黑甲山：城市多格加強版

山旭++樊永強++賀占軍

烏魯木齊市天山區(qū)黑甲山棚戶區(qū)改造后（陳星宇 / 攝）

在新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市，很多市民現(xiàn)在提起“黑甲山”三個字，還會露出不同尋常的神色——至少在2009年“七五”事件期間，黑甲山是感染整個烏魯木齊的“瘡口”之一。

超乎很多人想象，烏魯木齊是一座真正意義上的都市——1.4萬平方公里的土地上，城鎮(zhèn)人口占比超過90%。這個比例甚至略高于北上廣。

在這座熙來攘往的城市里，南疆來客有延續(xù)幾十年的聚居地：喀什人在黑甲山，阿克蘇人在賽馬場，和田人在大灣——它們都位于烏魯木齊市的南部城區(qū)，百分之八九十是自建房，也就是內(nèi)地常說的棚戶區(qū)。

黑甲山區(qū)域戶籍人口僅1萬余，但在“七五”事件前，黑甲山及周邊地區(qū)據(jù)說有10萬流動人口。后來清理登記的結果更讓人瞠目：有的家庭自祖父輩從喀什遷居于此，三代老少都沒有戶口。

自2009年起，黑甲山經(jīng)歷了持續(xù)5年的再造，包括正在全國各城市推行的網(wǎng)格化管理——信息化覆蓋之下，其核心是如何克服基層人力、警力的緊張狀況，將執(zhí)政黨和政府社會管理的力量成功下沉，充實并加固每一個網(wǎng)格。

非如此，任何精心設置的登記、采集制度，無異于紙上談兵。

網(wǎng)格化的一個具體支撐是“以房管人”——如何了解一扇緊閉的房門有著怎樣的外來住客，是中國大小城市用心求解的共同難題。

而在黑甲山，房門背后，可能是醞釀災難的暴恐分子。

在中國宏闊的城鎮(zhèn)化浪潮中，所有城市都在努力再造城市細胞。在2014年，執(zhí)政黨也將整頓軟弱渙散基層黨組織作為強化執(zhí)政能力的重要舉措。

黑甲山的努力，正在于讓基層治理的網(wǎng)絡更加密實、靈敏、強韌。

首府心上的大石頭

45歲的梁震，1個多月前剛剛升任烏魯木齊市天山區(qū)副區(qū)長，距他離開天山區(qū)財政局到黑甲山片區(qū)管委會任職，剛好5年。

所謂“片區(qū)管委會”，是2009年起烏魯木齊諸多社會管理改革舉措中最重大的一個：作為一級基層政權，“它與街道辦事處最大的不同就是從科級升格到副處級”。梁震告訴《瞭望東方周刊》，目前烏魯木齊市共有61個片區(qū)管委會。

從城市管理者的角度回溯，在“七五”事件中，基層政權和社會管理體系暴露的問題令人震驚：成百上千來自南疆的青年被有組織地輸入都市、隱身街巷而未被注意，直到暴恐事件爆發(fā)。

那時，“外人輕易不敢進黑甲山?！绷赫鹫f，只有一兩百米高的黑甲山，自上而下都是毫無規(guī)律、層層疊加的土房，所謂道路就是兩排房子之間的曲折縫隙;能源來自柴火和煤塊，常常是煤煙彌漫。

在這個沒有上下水的地方，“不僅是臟亂差那么簡單，因為租金便宜，3元5元就可以住一夜，所以流動人口越來越多?！爆F(xiàn)任黑甲山片區(qū)管委會黨工委書記蘇榮告訴《瞭望東方周刊》。

這樣危機四伏的棚戶區(qū)盤踞在地勢稍高的烏木魯齊城南，被基層干部們形容為“像大石頭壓在首府心上”。

在2009年11月首批成立的6個片區(qū)管委會中，除了引人關注的二道橋，就是黑甲山、賽馬場、大灣以及城西的雅瑪里克山、倉房溝。

作為天山區(qū)財政局黨組書記，梁震在“七五”事件后立即投入社區(qū)。那時，從區(qū)縣到自治區(qū)的上萬名干部組成工作隊進駐基層應急維穩(wěn)。

“財政局雖然是專業(yè)性很強的部門，但除了局長和主管科室的科長，其他人員全部下去了?！绷赫鹫f，財政局包干情況稍好的新華南路街道一個社區(qū)，“吃住都在那，不開會不回機關?！?/p>

而進駐黑甲山的工作隊，高峰時則超過300人。

2009年11月，時年39歲的梁震，這個被公認為全區(qū)“最有前途”的科級干部，申請調(diào)到基層任職。

維護穩(wěn)定的第一層基石

在“老街道”蘇榮看來，不能單以“七五”事件的結果來責備基層干部。

2009年，黑甲山地區(qū)一個1.5萬到2萬人的社區(qū)，通常配備6名社區(qū)干部，每年經(jīng)費6萬元，沒有專門的辦公空間。

這種情況曾在烏魯木齊市普遍存在。蘇榮于2009年任新華南路街道辦事處書記，下轄8個社區(qū)中只有一個有辦公用房。

“5到7位大爺大媽，面對一兩萬流動人口，其中還可能有暴恐分子?！睘豸斈君R市委組織部副部長金福江向《瞭望東方周刊》描述那時的基層管理景況。2009年他任新華北路街道辦事處書記，曾面對“七五”后前來調(diào)研的高層領導，回答了“為什么會這樣”的問題。

“‘七五事件后，針對基層組織薄弱、群眾工作不扎實等問題，烏魯木齊市委按照自治區(qū)‘重視基層、加強基層、服務基層的要求，堅持把社區(qū)作為一級政權組織來建設，使社區(qū)真正成為服務群眾的第一線平臺和維護穩(wěn)定的第一層基石。”烏魯木齊市委組織部常務副部長杜明告訴本刊記者，第一個重大舉措就是在重點地區(qū)創(chuàng)建片區(qū)管委會。

2015年3月4日，烏魯木齊市委組織部副部長金福江（右二）和社區(qū)工作人員一起來到天山區(qū)黑甲山前街的庫爾班家中，進行入戶登記，金福江用流利的維吾爾語和庫爾班（右三）聊天（陳星宇 / 攝）

2010年5月，自湖南調(diào)任新疆自治區(qū)黨委書記的張春賢，在黑甲山調(diào)研時提出：民生優(yōu)先、群眾第一、基層重要。

片區(qū)管委會的體制一方面針對城鄉(xiāng)接合部：如黑甲山片區(qū)管委會的管轄范圍，除了原黑甲山街道辦事處和周邊街道的兩個社區(qū)，還有附近撤村建居的農(nóng)村地區(qū)，以整合行政執(zhí)法等各種資源。

另一方面，“把優(yōu)秀干部吸引到基層來。”杜明說，片區(qū)管委會設為副處級，任職滿一年的社區(qū)主任、書記定為副科級，滿三年定為正科級。

在烏魯木齊這樣的地級市，各市屬部局或區(qū)縣負責人是副廳局級或處級干部，以此類推，“有級別的”最低到街道為止，且因為是基層部門往往只配置為副科級。

梁震坦承，申請到黑甲山工作，一個考慮是之前沒有基層工作經(jīng)驗，另一個因素是管委會升格為副處級，“大家都覺得這是一個信號?！?/p>

由于沒有基層經(jīng)歷，這位區(qū)財政局黨組書記到黑甲山片區(qū)管委會只能先任副書記。那時書記是區(qū)政協(xié)副主席，近兩年后梁震才任正職，“從財政局到基層，工作內(nèi)容和心態(tài)都有很大變化，畢竟財政局是被人求著的部門?！?/p>

金福江回憶，2009年12月烏魯木齊市委九屆八次全委擴大會議上，“‘七五之后上任的市委書記朱海侖到天山區(qū)代表團座談，我們講了很多的困惑和困難。他說了兩句話：第一是要把社區(qū)的條件搞得比市區(qū)機關還要好，第二是要形成政策導向，把優(yōu)秀的社區(qū)街道干部選任到機關?！?/p>

讓他記憶猶新的是，1998年他在一個街道辦當副主任，辦公桌對面是另一位馬上要退休的副主任，“能干到副科退休，在基層算是很好了，含金量是99.99%。”

2009年，金福江在街道和區(qū)執(zhí)法局、區(qū)建設局等部門已經(jīng)當了10年正科級干部。

兩年后，他從街道辦事處書記直接被拔擢為烏魯木齊市委組織部副部長。而按照慣例，出任這個職位的大多是下級組織部部長，至少也是副縣級干部。

“全市的干部都被震動了。”杜明說。

基層崗位變熱

蘇榮也說自己是改革的受益者：從既往案例看，在基層工作幾十年后，她最好的歸宿是“到人大政協(xié)辦公室干幾年，副科級退休”。

“街道和管委會，現(xiàn)在是烏魯木齊市干部提拔的必經(jīng)之路?！倍琶骺偨Y道。

基層干部崗位，在烏魯木齊“炙手可熱”。

到2014年，烏魯木齊的800多個社區(qū)里共有583個社區(qū)書記、主任擁有正科或副科級職銜。

這一年，還有26個市級機關干部到街道、管委會和社區(qū)任職，其中23人擔任社區(qū)主任;另有23名社區(qū)書記、主任被選拔到市屬重要職能部門任職。

在過去5年里，則有超過160名市區(qū)機關干部出任社區(qū)書記、主任，30多名街道、管委會干部提升為副處級。

同樣作為導向，從2013年起，烏魯木齊市、區(qū)兩級事業(yè)單位管理崗位出現(xiàn)空缺時，不再面向社會招考，一律從基層遴選。同時，有2400多名社區(qū)非在編干部通過考試轉為國家干部。

所有職位和編制，全是從市、區(qū)兩級機關“擠”出來的。“干部總量固定，不可能增加，也不能增加這么多。”金福江告訴本刊記者，“剛開始也有不同意見，最終由于市委主要領導堅持，機關還是把編制拿了出來?！?/p>

雖然級別上升，但金福江擔任市委組織部副部長后，年收入比當街道辦事處書記時少了3萬多元;而作為黑甲山片區(qū)管委會黨工委書記，蘇榮的年收入又比她的下屬、黑甲山后街社區(qū)黨支部副書記、主任李志成，少了1萬多元。

新疆大學生物學專業(yè)碩士李志成，通過基層招考，于2009年11月1日到黑甲山后街社區(qū)報到。他告訴本刊記者，現(xiàn)在享受科級待遇，“在同學里是不錯的?！?/p>

2013年起，黑甲山片區(qū)使用了李志成牽頭建立的二維碼系統(tǒng)：每戶出租房屋由流動人口服務管理平臺系統(tǒng)生成二維碼，打印制作成卡片貼于門外，以定制手機軟件掃描，出租房內(nèi)的人員信息一清二楚。

二維碼系統(tǒng)大大方便了流動人口的登記核查——過去每次集中錄入人口信息，都需要幾個人花費幾天時間，現(xiàn)在這些人員都下沉到了網(wǎng)格一線。

李志成管理著包括巡邏員在內(nèi)的49個人。由于5年內(nèi)的快速擴充，烏魯木齊市現(xiàn)在已有3.1萬名社區(qū)工作人員，平均每個社區(qū)30至50人，重點社區(qū)60人以上。

流動人口占比50%以上的社區(qū)都能配備7到10名國家干部，在黑甲山片區(qū)這樣流動人口超過70%的社區(qū)，在編干部數(shù)量在10到15名。

2015年3月4日，烏魯木齊市天山區(qū)黑甲山片區(qū)管委會后街社區(qū)活動中心，轄區(qū)居民拜代力（左）正在騎自行車鍛煉（陳星宇 / 攝）

現(xiàn)在社區(qū)按實體化運作已改為社區(qū)工作委員會，是一級政權組織，同時保留居民委員會的牌子。

派出所在基層如何存在

在黑甲山后街社區(qū)黨支部，副書記扇玉龍是兩名社區(qū)民警之一。與全中國任何一地的民警不同，對他的考核和晉升評價來自社區(qū)，而非派出所。

2009年前，“幾乎沒有和街道一對一的派出所，一個派出所三四十人，對兩三個街道?！苯鸶＝f，街道辦事處與派出所的關系微妙，主要“靠感情”。

那時，社區(qū)民警在社區(qū)幾乎見不到，“‘七五之前民警都集中在派出所辦案子?！碧K榮回憶，在警力緊張的背景下，公安系統(tǒng)無暇顧及社區(qū)層面。

扇玉龍在2012年前原本是自治區(qū)公安廳特警總隊的一名特警，被一紙命令派到社區(qū)。

5年內(nèi)烏魯木齊市新成立了約20個派出所，一個派出所對應一個片區(qū)管委會或街道。在同于2009年11月成立的黑甲山派出所，如今已有60名民警，保證重點社區(qū)一區(qū)兩警。

與黑甲山片區(qū)管委會一樣，這個派出所也為副處級建制，所長的級別相當于區(qū)公安分局副局長。

年輕特警到了基層，難免有點“失落”——扇玉龍唯一的出槍經(jīng)歷，是擊倒一頭在街市上受驚的牦牛。他的主要工作就是配合社區(qū)干部排查、協(xié)助處理鄰里糾紛。

而在蘇榮看來，兩名整日待在黑甲山后街的民警，“帶動了我們的社區(qū)巡邏隊。”

當數(shù)千名特警的責任從應急處置暴恐、突發(fā)事件，轉為前置預防暴恐事件，變化出現(xiàn)了?！?009年以來，在烏魯木齊發(fā)生的暴恐事件沒有一起是由本地人發(fā)動的，也沒有一起是恐怖分子在烏魯木齊住宿、過夜后發(fā)動的。”烏魯木齊市公安機關的一位負責人告訴《瞭望東方周刊》，如何在火車站等交通樞紐防范“抵達即發(fā)動”的暴恐分子，成為公安機關當前的首要任務。

蘇榮、李志成、扇玉龍現(xiàn)在的辦公地點，是一座門前有籃球場的5層辦公樓。地下室還設有裝了木地板、玻璃墻、把桿的練功房，那是老年人跳廣場舞的空間。

不久，李志成將帶領黑甲山后街社區(qū)搬到新的辦公地點：黑甲山片區(qū)最大的社區(qū)辦公空間2200平方米，最小的也有600平方米，且即將改造。

和烏魯木齊市的所有社區(qū)一樣，黑甲山后街社區(qū)每年有30萬元經(jīng)費，街道一級的經(jīng)費不少于120萬元。5年中，烏魯木齊市級的社區(qū)建設投入達80億元。

經(jīng)由人、財、物的下沉加固，嶄新的社區(qū)辦公建筑佇立于黑甲山片區(qū)內(nèi)居民步行可及之處，每時每刻都在顯示著執(zhí)政黨的有力存在，具化著“增進民族團結、維護社會穩(wěn)定、反對國家分裂的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。

361個新社區(qū)

其實，在2009年7月前，黑甲山地區(qū)也有一個管委會，主要任務是進行棚戶區(qū)改造。那年夏天之后，這項此前持續(xù)了6年的工作大大提速。

像中國所有城市一樣，黑甲山或烏魯木齊市任何一地的改造成效，說到底是干部隊伍的“能力問題”。

土房演變成新小區(qū)的同時，社區(qū)開始拆分。

“一個社區(qū)是3000到5000人，如果超過8000人就應該拆分。過去一個社區(qū)6個人管1萬多人，現(xiàn)在60個人管3000人。”梁震說，

過去5年間，烏魯木齊市增加了361個新社區(qū)，設立了81個片區(qū)管委會。

梁震告訴本刊記者，社區(qū)是大網(wǎng)格，一般再劃分為由不同社區(qū)副主任負責的三個網(wǎng)格，向下再細分至十幾個網(wǎng)格。

管委會或街道，將力量全部投入到最底層的網(wǎng)格——這也是烏魯木齊市用5年時間悉心整合的全部基層資源：專職社區(qū)民警、巡邏員以及警務巡邏車，具有國家干部身份的網(wǎng)格員，便民服務車，黨員、志愿者、保潔員、便民服務隊，以及樓棟長等。

如此，保證在每一次巡查時有一個至少5人的小組——配齊這5個熟悉本網(wǎng)格的人，對于中國的絕大多數(shù)城市來說都是很大的挑戰(zhàn)。

烏魯木齊市最早的網(wǎng)格化管理試驗是在與黑甲山臨近的賽馬場片區(qū)，其轄區(qū)內(nèi)有往來南疆的客運站，自2010年開始運行封閉式管理。

2014年5月11日，公安邊防部隊烏魯木齊指揮學校的30名學員來到烏魯木齊黑甲山大灣北路西社區(qū)，與這里的10位“媽媽”一同開展“警民共慶母親節(jié) 民族團結一家親”活動

將社區(qū)建成封閉式院落，既能控制流動人口的進入，又有助于解決本社區(qū)流動人口的民生需求，如就業(yè)、子女上學等——所有這些以“單位化”為特征的社會管理方式，力圖在中國城市人口自“單位人”轉向“社會人”之后，重新對其給予深度關注和管理。

“在網(wǎng)格里，核心是網(wǎng)格員。”蘇榮說。

一個網(wǎng)格員負責五六個院子里的約100戶居民，上午辦理低保、醫(yī)療等業(yè)務，下午入戶巡查。

在烏魯木齊市，轉成國家干部身份，大大調(diào)動了網(wǎng)格員的積極性，而二維碼系統(tǒng)的功能之一就是監(jiān)督網(wǎng)格員的入戶情況。

即使在今天，黑甲山片區(qū)的5.4萬人口中仍有超過4萬是外來人口。

對于網(wǎng)格員和社區(qū)民警來說，最難的工作是達到烏魯木齊市“限時工作法”的要求：有新租戶或租戶搬遷，房東必須在3小時內(nèi)報告，網(wǎng)格員和社區(qū)民警必須在接報后6小時內(nèi)與新租戶見面，并完成信息采集、上傳對比等工作，或做搬離住戶的注銷登記。

房東報告是“限時工作法”的關鍵。

“起初開房東大會，40%的人不來。網(wǎng)格員入戶宣傳，門一打開先挨一頓罵?！绷赫鸹貞?。

解決之道，是將房東和網(wǎng)格員“捆綁”在一起，將管理和服務黏合在一起。

比如在黑甲山片區(qū)，租客逃租的情況時有發(fā)生，“只要登記了，我們會根據(jù)聯(lián)網(wǎng)信息把租客找到，把錢要回來?！彼f，“這讓房東覺得，及時登記對他是有好處的?！?/p>

在持續(xù)5年的巨大投入之后，黑甲山后街和全市所有社區(qū)一樣，達到“十有”條件。

在社區(qū)食堂，社區(qū)工作人員每天三餐花費不到5元，“連保潔員的積極性都調(diào)動起來了，工作有保障，責任心就會提高?！碧K榮總結說。

2014年，烏魯木齊市有23個社區(qū)的書記、主任因無法合格履職而被調(diào)整。新的干部很快到來，繼續(xù)著這個城市的細胞再造。