體參與。

中國(guó)的社區(qū)治理，和西方的治理理論既有一致之處，更有本質(zhì)區(qū)別。西方治理理論的一部分鼓吹者認(rèn)為治理結(jié)構(gòu)是多中心的，否認(rèn)政府的主導(dǎo)作用，這和中國(guó)國(guó)情不符，和包括美國(guó)在內(nèi)的西方國(guó)家的現(xiàn)實(shí)也不符。

沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)治理不是政府主導(dǎo)的，各主體之間從來(lái)都不是完全平等的。

關(guān)于社區(qū)治理，以前的討論更多是在學(xué)術(shù)領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會(huì)把城鄉(xiāng)社區(qū)治理納入加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)之中，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分，社區(qū)治理問(wèn)題就“升格”了。

中央強(qiáng)調(diào)推動(dòng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。這16個(gè)字試圖解決的是社會(huì)管理創(chuàng)新的方向性問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)就是共同治理。

十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新或社會(huì)治理要求，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了法治保障，進(jìn)一步明確了政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。

黨委政府和社會(huì)力量不是一進(jìn)一退

《瞭望東方周刊》：作為社區(qū)治理的重要嘗試，民政部正在推動(dòng)“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，你認(rèn)為這個(gè)嘗試具體要解決什么問(wèn)題？

唐忠新：主要是解決兩大問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)治理、如何治理。

按照中央文件的精神，社區(qū)肯定是多元主體共同治理，但是幾大治理主體之間到底是什么格局？

我認(rèn)為，一是黨委政府如何更“好”地發(fā)揮作用，二是社會(huì)力量如何更“多”地發(fā)揮作用。

有人認(rèn)為社會(huì)力量要進(jìn)，黨委、政府就要退。黨委、政府和社會(huì)力量的關(guān)系絕不是一進(jìn)一退。就像十八屆三中全會(huì)的改革決定中關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的表述，在強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮政府作用，毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位。實(shí)際上是都“進(jìn)”，市場(chǎng)要發(fā)展，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也要發(fā)展。

社區(qū)治理和政府、市場(chǎng)的關(guān)系是一樣的，絕不是以黨的退縮換取社會(huì)力量的強(qiáng)大。但是黨委、政府不能像以前那樣，忙活半天成效不大。我們總說(shuō)加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，具體到基層黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，重點(diǎn)在于優(yōu)化基層黨組織的職能，而不是一味地大包大攬。

我們的基層社區(qū)自治屬于社區(qū)里的群眾性自治，是基層社區(qū)里的居民、村民這些自然人就某些公共事務(wù)、公共行為進(jìn)行自治。而且法律規(guī)定駐社區(qū)的機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位等不參與居委會(huì)、村委會(huì)，但應(yīng)該參與社區(qū)的共駐共建，發(fā)揮社會(huì)責(zé)任。

在社區(qū)治理中，政府不能包辦，但要發(fā)揮主導(dǎo)作用。在城市里，發(fā)揮這種主導(dǎo)作用的主要是街道辦事處。

現(xiàn)在關(guān)于街道辦事處至少有兩類(lèi)觀點(diǎn)，一類(lèi)認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)，比如上海等大城市這些年實(shí)際上都是在加強(qiáng)街道辦;另一類(lèi)認(rèn)為應(yīng)該撤銷(xiāo)，比如安徽的銅陵、貴州的貴陽(yáng)。

看法雖然不同，但大家也越來(lái)越明白，所謂“撤銷(xiāo)”往往是假撤銷(xiāo)，撤銷(xiāo)后搞的社區(qū)服務(wù)中心等組織，實(shí)際上是小街道辦事處。如果不加強(qiáng)街道辦，基層的社會(huì)治理就難以保證，連保一方平安都做不到。

社區(qū)治理中的政府主導(dǎo)，和媒體經(jīng)常討論的行政改革問(wèn)題一致，關(guān)鍵是如何建立服務(wù)型政府。

為老百姓服務(wù)有很多方式。比如，在公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)上發(fā)揮主導(dǎo)職責(zé)。提升基層公共服務(wù)，一些地方作了探索，比如南京，建立服務(wù)中心，搞一站式服務(wù)，還有一些地方搞“一門(mén)式”服務(wù)、“一口受理”，都是積極的思路。

服務(wù)是治理的基本手段

《瞭望東方周刊》：前面談得比較多都是誰(shuí)來(lái)治理的問(wèn)題，那么應(yīng)該怎么治理？

唐忠新：多元治理是現(xiàn)代化的表現(xiàn)，怎樣治理也應(yīng)該體現(xiàn)現(xiàn)代化。關(guān)鍵是要服務(wù)為先，通過(guò)服務(wù)化解矛盾，促進(jìn)社區(qū)治理。服務(wù)是社區(qū)治理最基本的方式和手段。

社區(qū)服務(wù)有幾大塊構(gòu)成：一是政府公共服務(wù)如何覆蓋到社區(qū);二是志愿服務(wù)和群眾互助性服務(wù)如何發(fā)揮作用;三是市場(chǎng)便民利民服務(wù)等有償服務(wù)的提供。在志愿服務(wù)中黨組織也可以發(fā)揮作用，比如很多社區(qū)搞的黨員先鋒、黨員志愿者服務(wù)隊(duì)。

同時(shí)要注意的是，如何通過(guò)現(xiàn)代化的科技手段提升服務(wù)水平。這幾年各地都在搞社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。以前，不少地方政府建網(wǎng)絡(luò)花了冤枉錢(qián)，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都沒(méi)有打通，重復(fù)建設(shè)。上海提供的一門(mén)式服務(wù)，是信息化做得比較好的。

還有就是社區(qū)網(wǎng)格化。網(wǎng)格化要寓管理于服務(wù)之中，要和居民自治有機(jī)結(jié)合，通過(guò)類(lèi)似居民小組的形式，促進(jìn)解決居民的實(shí)際問(wèn)題，就可以提升社區(qū)治理的水平。